城市的政治化与城市体制改革
郑永年
城市化面临的挑战
近年来，城市化已经成为中国政府的重要议事日程之一。无论是通过建设消费主导的经济转型而实现可持续的经济发展，还是通过解决城乡二元结构而达到社会的稳定，都离不开城市化。不过，从目前的讨论看，大多聚焦于城市化对GDP增长的贡献，而少谈城市体制改革问题。城市化对经济增长的贡献当然不容怀疑，但如果仅仅强调城市化，而不谈城市体制改革问题，城市化就会带来无穷的问题。
1980年代，随着改革开放政策的实施，城市化开始，但问题并不突出。提倡“小城镇”建设比较适合当时的环境，尤其是为了适应乡镇企业发展的需要。直到邓小平1992年南方谈话之后，高速的经济发展尤其是加工业的发展吸收了大量的农村劳动力，中国的城市化有了快速的发展。最近十多年来，城市化一直处于提速状态。从前，我们抱怨中国城市化过慢，现在则相反。很多人开始抱怨城市太大，城市生活太紧张。可以相信，在今后相当长的一段历史时间内，随着城市化成为中国经济增长的一个重要资源，随着城乡统筹等新政策的实施，城市化的速度只会加快，而不会放慢。
城市化不可避免，但城市化的模式非常重要。从世界历史看，在很多国家，城市化不仅促进了社会经济的发展，大大提升了城市生活的品质，增加了幸福指数，而且也有效提升了一个国家的文明程度。但也有很多国家，尤其是发展中社会，高速的城市化不仅不能提升城市文明的品质，反而导致越来越多的问题。今天，很多地方都在通过以行政手段消灭农村的办法来加快城市化，这已经导致城市的农村化和与之相关的一系列的社会问题。单纯追求城市化和单纯追求农村建设，都会适得其反。
的确，中国城市化在高速进行，但是很多官员和学者对城市化的概念并不清楚，对“城乡统筹”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到现在为止，大概把城市“做大”是很多人的共识。除此之外，还有什么呢？而在“城乡统筹”方面，问题更多。在一些地方，对地方官员来说，城市化仅仅意味着土地的城市化，而不是人的城市化。地方官员所关心的只是通过各种途径把农村的土地转变成为城市用地，而对如何把农村人口有效整合进城市并不感兴趣。
从理论上说，城市应当让生活更美好，更方便。但现实并非这样。高楼大厦有了，立体桥梁有了，在西方大城市所能见到的东西，我们都有了。但是，方方面面硬件的发展并没有带来软件方面的进步。高速城市化所带来的建设成就在很多方面只是表面上的光彩。因为没有城市化的明确目标和意识，硬件方面的建设往往是误入歧途。例如，到处盖房，但忘记了水的“权利”。大雨一来，水就没有地方去了，又如，为了经济指标就大力发展私人交通工具，但供汽车使用的公路不见增长，使得城市犹如一个个大停车场。城市空间越来越难以消化私人交通工具所排放出来的废气，造成大面积的雾霾污染。所有这些都和我们日常的生活息息相关，造就了我们的不幸福，甚至对城市生活的怨恨。
城市化的目标是什么？仅仅是城乡整合？仅仅是GDP和其他经济目标，还是城市人的生活？如何在城市化过程中将实现经济增长和提高生活质量统一起来？如何在这一过程中为社会管理打下一个坚实的制度基础？如何在提高城市物质生活水平的同时也改善城市的文化？简言之，如何在推进城市化的过程中，通过城市体制改革来达到我们所设定的目标？
一 以人为本与全球化
从历史经验和城市化现实来看，我们必须至少考量两个相关的因素，即以人为本和全球化。
从国际经验来看，凡是城市化的目标都是以人为本。在中国传统的概念中，城市实际上是军事要地，核心是国防，是政治，而不是人。中国的城市的关键词是“城”，城市也被称为“城池”。近现代大多西方城市起源于商贸要地，关键词是“市”，主要是为了解决人的居住问题。18世纪的工业化带来了城市化，也带来了城乡整合的问题。这并不是说，西方的城市化就没有问题，但城市化以人为本这一目标是明确的。西方很多城市的基础设施使用了数百年都没有问题，主要是在设计时考量到了人的需要问题。城市建筑是为了人的需要而建筑，而不是为了建筑本身。在中国，这一点到现在为止，并不明确。尽管从政策口号上，我们的目标已经是“以人为本”，但实际层面可能不是，还是瞄准GDP等经济数据。
新型城市化至少可以在两个方面加以讨论：一是城市的升级，二是探索新型城市化。对城市化已经到达一定程度的城市来说，城市化的目标是城市如何升级的问题，就是如何在现有的基础上再发展的问题。而对正在进行城市化或者刚刚开始城市化的地方来说，就是如何避免早先城市化所产生的弊端，探索另一种城市化道路的问题。尽管中国的新型城市还会不断出现，但对今天的大多数城市来说，城市升级的任务显得尤其重要和迫切。
我们这里把讨论重点放在通过城市体制改革来推进城市升级的问题，主要是要突出城市化和城市升级过程中的软件问题，包括城市规划、设计和管理等方面。但是，不强调硬件建设并不等于这方面没有问题。有人说，在硬件方面，中国城市建设已经超过了其他国家，甚至是西方国家。官员们到欧洲考察就觉得欧洲的城市建设已经落后了。但这并不符合事实。为什么欧洲那么多城市没有经常发生水害？欧洲城市的地下设施已经用了上百年，甚至几个世纪了，都还好好的。我们的地下通道、地面道路、地上桥梁为什么没有几年就出大问题？
现存城市管理体制侧重于“上级管理下级”，就是“上级官员管理下级官员”，而不强调如何管理城市人。管理官员的官员太多，而管理城市人的官员太少。前者造成官僚体制内部的巨大摩擦，后者造成官僚体制和城市居民的对立。
第二个要考量的因素是全球化。在世界范围内，全球化从来就是城市化的一个主要动力来源。在西方，城市往往产生在一个地区间或者不同国家间、文明间的商贸要地。今天，城市化和城市升级更是离不开全球化这个大背景。在全球化时代，国家之间的竞争越来越激烈。我们现在所面临的这一波全球化始于1980年代。全球化表明包括人、财、物在内的各种生产要素在全球范围内的流动。各国都在加紧竞争最优的人、财、物，提升国家的发展水平。今天，如果我们把城市体制改革置于全球化的背景下，更应当领会到城市体制改革的意义和动力。
在很大程度上，国家间的竞争就是城市之间的竞争。首先，没有一个国家不想拥有具有强大国际竞争力的城市。提升城市的国际竞争力几乎是所有国家的国际竞争战略。其次，在城市层面，城市当局也有巨大的动力来提升自己的城市。现在的城市居民对城市具有高度的认同，对外在的发展极为敏感，对城市的发展具有超前的视角。这些都必然转化成为他们对城市当局的压力。在亚洲，从香港地区和新加坡城市当局所面临的压力，我们就可观察到。第三，较之主权国家，城市本身具有很大的优势来进行自我改革。一般而言，城市都具有一定的自治程度。即使在中国这样的单一制国家，很多城市例如地区级以上的政府就拥有立法权。立法权对改革很重要，这是制度优势。没有立法权，城市体制改革会变得非常困难。此外，城市体制的改革还有其文化优势，表现在城市居民的城市认同和城市文化认同。较之整体主权国家，城市更有条件来创造一种结合地方认同和国际认同的城市文化，从而成为城市国际竞争力的软力量。
二 以人为本、全球化和城市认同问题
城市认同是城市最重要的软力量。城市化成功不成功，主要看居民对这一城市的认同。在今天的全球化时代，城市认同又有了新的维度，那就是外来人口或者移民尤其是国际移民的城市认同度。一个城市的人才素质决定了这个城市其他所有的方面。如何吸引和留住人才？在很多发展中国家，不但吸收不到外来的人才，而且连自己的人才都往外跑。中国的很多城市现在面临的就是这种情况。各个人之间、各社会群体之间都在城市内部竞争，竞争包括职位在内的各种资源。竞争很激烈，但一方面因为没有明文规定的竞争机制，另一方面因为过分的地方化，竞争不仅产生不了人才，反而扼杀人才，淘汰精英。
在吸引人才方面，城市的认同非常重要。全球化不仅没有减低国家认同，反而在增加和强化国家认同。尽管在主权国家时代，政治人物避免不了强调民族主义，但对城市当局来说，更应当强调城市认同。实际上，因为城市认同往往强调的是文化、宜居等方面，城市认同的强化也有利于国家认同的增强，并且这种认同往往比民族主义式的政治认同更具有生命力。
如果说国家认同的强化不可避免，那么在吸引国际人才方面，城市认同就变得非常重要。对国际人才来说，发展出一种强烈的城市认同比国家认同来得容易，因为国家认同强调的往往是政治性和意识形态性，而城市认同强调的是文化传统和现代性。所以，一个人可以不喜欢法国，但可以非常喜欢巴黎；可以不喜欢美国，但可以非常喜欢纽约和洛杉矶；可以不喜欢日本，但可以非常喜欢东京和京都，等等。这就是城市认同。城市可以代表一个国家的文化和传统，但城市较少政治性，更能适合人的需要。任何国家，如果没有几个非常包容开放的城市，就吸引不了国际人才。在世界历史上，没有一个城市可以完全通过政治方法而生存和发展。
城市在一个国家的国际化过程中扮演最为重要的作用。很多学者的研究发现，国家间的经济、金融、知识、社会等关系都是通过城市来维系的，例如脱离了纽约、东京和伦敦三大城市之间的关系，就很难理解美国、日本和英国的经济和金融关系。如果一个城市不能造就具有全球化性质的认同，就很难具有竞争力。但应当强调的是，城市的全球化性质并不是说城市文化的全球同质性。恰恰相反，如果一个城市失去了与其他城市不同的地方，这个城市也就失去了生命力。
三 城市的附加值问题
城市升级的核心问题是增加城市附加值。中国在讲产业升级问题，但城市升级问题也同样重要。这两个方面的升级并不矛盾，而是相辅相成的。亚洲很多城市现在都在这样做，通过产业升级促成城市升级，通过城市升级来吸引更高的产业。在这方面，新加坡做得尤为显著，成就也巨大。以往，新加坡总是强调产业升级，但现在则强调城市的整体升级。把新加坡作为一个品牌来打造是新加坡的核心发展战略。韩国的城市升级，近年基本上也在朝这个方面发展。
如果在欧洲生活和旅游，人们就不难发现欧洲城市的附加值远比中国城市高。欧洲一些很不起眼的城市，城市规模和人口规模都很小，但附加值很高。城市居民每人每年所产生或者所拥有的价值远较中国城市多。一个城市的附加值来自何处？我们这里要强调的是城市的传统性和现代性、地方性和国际性、秩序和无序等应当如何统一起来。
在产业领域，升级有两种方式。一种是同一产品的升值，今天生产鞋帽，明天还是继续生产鞋帽，只不过是鞋帽的附加值在增加。另一种是不同产品的升值，今天生产鞋帽，明天转而生产电子产品，从而提高附加值。但很显然，城市的升级必须是前一种，即“同一产品的升值”。我们不能拆掉一个旧城市来重建一个全新的城市。城市的一砖一瓦都承载着一代又一代人的记忆。城市文明不仅是物理意义上的城市建筑物，而且是文化意义上的城市建筑物。在欧洲，城市建筑越古老，其价值就越高，越是受到保护。很难想象一个没有古老建筑的欧洲城市。欧洲很多城市创意十足，培养了一代又一代的哲学家、人文学者和科学家等顶尖人才，但这并不妨碍它们对传统的钟爱和保护。所有欧洲的巨人都是站在它们传统文化上的巨人。
相比之下，政府官僚主导下的中国城市化经常出现两个大问题。第一，很多官员把城市化或者城市升级理解成为现代化。他们往往对城市进行“破旧立新”式的改造和重建。很多城市，尽管古老，但已经看不到城市的年龄；尽管很现代，甚至是后现代，但完全看不到中国的特色。从上到下，官员们往往以现代化为荣。现代化导致中国城市的趋同化。中国是一个具有数千年历史的文明古国，但作为文明主要载体的城市已经看不到文明的特征了。第二，有很多官员把城市化或者城市升级理解成为西方化。因此，在中国传统消失的同时，西方特色则越来越明显了。实际上，中国的很多城市现在已经成为西方各种后现代主义文化的实验场所。各种后现代主义的新型建筑物不是不可以建立，但没有和中国的传统融合和统一起来。
在发达国家，城市的产生往往是自下而上，具有高度的自治性。但在中国，传统上，城市往往是政治和军事重心。1949年之后，城市往往是自上而下建设而成，城市秩序也是自上而下所施加，造成“有城无市”的局面。中国城市的许多制度例如“城管”和“协警”都是城市官僚化的象征。为了所谓的“市容”，把小商小贩驱逐出城市。如果看看世界上所有的大城市，如果没有小商小贩，就很难理解这些大城市是如何运作的了。小商小贩在一定程度上会破坏城市当局所认知的秩序，但其本身的“无序”本来就是城市秩序的一部分，是“市”的主体。
品牌A比品牌B更值钱，不仅是因为A的质量高于B，而且是因为在人们的主观思想中对A的认同度要比B高。一些官员自以为造出了一个很现代化的城市，但问题很显然，如果人们对城市没有认同感，那就是没有附加值。如果一味追求城市的简单扩大，城市发展不仅很难持续下去，到了一个阶段，就会走向衰落。
四 全球化过程中的城市链条问题
一个城市如果不能进入全球化链条，就很难得到发展。中国改革开放后，强调最多的是城市的发展，而非可持续发展。后发展也有其优势，因为可以从先发展者那里学到很多经验教训。
很多官员对产业升级有不科学的看法。他们往往把产业升级解读成为“今天生产服装，明天生产电器”。对他们来说，关闭服装工厂，将其转型成为电器工厂，就是产业升级了。这只对了一半；或者说，这只是产业升级的其中一种。产业升级也可以是同一产业链条上的升级，就是同一产业链条中往高端爬。这就是产品的附加值问题。像中国这样的大陆性经济体，不可以轻言放弃任何产业。我们在欧洲可以观察到，很多城市因为产业的升级，很多产业已经转移出去。一些城市甚至已经没有了制造业。因为有福利制度，那里的人民仍然有体面的生活。但是，因为没有了工作，民风变坏。文明的进步和工业化与城市化紧密相关，没有了工业化，文明的进步就会成为问题。反之，那些善于往产业链高端爬的城市，在实现产业的升级的同时也实现了城市升级。欧洲不仅自己是消费社会，而且全世界都消费欧洲的品牌。很显然，欧洲的品牌例如鞋帽服装都是同一产业链上升级的结果。
很长时间以来，中国城市的经济发展主要依靠的是简单的产业扩张。但这条路现在已经走到了顶点。从国际经验来看，产业从劳动密集型到资本密集型到知识密集型再到服务密集型是产业转型和升级的必由之路。到现在为止，发达城市的经济和产业升级已经走过了这些阶段。中国的城市不能简单重复这个路径，但这个过程的确为我们提供了一个方向。需要再次强调的是，这个路径可以发生在任何一个产业领域。
进一步说，城市可以制定一套系统的产业政策，来发展和城市经济社会条件相得益彰的产业。有的城市生活质量高，可以吸引艺术家，就可以发展文化创意产业；有的城市大学多，传统工业基础好，可以考虑发展绿色节能产业。具体政策可以包括减税、奖励、发展相关设施等。这些产业政策还可以和人才政策相结合。
五 城市体制改革
改革开放以来，在很多地方，以钱为本和以官僚为本成了中国城市化过程的主导原则，导致城市化过程中的权钱一体化。权钱一体化的确造成巨大的动力，快速有效地推进了中国的城市化。但是，这种一体化也导致各种严重的问题。
首先是城乡统筹问题。1949年以来，中国在处理城市和乡村的关系方面走过了几个主要的阶段。
第一个阶段是改革开放前的30年。主要的特征是城乡隔离的二元政策。总体上，是牺牲乡村来促进工业化。国家主导的工业化一方面促进了城市的发展，但城乡分割的二元制度同时也有效阻碍了城市化。国家通过高强度剥削农民，完成了第一波由国家主导的工业化和城市化。在农村，当然也没有能够建立有效的乡村治理制度。
第二个阶段发生在改革开放开始之后到21世纪初。我们可以把它称之为自下而上的城市化。改革开放之后，工作重点转移到以市场经济为导向的经济发展。经济发展要求劳动力要素的自由流动，主要体现为农民进城成为农民工。1980年代初，国家提倡小城镇建设，主要是为了适应当时乡镇企业发展的需要。当时开始了城市化，但规模不大。1992年初，邓小平“南方讲话”和党的十四大之后出现了大规模的城市化。1990年代中期以“抓大放小”的国有企业体制改革促使乡镇企业破产和转型的同时，推进了中小型国有企业的民营化。同时，外资也大量拥入中国。这有效地推动了农民进城打工，成为农民工。中国社会因此从原先的城乡二元社会演变成为三元社会，农民工成为社会的第三元。
第三阶段就是现在正进行的在城乡统筹原则主导下的城市化。这里有几个前提。首先是三元社会的高度不稳定性。三元社会已经出现了非常多的问题，尤其在东南沿海。例如，广东每年要吸收2000万～3000万的农民工。这第三元是最不稳定的因素。在这样的情况下，如果不能有效地把这第三元转型成为城市居民，社会的稳定必然会出现大问题。如何转型？城乡统筹成为关键。
其次是农村的衰败或者被衰败。农村的衰败，在一定的意义上不可避免。市场经济规律决定了农村人口的外流。在世界范围内，工业化和城市化必然导致农村人口的外流。而中国人多地少的特点更是加快了这个进程。但也有很多村庄是“被”衰败的，这主要是由城市化对农村的土地需求所引起的。很多村庄，尤其是城市附近的村庄，往往以各种形式主动地或者被动地出卖土地。这些村庄原先并非城市的一部分，但现在越来越像城市，它们中的很多已经演变成“城中村”。而大量的资本也流入农村，以各种形式收购农民土地，从事各种开发项目。
在过去的30多年间，中国取得了高速的经济增长。高速经济增长主要有两个来源，即内部的体制改革和外部的与国际经济的整合。但从近年来的情况看，这两方面的动力都在消退。中国很难再继续依靠国有企业来取得可持续的经济增长。要继续依靠出口来维持经济增长也已经不可能。在这样的情况下，我们必须思考中国经济发展的新动力来自何处的问题。近年来，城乡整合被很多部门视为下一步经济增长的主要动力源。历史上看，在很多国家，城市化的确在很长时间里提供了强劲的经济增长动力。工业化、城市化、中产阶级、消费社会这些都是经济发展过程中的要素。在过去的三十多年里，中国的工业化史无前例，但城市化则因为很多制度因素（例如户口制度）远远落后于工业化的水平。强调城乡统筹，就是要在推进城市化的同时寻求经济增长的新动力。
1980年代之后，城乡差异有所缩小，但自从1990年代初以来，城乡两极分化变得越来越严重。我们绝不能简单地把城乡统筹和城乡整合理解成为消灭农村。城市化要有节制，过快的城市化会导致城市的农村化。城市的精致化要比简单的城市扩张更重要。
国际经验表明，城市化到了一定阶段，就会出现城市居民向往乡下生活的现象。在欧美国家，高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式。很多城市居民所渴望的是乡下的生活。这种现象在中国迟早会出现。中国现在的情况是，城市居民想住在城中心，农民也想住进城市。但过不了多少年，很多人就会怀念起农村生活。到2011年底，城市人口已经超过总人口的一半（51.3%）。如果城市人口达到总人口的四分之三，农村的价值就会遽然增加。
如果说城乡统筹要保护农村，问题的核心就在于农村的公共服务供给。这方面，需要政策实践的创新。沿海省份的一些地方已经有很多好的经验。例如，广东有些地方做得相当有效，包括惠州的乡村教育和医疗制度。在这些地区，城市化在发展，但农村也在改善，城市化和保护农村平衡发展。从长远来看，这种方式要优越于单纯的城市化，或者单纯的农村建设。
“谁来做？”这个问题往往被忽视。政府是发展的主体，这是1949年之后长期形成的思想意识。不过，这个观念必须得到改变。比如说，城市规划是政府的事情，但规划之后的执行主体可以是企业。也有人会认为，在中国的现有体制下，让政府来做可能效率更高。这并没有错，因为政府具有很强的动员能力，不过问题在于政府主导的发展往往缺少可持续性。
最后是促成城市从等级制度向扁平化的转型。中国的城市有县级市、地级市、副省级市、省级市、直辖市等级别。改革开放以来，行政体制改革方面出现过几个考量不周的决策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出机构，转型成为独立的一级政府，即地级市。第二个不周就是设立了过多的计划单列市，也就是副省级的市。第三个不周就是实行“市管县”制度，把县级市纳入地级市的管辖之下。中国传统几千年，在大多数时间里，只有三级政府，即中央、省和县。就市来说，只有两级，即省城和县城。但现在光是市就有五个级别。无论从自己的传统还是国际经验来说，实在没有必要区分得那么细，这种等级体系大大损害了行政效率，带来了无穷高的行政成本。城市体制要改革，就必须考虑如何通过改革城市行政级别制度来缩短城市间的行政距离。
有几个方案可供选择。第一，把计划单列市和一些重要的地级市转型成为直辖市。中国这么大一个国家，省级单位过少。历史地看，省级单位过大，在中央权力衰微的时候，往往出现强大的地方主义，甚至趋向独立。因此，自民国开始，人们一直在设想省级体制的改革，主要是增加省级单位。但从可操作性来说，要把一个省分成两个省非常困难，因为省不仅是一个地理区域单元，而且是一个历史文化单元。在这样的情况下，可以设置更多的直辖市来增加省级单位。这不仅容易操作，也符合我们上面所说的工业化和城市化的大趋势。重庆设置直辖市的成功实践也说明了这一点。
第二，把地级市重新改回改革开放前的组织属性，即“行署”，也就是省政府的派出机构的地位。在这种情况下，地级市只是省即行政当局的派出机构，就不需要设置那么多的机构，也就是说，精简机构真正成为可能。
第三，取消县级市和地级市之间的从属关系，这两级扁平化，属于同一行政级别。这方面的改革已经走出了第一步，即“省管县”制度。但“省管县”制度主要在于经济资源分配方面，不涉及行政和人事。实际上，可以在这一改革的基础上，实行省政府对县政府的全面管理，这样就可以把县级市从地级市那里“解放”出来。无论是现在的地级市还是县级市，都直属省政府管理。
城市内部的行政体制改革也需要进行扁平化改革。现在的情况是，城市内部也有太多的行政级别，表现在两个方面：一是等级的行政体制，例如区和街道；二是各类非行政组织的行政级别，例如医院、学校、研究所和各种事业单位等。
城市内部的行政等级要缩短。传统上，县是基层政府。也就是说，县级市以下就没有必要设立政府了。浙江、广东等省的改革表明，改革开放之前设计的乡镇政府可以改革，要不完全取消，要不就转型成为县级政府的派出机构。同样，城市内部也没有必要再设立三级政府。新加坡和香港地区这等大城市只有一级政府。西方城市也都只有一级政府。我们为什么要设计那么多级别的政府？和县政改革那样，市政府之下没有必要设置额外的政府，至多设置一级派出机构就足够了。
更为重要的是，需要取消城市内部的各类非行政组织的行政级别。一个城市的官僚化程度过高，就会阻碍各种生产要素的自由流通，尤其是人才方面。尽管中国政府不断推出各种不同的吸引人才的计划，但从总体上来看，高端人才仍然在外流。同时，因为行政级别，已经被吸收回来的人才也难以发挥作用，而是很快地被官僚阶层所吸纳，成为官僚体制的一部分。要不就处于边缘地带，同样发挥不了作用。
城市是中国整体政治制度的一部分，城市很难完全独立于整体政治体制而运作。此外，城市本身也必然要有政治的一面。有人的地方，就会有政治。就是说，城市的政治化不可避免。