学术前沿

比较公共行政新探：研究趋势与未来议程

乔迪·菲茨帕特里克等 著 黄金 译

摘要：在全球化的语境下，公共行政的研究需要具有比较的视野，才能更好地了解行政改革在不同文化背景的国家里是如何开展的。为了更好地把握比较公共行政研究的发展状况，本文选取了发表于2000～2009年的151篇涉及比较公共行政主题的文献来进行分析。研究发现，相关的文献利用立意抽样，综合运用因果解释的、描述性的与探索性的方法开展理论研究与实证研究。比较研究主要对现有的资料开展定性研究，涉及的主题甚为广泛，但大部分研究对象集中在欧洲、亚洲以及北美等地区的国家。作者倡导增强混合方法的运用，更加重视“文化”这一重要变量的影响，同时整合社会科学的不同研究方法，以鼓励更多的学生、实践者与学者运用对比的思维进行思考与实践。三个从事比较研究的资深学者对这一重要的公共行政话题提出了深刻的见解。

关键词：公共行政 比较研究 混合方法

公共行政在四个方面变得日益具有国际化视野与比较性特征：第一，国际化视野与比较的研究方法，对于促进公共行政理论的发展，帮助我们了解不同国家治理的差异以及产生的原因，有着不可估量的价值；第二，比较公共行政研究促进了公共行政教育的根本性改变；第三，为了更好地执行公共政策、提高治理水平，公共行政实践需要一系列管理工具与战略，而国际化的比较公共行政满足了这一需求；第四，比较公共行政的理论、研究与教学，在根本上改变了公共行政实践，并指导其不断向“善治”推进（Argyriades ＆ Pagaza, 2009）。

如果政府有意改进行政管理能力，那么它必须要对比较公共行政有更好的了解（Jreisat, 2005）。比较研究的路径有利于克服在美国公共行政理论、研究与教学中已经泛滥的本位主义（Klingner ＆ Washington, 2000）。同时，它帮助学者与实践者认识到治理环境在诸如制度、行政过程与文化等方面的差异给治理带来的机遇与挑战，由此相应地运用“最好的做法”加以应对。事实上，研究表明，“聪明的做法”更有利于适应与维持外生性创新，因为它基于这样的假设，即尽管我们可以从比较研究中学到很多，但是当我们运用这些知识时，必须将不同的行政生态考虑进来（Jabbra ＆Dwivedi, 2004; Robinson, 2007; Rogers, 2003）。这些研究对于公共行政管理者与公共政策制定者来说相当重要，因为如果不能适应偶然因素，那么他们将会停滞不前，甚至毫无建树（Barzelay, 2001; Caiden ＆ Sundaram, 2004）。

尽管比较公共行政研究很有价值，但是对其进行综述、整合的文献相当缺乏。所以，本文对151篇发表于2000～2009年的比较公共行政研究主题的文献进行研究，试图填补这一空白。我们的研究回答了以下问题：第一，比较公共行政研究的框架是怎样的；第二，比较公共行政研究集中于哪些主题；第三，比较公共行政研究采用了哪些方法。通过对这些问题的思考，我们了解了比较公共行政研究在不同时期、不同期刊的状况，找到了对我们非常有价值的结果与建议。

比较公共行政的简史

比较公共行政主要出现于二战后，它旨在寻找更好的全球发展战略，其早期的研究者致力于定义该领域、发展一般性理论、设置研究议程，并概括所获得的经验与教训（Heady, 1960; Riggs, 1954）。Ferrel Heady（1966）指出，如果公共行政的研究缺乏比较性，那么它就不能离开其特定的研究场景来获得具有一般性的原则，从而就不能算严格意义上的“公共行政科学”（science of public administration）。当然，事实证明要获得一般性原则相当不易。在关于社会科学的方法论争论中，一些学者强调定量研究的优越性（Sigelman, 1976），而另外一些学者则关注如何通过更简洁的方法与定性研究手段，使案例研究所得出的结论更具可复制性（Bock, 1962, 1970）。20世纪60年代至70年代，各国政府与国际金融机构均把西方国家的公共行政技术当作促进第三世界发展的重要手段，比较公共行政因而在这一时间段内得以迅速发展（Kettl, 1997, 2002; Klingner, 2009）。20世纪80年代，因为市场模式与机制取代了政府的干预（包括西方国家在内的世界各地均如此）比较公共行政的发展停滞了，但在20世纪90年代冷战结束后其又复苏了（Dwivedi ＆ Henderson, 1990; Farazmand, 2001; Huque ＆Zafarullah, 2005; Klingner ＆ Campos, 2002; NAPA, 2008; Pollitt, 2011）。

比较公共行政的关注点与问题

诸多学者已经强调了比较的研究方法在理论建设与知识获取方面的重要性（Dahl, 1947; Heady, 2001; Peters, 1978）。尽管其具有这样的价值，比较公共行政仍然在以下四个方面受到批评。第一，对该领域的定义缺乏共识（Jreisat, 2002, 2005; Sigelman, 1976; Van Wart＆Cayer, 1990）。第二，许多学者认为比较公共行政与公共行政的整合度不够（Heady, 2001;Jreisat, 2005; Pollitt, 2011; Van Wart ＆ Cayer, 1990），与公共行政实践的结合也不够紧密（Farazmand, 2009）。Jreisat（2005）认为，从公共行政实践与全球的发展来看，比较公共行政并未与公共行政领域实现有效地衔接。第三，学者们一贯认为，比较公共行政缺乏理论（Heady, 1966; Riggs, 1962, 1964; Van Wart ＆ Cayer, 1990），而“文化”的因素应该在理论中占一席位（Eglene ＆ Dawes, 2006）。尽管有些学者有意来建构比较公共行政的理论［如Riggs（1964）的“结构—功能”社会学分析模型；Heady（1966）对组织、文化与结构—功能的定义；Werlin（2003）对政治弹性理论的运用］，但是研究者在进行比较研究时仍未采用任何理论。第四，方法论的缺点比比皆是。一些比较公共行政的学者批评现有的研究文献缺乏经验资料与定量研究（Peters, 1996; Riggs, 1962; Sigelman, 1976; Van Wart＆ Cayer, 1990）。其他学者则反映开展跨国的比较研究具有较大的困难与复杂性（Eglene ＆ Dawes, 2006; Peters, 2010; Pollitt, 2011）。

比较公共行政的研究现状

许多研究者也像我们一样，对比较公共行政主题的相关研究文献进行了综述，以了解该领域的研究状况。他们虽然在研究方法上与我们不同，但仍然给了我们很大的帮助。Sigelman（1976）在对1969～1974年《比较公共行政》（Journal of Comparative Administrative）期刊发表的文献进行分析后发现，占最大比例的是一般性研究（essay），约46%，其他有35%是经验研究、非定量研究。文献的主题覆盖面较广，70%的文献都是在对某个国家内部的公共行政进行研究。他发现这些文献是分散的，而且许多对科层制的微观研究都是由政治学者、社会学者以及其他与公共行政没太多关联的学者开展。Sigelman认为，比较公共行政的未来走向是在不同的国家之间开展微观层面的研究。

十五年后，Van Wart和Cayer（1990）对发表于1982～1986年的253篇比较公共行政主题的文献开展了研究。与Sigelman的研究结果类似，他们发现这些文献的主题相当宽泛。在理论方面，大部分文献是纯描述性的（占40%）或主张性的（占48%），仅有12%的文献使用假设检验模型来检验理论。绝大部分文献（占79%）在方法论方面都是非定量的。然而，作者的研究并没有说明所用的资料收集方法以及所用的论文来源。

Pollitt（2011）在一篇论文中，从研究理论、研究方法、所发表的期刊等方面，对过去三十年里比较公共行政的发展状况进行了分析。结论认为，从1980年以来，比较公共行政的研究在数量与主题多样性方面均有着极大的增长，到现在已经具有相当大的活力。他注意到，尽管一些学者把自己专业领域的研究方法借用到研究中来，但是现有的比较公共行政研究仍相当缺乏理论与研究方法。

我们的研究建立在比较公共行政的现有文献基础上，对研究的现状进行分析与评价，并对未来的研究提出建议。

本文的研究方法

我们这样定义比较公共行政研究：在不同国家的两个或两个以上的分析单位（国家、州或者省、市）间开展比较研究，且所阐述的是有关公共行政主题，那些只讨论公共政策或政治科学问题的文献被排除在外。本文的研究对象，是Van Wart和Cayer（1990）所运用的20种期刊在2000～2009年刊载的文献，以及其他通过关键词搜索找到的、符合我们对比较公共行政研究定义的文献。最终，我们从28种期刊（期刊名见附录）中挑选了151篇文献。

我们从以下维度来对文献进行编码：第一，研究的类型，包括文献的类型［一般性研究（essay）、浅显的研究（apparent research）、深入的研究（research）］、研究目的（描述性的、因果解释的、探索性的）、所运用的比较框架（制度主义的、行政过程的、文化的）；第二，所运用的理论，主要观察论文是引用了现有的研究理论，还是在检验或发展一个新的理论；第三，研究的初级与次级主题；第四，分析的单位（大洲、国家、州或省、市）；第五，研究方法的选择，包括资料收集方法、资料来源、分析方法、样本量以及样本选择的逻辑。

六人组成的研究小组通过三个阶段的研究，达到了82%的评分者间信度。随后，我们运用SPSS的定量以及定性的方法来对资料进行分析。

比较公共行政的框架是怎样的？

为了清晰地描述现有比较公共行政研究的框架，我们从五个方面来进行考察：第一，文献的类型；第二，研究的目的；第三，所运用的比较框架；第四，所运用的理论与经验研究；第五，研究的相关主题与国家。研究结论如下。

所有文献中，大概有1/5（19%）是一般性研究（essay），即文献只是作者对现有研究与理论的描述，而非收集并分析新资料，或者对现有的资料进行再分析。Van Wart和Cayer对20世纪80年代的文献进行分析时发现，一般性研究所占比例是7%，而Sigelman对发表于20世纪70年代的文献进行分析时发现，这一比例则高达46%。然而，绝大部分（约占64%）文献都是经验研究（empirical research），即作者报告原创性资料搜集以及对现有资料进行原创性分析。剩余的文献（17%）可以归类于浅显的研究（apparent research）。与一般性研究不同，这类文献并不只是依赖现有的研究，但作者不给出结论的根据或基础，也不给出任何研究方法与资料来源。尽管这类文献所占比例最小，不足1/5，但是它们仍然值得我们重视。

和这些文献的作者一样，我们也对诸多问题很感兴趣，如比较公共行政研究如何检验研究假设与理论，其程度如何？论文目的是什么（描述性的、因果解释的，探索性的）等。在125篇经验与浅显的研究论文中，绝大部分（47%）是描述性的。然而，超过1/3（35%）是因果解释的，剩余18%是探索性的，后者的作者旨在探寻有助于我们理解一个或多个知识框架的有效变量。最后，接近1/4（23%）的经验研究是在明确地检验某个理论。

我们考察了在比较公共行政研究中被普遍运用的概念，并参考Heady（1966）在比较研究中所提出来的框架，将这些概念分为制度类、行政过程类与文化类。文献也许同时包含多个概念，但是我们会根据作者所运用的最核心概念来进行分类。如果文献集中于讨论政治结构与政治设计在公共行政过程中的作用，或者讨论治理安排、行政机构、法律规制等问题，这样的文献就属于制度类（North, 1990; Ostrom, 1990; Shirley, 2008）；如果文献关注行政机构的管理职能，或公共政策在执行过程中的组织程序等，这样的文献就属于行政过程类（Kettl＆Fessler 2008），这类文献主要考察行政或管理的功能，如决策、领导、人力资源管理、预算与财务管理、信息系统、政策或项目执行、监管与责任。鉴于许多从事比较研究的学者对文化的重视，我们也有必要考察文化因素到底发挥了怎样的作用（Jabbra ＆Dwivedi, 2004; Jreisat, 2005; Pollitt, 2011; Robinson, 2007）。如果作者论述了一个地区的个人或群体的价值观、观点、规范或者态度，那么此类文献属于文化类。

研究发现，74%的文献都将制度因素作为研究的最核心部分。相类似地，74%的制度都将行政过程作为一个核心概念。超过一半（57%）的文献同时阐述了制度与行政过程的重要性。相比较而言，只有38%的文献把文化当作核心概念。我们认为，尽管好的研究并非必然同时包括制度、行政过程与文化这三个核心要素，但是，比较研究应当是综合化与集约化的，只有这样，我们才能更好地理解不同国家里制度、行政过程与文化的互动过程，从而提出更有效的分类与理论。

最后，我们考察了这些文献的作者是如何运用理论与经验研究为他们的论文寻找有效的论据，他们的研究是否建立在现有的研究之上。他们是否引用现有的理论来为其论文提供支撑。他们用了什么类型的理论。研究发现，绝大部分（超过77%）文献的研究基础都是建立在某个理论上。令人惊讶的是，深入的研究论文（79%）与浅显的研究论文（86%）比一般性研究论文（57%）更倾向于运用理论，所引用的理论包括新公共管理理论、委托代理理论，以及其他与本学科相关的理论。同时，接近1/3（29%）的文献都有对既有理论进行发展。大部分文献（80%）都引用经验研究来作为其论据。

研究的主题与地区有哪些？

在21世纪的最初十年，比较研究的主题众多且分散。然而，一些新的趋势出现了。如表1所示，最普遍的研究主题是有关改革与问责，超过1/5的文献均以此为内容。尽管科层制与人事管理被用来作为研究主题的分类，但事实上，这部分由于这两个主题在过去的比较研究中较为普遍，现在收集的样本中，该主题的文献不足1/10。Van Wart和Cayer研究发现，人事管理在他们所收集的样本中占最大比例，约30%，对科层制与政治进行研究的文献数排在第二位，大概占12%。比较公共行政许多早期的文献均关注科层制的研究。

有关比较公共行政研究的另一个重要因素是分析单位。传统上，比较公共行政习惯把国家作为分析单位（Heady, 2001; Peters, 1996），但是，单纯从定义上来看，比较研究可以是在一个国家内的州或省之间、城市之间、地区之间，甚至洲与洲之间。这些单位在我们对文献进行分类时均有考虑。但是，国家仍然是最普遍的选择，约有80%的作者选择国家作为他们最基本的分析单位，其他的分析单位均未超过10%，其中以大洲、市或城镇、州或省为分析单位的文献分别占样本总量的5%、5%与3%。因此，尽管一些学者有意将比较研究限定在国内，或者超越国而扩展到洲之间，但是大量的文献仍然集中在国与国之间的比较。

学者们喜欢对哪些国家进行研究呢？答案是多样的。如表2所示，比较公共行政的研究主要集中在欧洲国家，大概77%的文献至少包含了一个欧洲国家。通常，欧洲国家被用于与包括美国在内的非欧洲国家进行比较，但是，也有许多研究是在欧洲国家之间进行比较。在我们的样本中，研究至少涉及了31个不同的欧洲国家，而有关南美、非洲，以及澳大利亚与新西兰的研究则相对较少。在这些研究文献中，美国（37%）与英国（主要是英格兰，占了24%）往往是学者们最普遍的选择。

比较研究肇始于对发展中国家的研究，但统计发现，很多文献都逐渐转移到对欧洲国家的研究上来，且往往是关于欧盟对欧洲国家或后共产主义国家发展的影响。尽管有关发展主题的文献数位居前十（见表1），但是该主题的文献仍然只占样本总量的9%，而且在对非洲或南美国家进行研究时，发展并非是唯一的主题。

什么是比较研究常用的方法？

尽管之前有一些优秀的研究者对于比较公共行政的研究方法进行了总结，但是我们仍然想对这一主题进行更为透彻的考察。如前所言，21世纪的前十年里，讨论因果关系与理论检验的文献比例有所增加，但对作者的资料分析手段与样本选择过程进行考察仍然是十分重要的。我们采用了一个分类工具来对研究方法进行分类，但是事实上，比较公共行政研究所运用的研究方法相对同质化，更多的差异体现在样本选择的逻辑上。

资料收集的常用手段包括现有或二手资料、访谈、观察、调查等。如表3所示，到现在为止最常用的资料收集方法是利用现有的或二手资料，约74%的文献均采用此方法，而其他方法则较少，有25%的文献运用访谈法，14%的文献运用调查法。

通过对资料来源的考察，我们可以了解现有研究中对现有或二手资料的运用情况（见表3）。现有资料的最主要来源（约占文献数的2/3）是官方文件，包括法律条文、政府官员的演讲、预算，以及官方的报告。另一个比较普遍的来源是既有研究中所包含的资料或者信息，包括欧盟、联合国、经合组织或世界银行等组织的资料，以及研究者所建立的其他资料库，有45%的研究者通过此方法获取资料。有33%的文献资料来源于政府官员。

在资料分析方法方面，许多研究文献采用了描述性统计（35%）或者相关性分析（16%），但是定性的研究方法仍然运用最广泛，约2/3（66%）的文献采用此方法。定性的方法通常是不明确的。仅有15%的文献同时运用了多种方法，尽管这一比例相对于20世纪80年代的5.6%（Van Wart ＆ Cayer, 1990）以及20世纪70年代的6%（Sigelman, 1976）来说有了较大提升。37%的文献作者宣称他们的目的是寻找因果关系，但是很少有作者运用研究设计或统计分析来建立文章中的因果。

研究方法的选择还与样本量的大小以及样本的选择方法有关（见表4）。研究者通常研究两个国家，或者这两个国家内的其他分析单位（41%）；有20%的研究比较了三个国家。小样本量的研究依赖于对政府文件进行定性分析，虽然这种方法对访谈、观察以及其他资料收集方法运用较少，但是这样的样本规模有利于深度定性研究的开展。仅有3%的论文含有50个及以上的分析单位。

总而言之，近年来比较公共行政研究所运用的方法多为定性研究，这样的研究严重依赖于政府部门的资料或者现有的资料库。分析主要是定性的，样本规模普遍较小，但是大部分研究都有明确的目的性，且作者对于国家或其他分析单位的选择有自己的理由与根据。

我们的研究意义

通过研究，我们了解到比较公共行政近年来的发展状况。这些文献包含一般性研究论文、深入的研究论文，以及描述性、因果解释性和探索性的研究。自20世纪80年代以来，检验理论的论文比例大幅度增加（Van Wart ＆ Cayer, 1990），这有利于本学科的发展。同时，许多文献以现有理论为基础开展经验研究。从研究的主题来看，已从最初集中于科层制与人事管理，扩展到公共行政相关的众多领域。换言之，研究者们已习惯运用比较而非单一的思维，来思考某一文化背景下产生的理论是否适用于其他文化背景。这也是比较公共行政研究的核心，即认识到在一些环境下产生的概念是否适应其他的环境，同时意识到公共行政的许多实际运作在跨文化背景下的适应性问题。最后，文献的选择应该是立意取样。随机取样不适合比较研究，除非研究者在开展对被雇佣者或民众的随机调查。相反，立意取样允许作者能够认真地选取所研究的国家。

由于其他研究者已经对比较公共行政研究的方法论有诸多阐述，所以我们的研究要想开展得更深入，就不能只停留在对理论的检验与类型学的分析层面上。许多不同的研究路径与方法，需要了解环境、独立变量与相关变量之间的联系与互动，以更好地完善理论（Fitzpatrick et al. , 2011;O'Sullivan ＆ Rassel, 2003）。结果显示，因果解释的研究有所增加，而描述性与探索性的研究则为因果解释研究的理论完善提供了基础。进一步推进比较公共行政研究的建议之一，就是提高探索性研究的比例。

我们的研究也指出了比较公共行政研究领域普遍存在的方法论方面的局限性，即在采样、核心概念的定义、资料收集方法等方面存在的不足。虽然大部分论文运用了便利抽样，即只选取两个市或州执行某项政策的情况进行比较，但是这一抽样方法对于比较公共行政研究来说是不合适的。比较研究是困难的，而找到合适的国家来开展比较研究则更艰难。我们在选择国家或者其他的分析单位进行比较时，必须根据需要检验的理论与概念来进行仔细考虑。在研究开始前，研究者们必须考虑到，他们是想要比较“最具相似性”还是“最不具相似性”的国家在行政过程或体制方面的不同，抑或两者的结合。Sartori（1994）认为：“如果两个实体在所有的方面都相似，那么他们是同一类实体；如果两个实体在所有的方面都不相似，那么他们不具有可比性。我们的比较应该在以上两个极端间开展，即两个实体在某些方面是相似的，而在某些方面是不相似的。”事实上，恰当地取样是比较研究在方法论层面最为重要的部分。有许多从事公共行政、商学以及其他社会科学领域的比较研究的学者，对于抽样的选择有诸多著述（Adler, 1983; Peters, 2010; Sartori, 1994）。可是，很多学者要么没有发现这些著作，要么忽视了这些著作中的建议。

比较公共行政研究存在的一个问题是，习惯把整个国家作为一个分析单位（Heady, 2001; Peters, 2010; Pollitt, 2011; Riggs, 1991）。在我们所研究的样本中，有80%的文献都是把国家作为其分析单位的。对于公共行政的宏观层面而言，关注国家层面的研究也许是有用的，但是这些研究几乎不能给那些地区或者区域的管理者以任何帮助，也不能帮助我们理解不同国家的不同地区之间文化的差异（例如Eglene和Dawes 2006年以魁北克作为分析单元研究加拿大境内以英语为母语的地区与以法语为母语的地区之间的差异）。因此，我们建议将比较公共行政定义为许多不同层次的比较。我们发现了一些有趣的例子，如De Lancer Julnes和Mixcóatl（2006）研究美国犹他州与墨西哥坎佩切州的州长在推行绩效测评方面的作用。类似地，Devas和Grant（2003）对肯尼亚与乌干达的基层公民参与进行研究，使我们了解了文化对于基层公民参与的影响。另外一个杰出的例子，是Andersson和Van Laerhoven（2007）用南美四个国家的390个市作为大样本，分析基层的政治因素是如何影响市一级的政治参与的，而不论这一国家的政府是集权还是分权的。这些以基层作为分析单位的研究，与那些以国家作为分析单位的研究一样，能让我们了解到影响公共行政产出的因素，而这些因素在国家层面的比较研究中往往被忽略。

除了更精确的抽样方法与更多元的分析单位外，公共行政的学者还需要注意对核心概念进行定义，这是保证研究的有效性的第一步（O'Sullivan＆ Rassel, 2003）。在比较研究中，对核心概念的界定尤为困难，因为这涉及概念的相对性问题，在一个国家内运用的概念，到了其他国家就具有了不同的含义，甚至在同一国家的不同地区也是这样。Jreisat（2002, 2005）指出了不同国家对“腐败”一词的不同理解。Eglene和Dawes（2006）讨论了“领导”与“利益相关者”这两个词在美国与加拿大讲法语的魁北克地区的不同含义。在所有的研究者都致力于给予核心概念一个可操作性定义时，比较公共行政的研究者们也必须考虑，怎样的定义才能在不同的文化背景中具有普适性。许多从事公共行政比较研究的学者在公共行政的相关领域有专长，如预算、问责、伦理等，但相当多的学者都未意识到比较理论与方法的重要性。研究者们具备比较研究方面的知识后，可以更好地选择分析层次，更好地了解跨文化地区的概念对等性问题，同时把文化作为一个独立的变量来进行考察（Peters, 1996; Riggs, 1991）。

同时，从事比较研究的学者需要更注重研究方法而非现有的文献。比较研究不仅需要运用多种方法来加深对所研究变量的理解，也需要对所访谈、观察与调查到的政府官员、专家与民众进行更准确的描述。例如，Eglene和Dawes（2006）通过访谈获得了有关文化差异的许多关键信息，而这些只通过文件分析是无法发现的。Cheung（2006）运用委托代理理论比较了新加坡与中国香港的授权与预算改革，并在现有的文件、访谈与调查预算官员的基础上得出结论。这些论文表明，资料收集方法的多样性有利于比较研究的开展。对于一些研究而言，对政府官员的访谈给研究提供了重要的资料来源，当官员的数量较大时，调查可以当成访谈的重要补充。

当然，有可能存在的情况是，研究者们运用了混合的方法，并且没有明确地指出研究到底用了哪些方法。正如被我们归入浅显的研究的论文，许多研究者根本不描述他们用了何种研究方法。但是其他读者必须了解这些论文所采用的研究方法，以判断论文结论的科学性，以及该结论在其他场景中的适用性。因此，我们鼓励研究者在文献中明确指出达成研究结论所采用的研究方法，这也有利于评论者与期刊编辑更为便利地获取论文相关信息。

优秀的比较公共行政研究往往包含多种研究类型：因果解释的、描述性的、探索性的；一般性研究与深入研究；大样本量与小样本量的研究；使用复杂的多元统计的研究；定性的研究。但是，概念必须界定清楚，并考虑到不同文化环境中此概念的适用性问题；研究方法必须描述清楚；必须运用多样的研究方法、选取恰当的研究样本与确定合适的研究主题，来得出对实践者与研究者均有用的研究结论。

对未来研究的一些建议

除了方法论方面的启示，我们还有一些具体的建议。第一，比较视角在公共行政领域的应用问题。通过对比较公共行政近十年来研究文献的回顾，我们发现比较公共行政的研究者们所涉及的领域相当广泛，从最初专注于科层制的研究（Aberbach et al. , 1981; Heady, 1966; Peters, 1978, 2010），到更广泛的行政体制（Bekke et al. , 1996），再到人事管理（Van Wart ＆ Cayer, 1990）。如今，我们在公共行政的多个研究领域均可看到比较方法的运用，但是，仍然存在一些不足。比如，尽管学界对于网络化与治理有一些关注，但是，这方面的研究论文相当少。正如我们后面将谈论的，比较视角应该应用于公共行政的所有领域。比较视角引导我们从美国公共行政狭隘的、优越的中心主义的思维限制中走出来，使我们在寻找某一问题的最佳解决方案时能认识到，在理论引进与方法提出的时候必须考虑到理论产生与运用的文化背景，以便更好地达到预期结果（Heady, 2001; Pollitt, 2011; Riggs, 1976; Sigelman, 1976）。所以，公共行政领域的理论家、研究者与实践者，均应将比较的视角纳入到公共行政研究的所有领域中。

第二，有关比较公共行政研究所涉及的国家与地区问题。在我们所收集到的文献中，对非洲与南美洲国家的研究很少，这是不能在2015年之前实现联合国千年目标的地区。由于比较研究涉及政府如何提供更好的医疗、卫生、教育等公共服务，所以比较研究不能仅仅限于对美国、欧洲与亚洲等国家和地区的研究。开展对非洲与南美洲等地区的比较研究，对于理论建设至关重要。如果从事比较研究的学者将自身限定于发达的西方国家与亚洲国家，我们就无法理解现实中行政行为与公共政策的全貌。我们的建议是，鼓励研究人员采用不同的抽样方法，因为从我们所研究的绝大部分文章来看，都采用了类似的抽样方法，但是，采用“最相似”与“最不同”原则的抽样方法组合，对于研究来说应该很有帮助。Werlin（2003）指出，采用更有创意的抽样策略（例如，抽取面积与地理位置相似但有着不同的治理结构的国家）可以使比较研究的对象更具多样化，他建构了一个理论来说明治理结构的不同如何导致了国家财富的差异。

第三，今后的比较研究必须把文化当成一个相当重要的研究变量，现有的研究文献中，做到这点的不到1/3。许多从事比较研究的学者意识到文化背景对于比较研究不同国家的政策执行与行政产出的重要性（Adler, 1983; Przeworski ＆ Teune, 1970; Riggs, 1962, 1991）。对于比较研究而言，我们总是很难意识到文化的重要性，但是，对于规范、价值观与传统等文化因素的忽略，往往会导致研究结果的偏差。行政干预或行政创新之所以无效，不是因为文化规范影响到了干预行为，而是因为干预本身存在问题。Eglene和Dawes（2006）讨论了他们在从事比较研究的时候所遇到的问题，并提出了一些有用的建议，包括在特定的研究中，文化是如何定义的，以及相关的研究资料是如何获取的。许多从事比较研究的学者都缺乏对文化的关注，对比较研究的理论与方法亦缺乏了解。

第四，同时也是最后一个建议，是有关研究者的多样化。比较行政研究的学者们多年来致力于界定该领域的边界，在公共行政的学科里占有了一席之地。他们认识到了跳出本国的领域对于检验行政创新与建设理论的重要性。事实上，这样做是相当必要的。他们体会到了开展这样的研究的不易之处（例如：文化，抽样方法，同一概念在不同国家、地区与研究单元的对等性），同时也提出了相应的解决办法。他们定期了解所研究国家或领域的相关文献（Pollitt, 2011; Sigelman, 1976; Van Wart ＆ Cayer, 1990）。和我们一样，他们发现许多非专门从事比较行政研究的学者（包括其他与比较研究相关的社会科学，如比较政治学与比较社会学）出版了许多有关比较研究的作品。从我们所研究的文献来看，许多论文都运用了一些理论，但是这些理论都是来自他们自身研究领域的中观理论。我们认为，比较公共行政缺乏明确的定义，它给研究者提供的是研究方法而非研究理论。基于此，我们建议在从事比较研究时，必须把文化因素、抽样方法、研究的单位与层次等考虑进来。对于比较研究的重要性，该领域的学者们有许多有说服力的论断，但是这些论断都不是理论。

因此，我们倡导从事比较行政研究的学者们应该打破而非限定该领域的研究边界，要超越现有作为公共行政的一个分支学科的地位。学生、实践者与学者应该像研究认识论或者资料分析那样开展比较研究。我们所研究的论文的作者们正在做这样的努力。他们通常运用比较的思维来看问题，因为在他们看来，在不同的场景——通常是完全不同的文化背景——中考察某研究主题是相当明智的一件事。通过这些边界的突破，比较公共行政的研究者们才能更好地提示其他研究者与实践者以比较的思维来思考与行动。

参考文献

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作者单位：美国科罗拉多大学丹佛分校公共事务学院

译者单位：北京大学政府管理学院