第二章 番禺城市化的冲击与文化调适

一 从乡村文明到城市文明

番禺地处珠江三角洲的核心区，从来都是南海郡和广州府首县，@也是自秦代在岭南设建置以来最古老的县之一，清至民国前期，番禺与南海县县治同在广州府城内。

1932年，番禺县政府迁至新造镇，抗日战争期间番禺沦陷，县政府先后流亡至钟村、灵山、三水、沙坪、韶关等地；1945年光复后，县治才迁至市桥。

现在的番禺行政区只是明清番禺县南部的农业地区（旧称下番禺或者南番禺之部分），由一系列的海岛组成，较大的有小谷围岛与市桥台地（大谷围）。明清以来，随着北方移民的增多，珠三角通过围海造田开辟了大量沙田，沙湾水道以南地区（包括现南沙区）就是主要的沙田区。虽然商品农业的发展促进了南番禺市镇蓬勃发展，但其人口结构中，以农业人口为主。新中国成立后至改革开放前，番禺地区地处国防前沿，在闭关锁国政策下，也以发展农业为主。所以，1978年前，番禺是珠江三角洲一个典型的农业县。农业时代的番禺县，城市传统是缺失的。

（一）1980年代，农村工业化起步

1990年代，番禺县农村工业化起步并蓬勃发展。全社会总产值从1978年的26117万元增长至1991年的125181万元，1980—1991年工业产值年均约递增25%。1991年三大产业比例为30∶43∶27，第二产业逐渐成为主导产业。

20世纪80年代，番禺抓住香港劳动密集型产业向珠三角转移的契机，利用位于珠三角核心区、交通便利以及毗邻港澳、华侨众多的优势，积极引进“三来一补”企业，参与国际产业分工，在90年代初基本实现了从农业向工业经济的转型，进而带动了城市化的发展。

1．村镇工业崛起

（1）人口向城镇集聚

1978年以后，番禺总人口保持稳步增长，从1982年的67.54万人增长至1991年的78.26万人。人口密度从1982年的510人/平方公里增长至1990年的598人/平方公里。民田区（沙湾水道以北）的人口密度是沙田区（沙湾水道以南）的两倍：民田区的市桥、沙头、钟村、大石、石碁、石楼、莲花山、南村、新造、化龙10个镇，1990年平均人口密度903人/平方公里；沙田地区有大岗、沙湾、鱼窝头、潭洲、榄核、灵山、东涌、黄阁、珠江华侨农场、横沥、万顷沙、南沙、新垦13个镇（场）,1990年平均人口密度459人/平方公里，仅为民田区的一半。

番禺人口整体呈北密南疏、北多南少的特征。从空间分布来看，主要集中于市桥、石碁、沙湾等传统城镇；从增量来看，市桥和石碁的人口增长明显大于其他镇街；从密度来看，市桥镇和大岗镇的人口密度远远高于其他镇街。这一阶段，市桥、石碁的极化作用大为增加，筑起了番禺经济发展的基础。

（2）村镇工业迅速崛起

20世纪80年代初，农村实行的“包产到户”政策解放了生产力，但政策的效用在80年代中期已经基本释放完毕。由于小农经济长期的“内卷化”, 农村大量剩余劳动力受制于严格的户籍制度无法向城市转移。

20世纪80年代中期，番禺各乡镇通过银行信贷等多渠道筹集资金，积极推动镇村企业的发展。至1991年，镇办工业企业共220户，村办及个人办工业企业2718户，村镇企业职工10多万人，产值28亿元。

1975年，国营工业占比曾经高达56.7%，乡镇工业乃是由乡村副业发展而来，以支援农业生产为目的，以农副产品加工、农机制造、砖石制造等小五工业为主。1991年镇村办工业和“三资”企业共1374户，从业人员10多万人，产值25.57亿元，占全县工业产值的50.4%，此时国营工业只占19.1%。

（3）三资企业初步发展

外资的正式进入，得益于20世纪80年代中后期番禺县政府制订的以外向型经济为导向的经济发展方针。在政策上，番禺县外贸部门积极扶持社队（镇、村）发展轻纺和服装业，持续提供外汇贷款、专项外贸贷款，以帮助企业发展出口商品生产。在城市建设上，县政府投入数亿元改善交通、能源、电信、供水等基础设施，特别是1988年洛溪大桥建成通车和莲花山客货运口岸投入使用，使番禺处于穗港澳大三角中心的地理优势得以发挥，促进了外向型经济的发展。1979—1984年，番禺县利用外资兴办的“三资”企业项目只有6个，合同利用外资170万美元，实际利用外资仅为100万美元；而1985—1988年，短短四年间番禺县兴办的“三资”企业就达到86户，合同利用外资1.5亿美元，实际利用外资达到7600万美元。

（4）轻工业及劳动密集型企业主导

1991年，轻工业在工业总产值中所占比例高达78%。1991年重工业年增长率为12.6%，远低于当年轻工业总产值38.0%的高增长率。从1991年产值前十名的工业行业产值来看，以劳动密集型企业为主，尤其以制糖、服装制造、电气器材、玩具、皮革制品等部门所占比重最大（见表2-1）。

2．县域空间极化

（1）县域空间趋向极化

改革开放前，番禺一直是广州的农业郊县，城镇体系呈现扁平化结构。随着农村工业化的起步，市桥凭借其政治、经济、文化中心的地位，较快地拉动经济要素的集聚，大量人口往市桥及周边地区集聚，成为该时期极化发展的核心。城镇等级规模结构呈金字塔形，中心极化作用明显。1982年至1990年，市桥的人口首位度从1.02上升到1.34。1990年，过5万人口乡镇有市桥、石碁、沙湾三镇。

受到城乡二元体制的影响，番禺县域城镇总体发育缓慢，加之水网纵横，交通不畅，城镇分布基本为农业地区“中心地”模式，呈现“中心放射”格局：以市桥为中心，沿着市广路、市莲路、市新路发展强度递减，形成以市桥为最高级中心，各乡镇为次一级中心的空间体系（见表2-2）。

（2）路桥建设获得突破

改革开放初期，番禺的基础设施底子薄弱，由于县域水网密布，陆路交通不便，严重阻碍了番禺工业经济的发展。

霍英东等港商在番禺基础设施建设上扮演了重要角色，他提出的“贷款修路，收费还贷”模式，为基建资金的回收提出了新思路，推动了广东交通建设融资机制的改革，实现了资金筹集方式多样化。1978—1991年，番禺新建公路229.3公里，改造和扩宽原有公路248公里。其中新建二级公路70.5公里，改建三级公路40.4公里，新建桥梁46座。1984年大石大桥建成通车，1988年洛溪大桥落成，基本形成了以市桥为中心的“环形+放射”状路网。

大规模路桥建设，加强了番禺与广州的联系，促进了产业的发展。番禺工业发展迎来了1985—1996年的黄金时期，并且带动了番禺早期房地产的开发。1989年5月，番禺洛溪新城地产有限公司开始了在沙溪岛的房地产开发，至1991年，建筑面积已达22万平方米。房地产开发拉动广州居民居住外迁，县政府也获得了“土地换资金，用空间换发展”的发展动力。

（二）20世纪90年代，工业引领城镇发展

1992年番禺撤县设市，成为广州市代管的县级市，土地审批和财政权限有所扩大。非农人口占比从1992年43.1%上升到2000年的53.6%。

1．镇域经济形成

（1）镇域经济形态形成

乡镇工业的飞速发展带动了各乡镇的要素集聚。人口增长最快的是大石镇、石碁镇、莲花山镇，其后才是中心城区市桥。大量外来务工人员涌入，外来人口急速增长。以市桥为例，2000年户籍人口为14.7万人，外来流动人口则超过10万人。

此时广州还处于要素集聚阶段，土地财政初起，部分工业开始外迁。在105国道广州到番禺段的大石、钟村等工业城镇兴起。靠近广州的番禺大石镇利用交通区位优势，开始承接了广州的居住功能外溢，房地产业也得到快速发展。

（2）外向型经济特征明显

由于“三来一补”企业大多为加工型企业，番禺生产的大量产品是外销型产品，经济表现出典型的外向型特征。外贸持续高速增长，1993—1998年间出口总额年均增长35%。实际利用外资总体保持在较高水平，1995年达到40932万美元的峰值，1997—1998年间受金融危机及国家宏观调控影响有所回落，2000年又回复到31037万美元，见图2-9、图2-10。

（3）三资企业及私营企业占据主导地位

1992—2000年，番禺外资蓬勃发展。“三资企业”及个体私营企业在工业总产值中所占的比重大幅提升，外资工业和私营个体工业成为经济结构中最重要的组成部分。1991年到2000年，“三资”工业企业由73家增至479家，增长5.6倍，工业产值由12亿元增至282亿元，增长22.5倍；个体私营工业企业由1444户增至4044户，增长1.8倍，产值由1.9亿元增至150多亿元，增长了78倍。

（4）外资集中在制造业和房地产业

外商投资项目大多集中在13大类，其中最为突出的两个行业为制造业与房地产业。在制造业中，服装及其他纤维制品制造业、金属制造业、电子及通信设备制造业、电气机械及器材制造业和塑料制造业分列前五位。

2．土地利用粗放

（1）“L”形的城镇空间格局

这一阶段自下而上的农村社区工业化在空间上造成了“村村点火”的格局，大量工业用地是集体建设用地，与村庄居住用地交错布局，城镇建设用地呈现无序的蔓延式发展。

20世纪90年代，受广州中心城区功能外溢的影响，城乡格局出现较大变化：广州城区居住人口扩散至大石镇北部形成了洛溪新城；同时，广州的大型国企开始迁往番禺。莲花山港作为国家一类口岸，结合保税区的发展，也形成了一个发展极核。市桥的行政、文化中心地位使其自然地成为传统发展极核。在这三大极核之间，沿着市广路、迎宾路、市莲路等道路在沙湾水道以北呈现“L”形的城镇密集区。

沙湾水道以南地区仍然分布着大片农业用地，城镇则均匀分布其中，建设用地多沿水道分布。

（2）城镇建设用地快速扩张

城镇居住用地和工业用地以前所未有的速度增长，集中在市桥及西北部大石镇、南村镇，1995—1999年建设用地年均增长率分别达到9.2%和10.9%。

20世纪90年代面向广州市场的房地产开发渐入高潮，相继开发了新世纪花园、江南新村、祈福新村等居住区，洛溪新城住宅区逐渐走向成熟，但是公共服务设施的配套则大大落后于土地开发。

这时期的企业以劳动密集型企业为主，总体规模较小，单位土地产值低，无序蔓延导致土地利用效率低下。2000年5936家工业企业中，规模以下（年产值小于500万元）企业有4971家，占总数的83.7%，而产值仅占22.0%。但是工业用地规模明显偏大，1995—2000年工业用地的扩展速度竟然也高达105%（见表2-3、表2-4）。

番禺作为由广州市代管的县级市，虽然番禺市政府在土地审批和财政上都拥有一定自主权，但是招商引资的主体仍然是各镇，甚至各行政村。这种发展模式极大地激发了地方的发展动力，但是也造成了城市发展决策权的分散，使得工业用地分布向着阻力最小的地方发展，形成了自下而上工业化地区“村村点火，户户冒烟”的典型景观。

1999年开始，番禺市政府开始反思以往的土地利用模式，谋划将村及村以下企业向镇区集中，以镇为单位建立工业园区。但到2000年，番禺各镇上报的150个工业园区，大多数仍然以村为主体。

（3）房地产“大盘”开发

20世纪90年代后期，番禺房地产开发进入“大盘”时代，“华南板块”开始崛起。“大盘”是指开发面积较大的开发项目，一般是指占地50公顷以上，大的占地甚至超过四平方公里；而“板块”实指较多房地产“大盘”开发项目在一定的地理范围内扎堆开发所组成的“块状片区”见图2-13。

20世纪90年代初，祁福新村（1991年）和丽江花园（1992年）的开盘，并未立即引起地产界的广泛关注。但随着1998年广地花园的开盘，番禺“撤市设区”的酝酿，华南快速干线的建成，以及2000年的《广州总体发展战略规划》“东进、西联、南拓、北优”八字方针，致使这片介于广州和原番禺市北部之间的未开发区域，迅速为市场嗅觉敏锐的房地产开发商相中，两万多亩地一下子瓜分完毕，“华南板块”开始崛起。

番禺市西北部的“大盘”房地产模式有其形成的时代背景：首先是20世纪90年代末广州中心城区人口增长迅速，居住功能大量外溢。番禺西北部地区环境较好，与广州之间的交通联系得到改善。其次是90年代末期，广州市行政区划调整在即，由于担心原属市的一级财政管理权可能会因“撤市改区”而“上收”，番禺市政府利用政策尚未明确的时机，通过协议方式将番禺北部地区大量城市建设用地，以极低的价格“突击”转让给开发商，在短时间内为县级市财政争得了巨额土地出让收益。

番禺市用于房地产开发的大规模出让土地主要通过两种方式获得指标：第一，广东省是全国建设用地指标统筹市场试点，可到省内经济相对落后地区如湛江、云浮等地，通过支付荒地开垦费等方式购买建设用地指标。因此，番禺本来准备作为产业用地的这些指标基本全数集中投放在北部地区，转为房地产开发用地。第二，通过省国土厅以建设经济适用房名义，直接向国土资源部申请划拨用地指标，虽然实际开发的并不是经济适用房。

因此，原番禺市政府“处心积虑”储备的建设用地，本想为产业发展腾挪更多空间，但在行政区划“突然”即将变更的情形下，为争取自身利益最大化而主导的“突击”卖地，可以说是一种“情绪化反抗”。广州市政府无法预计和及时控制这种“透支”卖地的局面，反映了在行政区划调整过渡期间，县级市政府与广州市政府之间的利益博弈关系。这是“华南板块”得以快速浮现的真正原因。

1998年华南快速干线与迎宾路的开通，掀起了沿线房地产开发的热潮，这股热潮一直持续到2003年左右，开启了华南新城、华南碧桂园、星河湾、雅居乐花园、锦绣香江的等楼盘为代表的“大盘”时代。

（三）2000年后，纳入广州战略拓展区

2000年行政区划调整，番禺撤市改区。广州在城市发展战略“东进、西联、南拓、北优”指导下，番禺不再是以往相对独立的发展主体，必须承担广州城市空间“南拓”战略的责任。作为广州市“多中心网络型”城市结构的一部分，广州市政府在番禺的东部地区建设轨道交通四号线、南沙港快线、广珠高速东线等客货运交通干线，布局了广州大学城、广州新城、南沙深水港区等功能组团，成为安排新兴产业和港口工业用地的广州城市“南拓轴”的一部分。

同时为保证不再重蹈番禺北部地区华南板块“市—区”博弈的覆辙，广州市政府通过了《番禺片区规划》，将原番禺分割为由市政府主导开发的城市“重点发展区”和由区政府主导的“调整完善区”“农业产业区”。将新南拓轴上的广州大学城、广州新城、南沙经济技术开发区、龙穴岛深水港区全部土地划为“重点发展区”，作为战略性空间资源置于市政府的直接管制之下。

2003年广州大学城于小谷围岛开始动工建设，开启了广州城市南拓的序幕。随后，广州南站、亚运城、南沙港区等也开始选址建设。番禺区的空间结构呈现了多元拼贴的格局，既有农村社区工业化发展留下的半城半乡格局，也有大型房地产开发带来的大型居住区，还有广州大型项目的布局。

1．城市功能嵌入

（1）转向后工业化时代

2000—2004年，番禺的GDP增速明显放缓，但还维持在11%—14%的水平。值得一提的是，仅2004年一年，得益于大学城的开工建设，GDP的增速就达到了20.9%。2005—2010年，番禺GDP增长再一次提速。在一产比例缓慢下降的同时，工业的增速慢于GDP的增速，在撤市设区初期，由于城市功能的调整，番禺区的工业总产值增长率只有7%。

2000—2004年，工业增加值占GDP的比重基本维持在46%左右，番禺的工业进入调整阶段，产业结构呈现出“二三一”的形态。2005年南沙设区后，番禺工业占GDP的比重在持续下降。2007年，番禺的三产结构由原来的“二三一”转变为“三二一”,2010年工业比重降至35%，表明工业不再是推动经济快速发展的引擎，这一结构性转变预示着行政区划调整加快了番禺进入后工业化时代的步伐（见图2-16、图2-17）。

（2）大型项目带动城市发展

2000年以后，番禺区的固定资产投资额快速增长，尤其是2002—2003年间，房地产的建设，使得番禺的固定资产投资额基本翻了一番。在2005行政区划调整前，大型项目投资拉动的社会固定资产投资对番禺经济发展贡献很高，成为这时期拉动番禺经济增长的首要动力。2005年南沙区从番禺分离出去后，2006年番禺的社会固定资产投资掉进了谷底，此后缓慢回升，固定资产投资再次保持快速增长的态势，依然是番禺经济增长的主要动力（见表2-5、图2-18）。

（3）进入消费型社会

撤市设区后，番禺城市职能发生重大变化的另一个反映是社会消费的快速增长。2000年以来，社会消费品零售总额增长快速，前期增速基本与GDP增速持平，而在2003—2004年间其增速突然加快，达到82.6%。

2005年的行政区划调整使得番禺的产业结构从“二三一”转变为“三二一”后，这一结构性的转变也带来了社会的转型，表明番禺逐渐从传统的生产型社会过渡到消费型社会。2005—2010年间，番禺社会消费品零售总额持续快速增长，其中2010年增长率高达28.5%，社会消费逐渐取代工业生产成为拉动番禺经济增长的主要动力。

2．功能组团分治

（1）多元拼贴的城市空间

番禺整体上仍然保留了以沙湾水道为界的南北差异，沙湾水道以北的城市化水平高，空间上体现为集中连片密集式的城镇建设区。沙湾水道以南的城市化水平较低，仍然保持以城镇为中心的“中心放射式”空间结构。

2000年后，大型项目尤其是城市大型基础设施的落地带来了“自上而下”的城市化模式，丰富了番禺的城镇化动力。番禺既保留着村镇主导的“自下而上”的城市化模式，也有城市政府主导的“自上而下”模式，整体上呈现出建设用地迅速增加、功能组团嵌入以及基础设施全面开花的局面。

（2）新城市职能嵌入

2000年番禺成为广州市辖区后，大量大型交通基础设施的建设首先为城市空间发展搭建了骨架。纵贯南北的京珠高速、南沙快速、新光快速、东新高速，贯穿东西的珠三角环城高速南环段、广明高速路，这6条交通大动脉成为番禺融入广州、融入珠三角、融入国家发展的重要基础设施。在铁路建设上，广州南站有3条城际铁路、5条高铁线以及地铁2号线交会。现有地铁2号线接广州南站，地铁3号线接番禺市桥，地铁4号线从大学城到南沙。

以重大交通设施为基础的城市骨架的搭建，引导了广州城市功能在番禺的布局。此时，广州城市的拓展以大型项目的形式自上而下地“嵌入”到番禺内部，其中最为重要的功能节点是大学城、亚运城、广州南站。以此带动周边地区的发展，最终形成番禺结构的新版图。

（3）行政区划再调整

广州市在“撤市设区”时曾提出过构建“两级政府、三级管理”的设想，承诺在三年过渡期内各区基本保留原有的管理权限。由于广州城市战略南拓的大量市级财政项目都落在番禺境内——大学城、南沙新港区、亚运村等，亟须统筹，广州市政府没等够三年，就将原番禺市的审批权（如土地审批、项目审批）、决策权、财政权等上收了。更因为华南板块的历史原因，对番禺建设用地审批实行特别严格的控制。在组织架构方面，市政府对区政府的部分职能部门还实行了垂直管理。

2005年，广州再次进行了行政区划调整后，实际上从行政区划上肯定了2000年广州战略规划实施后所形成的城市空间结构。这一次广州区划调整与2000年番禺、花都“撤市改区”，扩大市级行政区域的不同之处是，这次行政区划调整更像是内部盘点，目的是对处于不同发展时期和阶段的城市地区进行分类指导和管理，以便各行政区政府可以有所侧重，各司其职。2012年，把沙湾水道以南三镇划入南沙。南沙切块设区后，番禺全区土地总面积从1313.8平方公里减少为529.94平方公里，番禺彻底成为广州都会区的一部分。

（四）番禺城市化的动力机制

1．制度变迁与全球产业转移的耦合作用

从番禺的城市化历程来看，制度变迁下的改革开放及全球产业向亚太地区转移是番禺早期城市化的主要动力。

番禺利用改革开放，引进外资的机会，以富裕的空间资源、低廉的人力成本和民间密切的海外联系，承接了香港劳动密集型产业，发展起了外向型经济。同时，由于户籍制度将农村富余劳动力锁定在农村，加上政府鼓励乡镇企业发展的政策，几者相结合，番禺走上了外向型的农村社区工业化的道路，这种发展模式最终导致了建设用地的蔓延与空间景观的破碎化；1984年户籍制度改革，允许农村人口通过办理自理口粮的方式进入城镇从事服务业和工业，加上政府对乡镇企业的鼓励，小城镇因此得以进一步发展壮大。

1992年之后，番禺撤县设市，路桥的建设初步打通了番禺与周边地区的联系，加上行政自主权的扩大，为番禺迎接新一轮的国际产业转移打下坚实的基础。番禺走上了新一轮快速的工业化与城市化道路。

制度变迁下，乡镇企业发展与全球产业转移的耦合作用，是番禺2000年撤市设县之前城市化的主要动力。

2．广州的扩张带来自上而下的动力

2000年以后，在珠三角区域一体化与广州城市区域化的进程下，番禺撤市设区，融入了广州大都市体系之中。番禺传统的自下而上的发展模式转变为自上而下的统筹于广州整体框架之内的发展模式。

番禺与广州之间各阶段关系的演变对番禺城市化具有深刻影响。1978—1992年，番禺县时期，从职能上看，番禺县是广州郊区的农业县，主要以发展农业为主，以农副产品支持广州的发展，同时也是广州工业品的销售地，但农村工业化使得以发展农业为主的职能出现了偏离。这个时期，广州与番禺尽管城市级别不同，但是两个相对独立发展的主体。

在番禺市时期，番禺市属于县级市，尽管由广东省政府委托广州市代管，但番禺依然有独立的财权和行政审批权等，这个时期番禺和广州之间依然是较为独立的两个发展主体，但是，广州市中心区的居住功能外拓开始影响着番禺城市化的进程，其中华南板块的开发形成了番禺首创的房地产“大盘模式”。与此同时，番禺也主动寻求与广州市的衔接，主要体现在路桥修建等基础设施对接的愿望非常强烈。

进入2000年后，由于广州希望拉开城市结构，疏散旧城，广州在市域范围内进行了行政区划调整，番禺和花都由原来的县级市变为广州的市辖区（见图2-23）。为了平稳过渡，广州市承诺给予番禺3年的过渡时期，允许番禺在2000—2003年间保有设区之前的一切权限。2003年，未待3年期满，广州市政府即收回了番禺的部分权限，开始在番禺着力部署项目，以实现广州城市的南拓策略，2003年的大学城建设就是例证。2005年，广州又进行了行政区划调整，在原番禺区范围内又划出了南沙区，南沙区承担起了广州的港口和重工业功能。2012年，沙湾水道以南三镇又划归南沙，随着一系列重大项目的选址，番禺（指沙湾水道以北）彻底成为广州市区的一部分，由此番禺的都市化进程起步。番禺实现了由广州郊区转变为广州市区的一部分，也实现了从乡村文明走向了城市文明。

改革开放初期在短缺经济背景下，珠三角地区将人民公社时期的副业发展壮大，走上了农村社区工业化道路，这是沿海的苏南、浙南、闽南和岭南在改革开放初期共有的特征，之后由于地区的差异，农村社区工业化地区的具体模式也出现了分异，如南海以民营经济为主导，顺德以改制后的镇级企业为主导，番禺则以三资企业为主导，但它们的发展动力都是来自村镇一级。

1984年之后，番禺利用毗邻香港的地区优势，外资大举进入。由于20世纪八九十年代的外资企业具有规模小和劳动密集型特征，由于劳动力和土地成本承担能力比较小，外资更倾向于与乡镇企业结合，以减少交易成本，地区的发展模式演变为乡镇企业加外资的出口导向型。

进入2000年后，中国大都市区的发展普遍都经历了由中心极化到功能外拓时期，番禺的区位决定了其必然成为广州功能外拓的主要承接地，早在20世纪90年代，广州居住外溢至番禺西北部的大石镇时，已说明市场早已“预知”番禺未来必然成为广州功能外拓的主要场所。所以，以广州功能南拓为内因，以行政区划调整为手段的自上而下型城市化成为番禺发展的主要动力。大量广州市层面的大型项目先后被植入番禺，是这个阶段番禺经济和空间的主要特征，总而言之，快速城市化把番禺由农村文明带进了工业文明，又过渡到了城市文明。