社会主义体制的形成与地方财政结构的变动
——省、直辖市、自治区财政的比较研究
一 导论：中国的社会主义体制与1950年代
中国的1950年代是一个怎样的时期？从不同研究视角出发得到的答案可能不尽相同。但是从经济史或者经济制度的观点来说，1950年代可以说是中国社会主义体制的形成时期。中国政府在1950年代推行了各种社会主义经济政策，大幅度改变了既往的经济制度。
那么，作为一种经济体制，社会主义体制的特点是什么？如果我们关注社会主义体制跟其他经济体制（特别是资本主义）差异最明显的部分，可以发现，最大特点是生产资料的全面性公有和按计划的资源分配（也就是说，否定市场经济）。这两点就是社会主义体制作为经济体制的核心因素，实际上在中国，随着1953年第一个“五年计划”的开始和1956年社会主义改造的完成，社会主义经济体制已基本确立。从这个观点来看，中国的社会主义体制可以说在1950年代形成，然后从1970年代末改革开放政策实施起开始转型。所以，1950年代可视为开启了持续近三十年的社会主义体制时期的十年。
另外，从中国近现代经济史的角度来看，1950年代社会主义体制的形成也是很大的转折点。社会主义的经济制度，特别在其所有制度和分配制度上，跟1949年以前的经济制度有很大的差别，因此1950年代社会主义体制的形成对中国的社会和经济产生了深远的影响。当然，新的经济制度的引进并非完全改变了原来的社会和经济。虽然1950年代的制度变革（例如1956年社会主义改造的完成）的特点在于其全面性和统一性，不过如果要准确地了解制度变革对中国的社会和经济的影响，需要以地区为单位的个案来分析。
关于1950年代中国的经济史，近年来由于相关历史资料的开放，个案研究日益丰富。
笔者自己也主要以上海市的地方财政和市内的产业组织为例，对1950年代的经济变化进行了分析，阐明了上海市政府和地方企业的结合及地方产业管理体制的形成过程。但是，笔者认为，总的来说，当前的研究呈现过于细致分散的特点，而总括个案研究成果的观点仍显不足，未能充分描述1950年代中国的社会和经济结构的变动。现在需要的是结合宏观（全国性）和微观（地方个案）的研究视点来进行考察。
根据这个思路，本文从地方财政的角度来进行地区之间的比较分析。采用地方财政视角的原因是，财政是计划经济下唯一的资金渠道，可以展现资金转移和经济活动的动态。而且，同一级的地方财政统计比较适合互相比较，也可以体现社会主义制度影响下的地方差异。
为了进行全国性的比较研究，笔者依据各个地方的地方志资料制作了《1949～1978年各省、直辖市、自治区地方财政统计数据库》, 2012年3月份出版了一本统计资料。关于1949～1978年各省、直辖市、自治区地方财政统计，之前已经出版了一些统计资料，但是这些统计资料集存在一些共同的问题，主要是：（1）没有记载各省、直辖市、自治区的“中央补助收入”和“中央上解支出”的数额；（2）地方财政收入和支出的细目不详。为了解决这些问题，笔者制作的《1949～1978年各省、直辖市、自治区地方财政统计数据库》根据每个省、直辖市、自治区的地方财政志资料（例如河北省地方志编纂委员会编《河北省志》第42卷《财政志》，河北人民出版社，1992），对有关统计进行了重新编辑。该数据库的最大特点在于涵盖几乎所有省、直辖市、自治区的“中央补助收入”和“中央上解支出”数额，而且尽量详细地记载各个地方财政收入和支出的细目。通过这个数据库，我们可以更明确地了解中央和地方政府之间的财政转移和地方财政收支动态。
本文首先解释1950年代社会主义财政税务制度的特点以及从上海市财政的个案研究中得到的启示，然后依据这个数据库来分析各省、直辖市、自治区地方财政的变化。通过这些考察，我们可更全面地了解1950年代社会主义体制的形成对中国社会和经济造成的影响。
二 中国的社会主义财政税务制度
首先，为了确认1950年代地方财政变动的前提，有必要考察中国社会主义财政税务制度中中央、地方间的财政管理方针及财政来源上的特点。
一般而言，1951年以后的中央—地方财政关系，被称为“统一领导、分级管理”。其财源划分，虽然不时有细微的调整，但基本关系如表1所示。
表1 1951年中央收入和地方收入的划分
说明：①“比例解留收入”是中央和地方根据一定的比例分得的收入。
②“中央调剂收入”主要是中央收入，当地方收入不足时予以贴补。
③“棉纱统销税”是课棉纱销售的税。1951年导入。
④“印花税”和“利息所得税”在1953年划归地方税。
⑤“商品流通税”是特别规定的商品合并货物税的税。1953年开始征收。
⑥“特种消费行为税”指课筵席、娱乐、冷食、旅馆等的税。以上说明均引自财政部综合计划司编《中华人民共和国财政史料》第1辑《财政管理体制1950～1980》，第64～67页。
资料来源：财政部综合计划司编《中华人民共和国财政史料》第1辑《财政管理体制1950～1980》，第45～48、56～58、64～71、79～85页。
从表1的财源划分，我们可以了解到，农业税、工商业税和货物税等主要的税都属于“比例解留收入”和“中央调剂收入”。须特别注意的是，在国民政府的“国地财政划分”中下划给地方的营业税和农业税（原来的田赋或者土地税）也从地方固有收入剥离了。在这一财政税务制度下，关键在于“比例解留收入”和“中央调剂收入”的分配标准。关于这个分配标准，中央政府规定每期应根据当时的地方财政收支情况来决定。也就是说，实际上地方固有的收入项目比民国时期有所减少。
此外，关于地方财政预算制度，1951年8月份政务院公布的《预算决算暂行条例》规定，各级政府应根据中央编制的收支指标制定预算。例如上海市，是根据中央规定的收入和支出指标的比例（假设收入∶支出＝10∶8），从实际的地方预算内财政收入算出上解支出（与国税相区别，另外设定的地方财政余额上缴中央部分）数额。也就是说，地方的财政规模和上解支出的框架基本上由中央制定的收支指标来决定，人民共和国初期的中央—地方财政关系，可以说是一方面减少地方固有的税收项目，一方面又将地方财政收支数额本身置于中央管理之下。这种财政税务制度和民国时期的“国地财政划分”明显不同。
三 1950年代的地方财政结构变迁：上海市的个案
本节以上海市的个案来探讨地方财政结构的变化，以阐述1950年代社会主义体制的形成对地方财政结构的影响。
（1）社会主义改造和企业收入
首先，根据图1确认1949～1956年上海市财政的基本结构。该图清晰地显示，企业收入从1953年开始大幅度增加，1956年占比达到了50%以上。
图1 1946年6月至1956年上海市财政收入结构
资料来源：加島润《政权更替与上海市财政结构的变动：1945～1956》, 《日本当代中国研究》丛刊第4辑，第26页。
换言之，1950年代后半期，企业收入成为上海市财政收入最主要的财源。人民共和国初期的“企业收入”的定义，按照上海市的规定，是上海市辖属的地方国营以及公私合营企业的上缴利润和上缴折旧基金，不包括从企业征收的税收。
政务院已经在1951年公布的《关于进一步整理城市地方财政的决定》中指出，“除应从整理税收、附加、规费中增加市的收入外，并须逐步发展市营企业，来奠定市财政收入的可靠基础”，城市的企业收入早已被期待成为财政收入的支柱。不过图1表明，虽然上海市企业收入从1951年起一直持续增加，但是它超越税收、占市财政的一半是在1955年才发生的。
根据图2所示的1950年以后企业收入细目分析企业收入增加的原因，可以指出，至1955年，企业收入主要来自城市公用企业（自来水、煤气、电车和公共汽车等）和地方工业企业，其次是建筑工程、商业和水产等“其他”企业。但是需要注意的是，公私合营企业带来的收入增加对1956年的企业收入飞速增加做出了很大贡献。公私合营企业贡献的收入在1955年只有432万元，但是1956年增加到6604万元，大概增加了15倍。
图2 1950～1956年上海市企业收入统计
说明：①原表使用新人民币数据处都换算成旧人民币（1955年3月缩小货币面值单位，新币∶旧币＝1∶1万）。以下各表和正文都采取同样换算。
②“公私合营”的行业项目不详。
③“其他”包括原有“建筑工程”“商业企业”“水产企业”“农业企业”“水利企业”“交通企业”“邮电企业”“文教卫生企业”“其他企业”和“事业收入”的合计。资料来源：《上海市1949～1956年财政收入统计表》，上海市财政局编《上海市1949年～1956年度财政收支统计表及基本建设支出统计表（包括地方自筹部分）》, 1957，上档财政局，档案号：B104－1－273。
这种公私合营企业收入的激增，无非是同时期进行的私营企业社会主义改造的结果。表2显示了工业部门的各所有制企业数的变化，该表很明显地体现出，上海市的社会主义改造一方面使中央公私合营企业的数量增加了，另一方面出现了数量远远超过中央企业的地方所属公私合营企业。当然，1956年末的中央公私合营工业企业固定资产总额为6.9605亿元，超过企业数量极多的地方公私合营企业的5.5334亿元，这意味着很多有实力的私营企业被改造为中央公私合营企业，当时地方所辖的是规模比较小的中小企业。尽管如此，可以说通过私营工商业的社会主义改造，扩大了地方公私合营企业的数量，这对上海市财政结构的转换起了决定性的作用。
表2 1949～1956年上海市工业企业单位数量和所有制形式单位：户
资料来源：上海市统计局编《上海市国民经济统计1949～1956年》, 1957，上海统计局，档案号：B31－1－32。
（2）1958年中央企业的下放
上述结构于1956年基本形成之后，在“大跃进”时期（1958～1960年）表现得更加明显。
从图3来看1957～1962年的上海市财政收支结构，可知1959年以后企业收入飞速增长，发生了财政收入大幅度超过财政支出（这个“财政支出”是“地方财政支出”，不包括“中央上解支出”）的情况。这个“飞速增长”估计部分缘于当时不正常的统计数字。但也有根据毛泽东提出的地方权力扩大，1958年实施了中央所属企业大规模移交地方措施的因素。乍一看，上海市财政收入远远大于支出，但是实际上上缴中央的上解额也随之增加。也就是说，中央一方面抑制上海市的财政指标，另一方面从委托上海管理的企业中征收利润作为上解部分。这种中央政府推进的国营企业地方托管化，把上海市政府和市所属企业的关系扩展到更大范围，在这一过程中牢固连接的市政府和地方企业的联合体，就是贯穿计划经济时代的主要经济主体。
图3 1957～1962年上海市财政收支和中央上解支出
说明：本图的“财政支出”不包括“中央上解”。
资料来源：汪渭泉主编《上海财政税务志》，第69～70、155～156页。
如上所述，这种上海市财政和地方企业在财务上的密切关系，就是在1950年代形成的重大变化。中央政府一方面严格地管理财政收支的框架，另一方面委托地方实现具体的收入，这种原则上的中央集权结构，是社会主义经济体制下影响上海市政府经济活动的重要因素，而且也成为支撑国家财政的基础。
四 1949～1978年省、直辖市、自治区地方财政的比较分析
根据上述分析，我们可以了解到，通过1950年代的制度变革，尤其是1956年的社会主义改造和1958年的中央企业下放，上海市的地方财政结构发生了很大的变化。1950年代形成的上海市财政结构，可以认为是“以企业收入、中央上解支出为主”的模式。那么随之而来的一个问题是，上海市的这种财政结构模式是否具有普遍性，抑或只是特别个案。
为了考察这个问题，本节根据笔者制作的《1949～1978年各省、直辖市、自治区地方财政统计数据库》进行地区之间的比较。作为地方财政比较的基准，本节采用了以下三个指标：（1）各省、直辖市、自治区的地方财政收支平衡数额（＝财政收入－财政支出。需要注意的是，此“财政收入”不包括中央补助收入，“财政支出”不包括中央上解支出）;（2）各省、直辖市、自治区的中央净上解数额（＝中央上解支出－中央补助收入）;（3）各省、直辖市、自治区的企业收入在地方财政收入中的比例。这些指标缘于上海市的个案研究，指标（1）可以表示各个地方财政的相对规模，指标（2）表示各个地方对中央财政的贡献，指标（3）表示各个地方财政的收入结构和地方企业的关系。通过这种考察，我们可以更好地了解上海市个案的定位和各个地方财政结构的多样性和普遍性。
（1）各省、直辖市、自治区的地方财政收支平衡数额
图4表示各省、直辖市、自治区的地方财政收支平衡数额，通过该图可以了解各个地方财政规模的差别。很明显的是，从1950年代至1970年代这一时间跨度来看，1958年开始各个地方的财政规模差距扩大。特别是上海市的财政收入远远高于其他地方，其次为辽宁省，然后是天津市、山东省和江苏省等地方。而贵州、青海等省以及内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆各自治区在很多年度入不敷出。
图4 1949～1978年各省、直辖市、自治区的地方财政收支平衡数额
资料来源：加島润 “中国计划经济时期财政の研究——省·直辖市·自治区统计から” 第143頁。
（2）各省、直辖市、自治区的中央净上解数额
图5表示各省、直辖市、自治区与中央政府之间的财政转移关系，即各省、直辖市、自治区的净上解（＝中央上解支出－中央补助收入）数额。我们可以发现，虽然细节部分有所不同，但是图4和图5呈现的趋势很相似，数额规模也几乎一样。这表示各省、直辖市、自治区把自己的地方财政收支超额部分作为中央上解支出转移到中央财政，或者对地方财政收支不足的部分，中央政府以中央补助收入的名义拨款到地方财政。
图5 1949～1978年各省、直辖市、自治区的净上解
资料来源：加島润 “中国计划经济时期财政の研究——省·直辖市·自治区统计から” 第144頁。
特别要关注的是，除了一些财政收入比较匮乏的省和自治区以外，大部分的省、直辖市、自治区或多或少都有中央上解支出，而且各省、直辖市、自治区中央上解支出的总额远远多于中央补助收入的总额。1949～1978年，中央补助收入一直多于中央上解支出（即中央净上解数额一直为负）的是广西、西藏、宁夏、新疆等自治区和青海省。中央上解支出入一直多于中央补助收入（即中央净上解数额一直为正）的是北京、河北、山西、上海、江苏、浙江、山东、湖南、广东、甘肃等，而且其他省、直辖市、自治区虽然上解数额和年限长短不一样，但是都有中央上解支出（安徽和云南找不到“中央上解支出”和“中央补助收入”的统计数据）。
如上海市的个案所显示，在1950年代形成了新的中央—地方财政关系，即在地方财政收入增加的同时，其增加部分几乎都作为中央上解支出提交中央。图4和图5的相似性表明，上海市的地方财政收入和中央上解支出的关系模式也基本上可以适用于其他省、直辖市、自治区。在这个意义上，可以说上海市的个案具有一定的普遍性。
根据图6所示的1949～1978年各省、直辖市、自治区的地方财政总收支平衡数额，可以更清晰地理解上海市的地方财政收入和中央上解支出关系模式的普遍性。这里的“总收支平衡”是把地方财政收支平衡（见图4）和净上解（见图5）合在一起的概念。用算式表示如下：
（地方财政收入+中央辅助收入）－（地方财政支出+中央上解支出）
图6 1949～1978年各省、市、自治区地方财政总收支平衡数额
说明：因为怀疑统计数字有问题，该图未收入天津市的数据。
资料来源：加島润 “中国计划经济时期财政の研究——省·直辖市·自治区统计から” 第143頁。
很有趣的是，图6中除了个别省份外，1949～1978年各省、直辖市、自治区的总收支的差额几乎都在±5亿元左右。这个事实意味着，虽然各省、直辖市、自治区的原有地方财政收支结构多种多样，特别是上海市和辽宁省等地方的财政收入规模很大，但是在中央政府的财政控制下，通过中央和地方之间的财政转移（即“中央补助收入”和“中央上解支出”），各个地方的财政收支超额的规模都被限制在一定的范围内。
（3）各省、直辖市、自治区的企业收入在地方财政收入中的比例
接下来，为了了解各省、直辖市、自治区的地方财政结构的动态，以“企业收入占比”为指标来进行分析。
从图7来看各省、直辖市、自治区地方财政收入中企业收入占比的动态，首先可以发现，在1950年代初期，辽宁省、吉林省、黑龙江省等东北三省的数值相对来说较高，大概达50%～70%。这估计是因为在这些地区有很多接收了伪满时代日资企业的国营企业。而在1950年代后半期，由于社会主义改造的完成，上海市和天津市等工商业城市的企业收入占比迅速提高，达到90%左右。至1958年，由于“大跃进”政策带来的工业生产增长和中央企业的地方下放，几乎所有地方的企业收入均大幅度地提高，占比都达到50%以上。然而，到1960年代，虽然上海市、天津市和广东省等地方该占比一直保持50%～70%的较高数值，但是其他很多地区的数值在1962年即锐降，而且之后的变动也相当剧烈。从这个动态来看，可以说企业收入虽然对上海市那样工商业比较发达的地方来说是比较稳定的财源，但是对其他大部分省、直辖市、自治区来说却是不太稳定的财源。实际上，如西藏和内蒙古那样没有工商业基础的自治区，企业收入不但不能支持地方财政收入，反而会成为产生亏空的原因。
图7 1949～1978年各省、直辖市、自治区地方财政收入中企业收入比例
资料来源：加島润 “中国计划经济时期财政の研究——省·直辖市·自治区统计から”第145頁。
总的来说，基于《1949～1978年各省、直辖市、自治区地方财政统计数据库》的全国性比较分析，我们可以知道，上海市的个案既有特殊性，也有一定的普遍性。在特殊性方面，上海市的财政收入远远高于其他地方，其中央上解支出也尤其高，对中央财政做出了巨大的贡献，而且其收入基本上依靠比较稳定的企业收入，这可以说是历史上工商业企业比较发达的城市的特点。与此同时，从上海市的个案可以看到的中央—地方财政转移模式，即通过“中央补助收入”和“中央上解支出”进行地方财政管理的方式，并不只是针对上海市的政策，而是整个社会主义财政体制中财政转移体系的一部分。中央政府通过这种财政管理方式控制地方财政，同时维持中央财政收入。
五 结语
本文在分析1950年代形成的社会主义财政制度和上海市财政的个案研究的基础上，考察了1950～1970年代各省、直辖市、自治区地方财政的动态。最后总括本文考察的主要内容以及从中受到的启发，为本文做总结。
首先，关于1950年代形成的社会主义财政税务制度，可以指出存在两个特点：削减地方固有的财源，中央直接管理地方财政收支。这一财政税务制度与民国时期的“国地财政划分”财政税务制度差异很大，地方财政收支结构基本上置于中央政府的财政管理之下。其次，从1950年代上海市财政的个案研究中，可见社会主义财政税务制度下的地方财政动态及其特征：在1950年代形成的财政税务制度下，上海市财政收入结构转变为以企业收入为中心，特别是通过1956年私营企业的社会主义改造，市政府和地方企业的关系更趋密切；然后在此基础上，1958年中央企业下放政策急剧提高了上海市的企业收入，同时也提高了其中央上解支出，结果上海市的企业收入对中央财政直接做了很大贡献，而1958年的变化在根本上决定了1960～1970年代上海市财政的基本结构。
以上海市的个案研究为基准来分析1949～1978年各省、直辖市、自治区地方财政的动态，我们可以得出几个重要的启示。跟其他的省、直辖市、自治区相比较，上海市的个案当然有不少的特殊性。比如，上海市以企业收入为中心的财政收入规模很大，而且对中央财政的上解支出也巨大。尽管如此，但它还是在“中央补助收入”和“中央上解支出”的中央和地方之间的财政转移体系下形成的。在这个意义上，上海市的个案也有一定的普遍性。
当然，本文的观点和分析还有待完善，今后需要解决的问题也不少。特别是对各省、直辖市、自治区的地方财政结构可以更详细地进行分类，提取出其他模式。而且，还可以兼用地方财政统计和其他的统计（例如GDP、人口和国营企业生产率等），进行更深入的计量分析。最为重要的是，就社会主义体制的形成对各个地方的影响这一课题应构建怎样的研究框架进行适当的分析，笔者认为仍需更多的努力。