第二章 现代西方社会保障制度的萌芽

经济基础决定上层建筑，社会保障制度的产生是人类社会经济发展到一定阶段的产物，而社会保障的萌芽正是社会保障制度诞生的前期准备阶段。同时社会保障制度的萌芽也标志着社会保障从传统的慈善救济向以立法形式确立的社会救济转变，政府开始承担起社会保障的重任。

第一节 西方早期的社会保障形式

早期社会保障制度的萌芽作为社会保障制度的雏形，从早期的互助互济到政府实施的济贫措施，都与其所处的经济社会的发展条件息息相关。早期的社会保障形式主要表现为民办慈善事业、宗教慈善事业、社会互助组织以及官办慈善事业。

一、民办慈善事业

在人类社会初期救济贫困者是社会成员之间的自发的互助行为，当有社会成员面临饥寒或疾病时，其他社会成员就会给予帮助。而随着社会的发展这种救济活动便被成文或不成文的社会规范所固定下来，慈善事业由此而生。

在现代社会保障制度产生之前，很多国家都有民间人士举办的慈善活动和慈善组织。如1657年美国波士顿就出现了民间的苏格兰人慈善会，由居住在波士顿市的27位苏格兰人组成，开展各种济贫活动。18世纪初，英国出现了拥有资本超过10万英镑的大型慈善基金会，其中最大的慈善机构“仁爱公司”所拥有的资本高达60万英镑。慈善如果作为一种事业来讲的话，其基本特征就是以调谐、补救、福利社会与人群为目标；慈善如果作为一种行为来讲的话，其基本特征就是以行善积德、扶贫济弱为宗旨。在中世纪的欧洲庄园里，也出现了一些救济性措施。在英国，当维兰（佃户）去世后，身体健全而无暇污的维兰寡妇可以不付过户费而保有租地权，这种惯例非常普遍，如果维兰的寡妇另外嫁人，租地权就将移交给她的子女。寡妇还可以获得自由田地上收成的1/3作为她的赡养金。在有些地方，还把这种赡养金惯例的应用范围扩大到年老体弱具有维兰身份的佃户身上，这种佃户可以把他的租地让给他的儿子，保留几英亩田地及一所农舍或几间房子，作为自己和年迈的妻子养老使用。

个人的慈善救济在中世纪西欧的社会救济中也发挥着重要作用。社会各阶层成员大都对慈善救济活动表示支持和参与，他们中的一些有条件者特别是商人，往往将自己的一部分财产捐献给社会慈善事业，或者直接建立社会慈善机构。例如，1007年，威尼斯商人奥尔塞禄•彼得二世从自己的1250里弗尔商业投资所获利润中拿出一部分为慈善事业使用。1173年，法国商人彼得•华尔多创办了著名的里昂贫民院。1601年，英国得文郡呢绒商人彼得•布伦达死后，留下4万英镑的财产，用于社会慈善救济事业。考文垂郡商人威廉•伏特建立的慈善收容院在当时非常有名，该院曾用于收容5名男子和1名妇女，伏特每周给他们发一次生活费。

中世纪西欧一些地方还以特许状形式规定市民的互助义务。1188年，佛兰德斯的埃伊市市民特许状规定，属于本市友谊会的一切市民都应当相互扶助；亚眠市民特许状规定，本自治体内所有居民都应当尽力互助；另一些城市的市民特许状则指出，本自治体乃是相互扶助的誓约。中世纪西欧的一些城市还建立起慈善救济机构。1216—1350年，英国城市中的各种慈善收养机构已经有700家，其主要财政来源是各种手工业者提供的资助。这些慈善收养院既对穷人和病人提供照顾，也对旅行者提供住所，甚至一些城市的市政机关也介入慈善收养院的管理。

二、宗教慈善事业

宗教产生后，使得社会成员之间互助互济的保障行为规范化，扶贫救济就被纳入宗教教义，于是有了宗教的慈善事业。在西方，慈善捐赠的管理被置于基督教会及所属机构的掌控之下，教会组织开办孤儿院、医院、学校以及其他类似的机构，组织开展救灾、济贫、施医给药等慈善活动。西方盛行的各种宗教不仅是当时社会保障思想的重要来源，而且直接指导着各宗教团体的慈善活动，其中尤以佛教、基督教、天主教等对慈善事业的影响最大。

在早期的西欧国家济贫法制度建立之前，西欧教会举办的慈善救济在慈善事业中已经占有重要地位，成为西方国家社会保障制度的重要历史渊源之一。

教会组织在基督教慈爱思想的影响下，往往将教会收入的一部分用于对穷人的各种救济，并建立了许多救济院、医院、上帝之家、疯人院以及为罪犯赎罪提供服务的机构。每个主教管辖区的主教负有对教区内穷人救济的责任，主教管辖区一般分成若干牧师管辖区，由牧师对其辖区的慈善事宜直接负责。教区往往将其什一税收入的1/4或1/3用于救济穷人。英国是具有悠久教会救济传统的西方国家。宗教改革前，英国教会什一税的1/3用于慈善事业。宗教改革后，英国开始大规模解散修道院，仅1536年就解散了374个收入不足20万英镑的修道院，1538—1540年又解散了186个“宏伟而又庄严的修道院”。16世纪中叶，英国大约有644座修道院、110座教会举办的养育院、2374个教会举办的施物所被解散或者取缔。原来在这些场所接受救济的贫民约有8.8万人。1536年，英国贫民大起义领袖阿斯克在起义失败后接受官方审讯时指出：“解散修道院是叛乱的最大原因……因为在北方，寺院给贫民以大量的施舍，而现在不仅贫民缺乏吃穿和工资，旅行者也得不到方便了。”可见，中世纪英国教会在提供救济方面所发挥的重要作用。

教会慈善在瑞典早期社会救济中同样具有重要影响。在政府颁布济贫法以前，瑞典的社会救济主要依靠教会组织的慈善事业。教会不仅在遇到天灾人祸时以教堂为中心组织各种救济，而且拿出一部分财物，建立各种慈善机构如孤儿收容院、疯人院等，对特殊需要者提供经常性救济。在瑞典世俗政府建立济贫法制度以后，鉴于瑞典教会在社会救济方面所发挥的难以替代的作用，对贫困人口的政府救济依然要通过教会来实施。直到19世纪中期，瑞典实行政教分离以后，对贫困人口的社会救济交由各级地方政府实施，瑞典教会在各种救济中的作用和影响开始减弱。

一方面，各种宗教教义多将行善列为基本的准则。如佛教教人慈悲为怀，强调以深度的爱护之心予众生以快乐幸福，以深度的同情怜悯之心拔除众生的痛苦，倡导布施、福田、利行等行善方法，并将照拂他人特别是贫弱无依的人的行为称之为“善”，反之就被称之为“恶”；基督教则强调爱人如己，并将行善作为《圣经》的基本内容来约束教徒，等等。另一方面，教会组织开展的各种救灾济贫、施医助药等活动，在这一时代成为一些西方国家主要的社会保障方式，并随着宗教影响区域的扩大而扩大到全世界。尽管后来随着宗教的改革与政府势力的增长，国家逐渐介入济贫事业和其他社会保障事业，但宗教慈善事业一直未有间断，迄今仍在许多国家或地区发挥着传统的救世济困作用，并构成对现代社会保障制度的有益且重要的补充。以教会为主要代表的宗教慈善对西方社会救济产生积极影响的同时，也对现代社会福利产生了消极影响。在基督教神学统治下的西方社会，主导的是以神为中心，而不是以人为中心，而且社会慈善行为表现为以教会为主来组织和实施，世俗社会中的个人与社会组织的慈善行为也是在履行对上帝的虔敬，而不以关注人的需要为出发点。这不仅使中世纪西欧教会的慈善救济表现出明显的局限性，而且从某种程度上来讲对这政府社会救济制度的产生和发展产生了阻碍作用。因此，早期西方教会慈善救济虽然存在，但是并不能满足西方国家及社会成员对社会救济的需求。同时我们也要认识到，宗教慈善事业也是宗教对人民实行精神统治的重要手段之一。

三、社会互助组织

出于生存和抵御风险的需要，社会成员之间自发的互助行为早已存在。而在资本主义时期产业工人自发组成的对抗失业、工伤、疾病等劳动风险的互助组织成为早期社会保障的表现形式之一，为后来社会保险制度的产生和形成提供了丰富的经验基础。

社会互助组织中一个突出代表就是行会组织，中世纪西欧国家都曾建立起各种行会组织，行会组织在西欧国家的社会救济中发挥了重要作用。行会会建立许多慈善机构，多数劳动者在行会中求得一种安全保障感，行会可以保护会员免于过度竞争、失业、生产过剩、中间人操纵以及投机者和剥削者的诡计。行东和工人可以安心地劳动，他们之间在生产与分配上维持了某种平等，工资本身不会发生突然变动，并与生活费用基本适应，帮工工资同行东所得差距不大。在14世纪的伦敦，瓦匠行东依照季节每日赚取4.5~5.5便士，帮工则可以得到3~3.5便士。英国是中世纪行会比较发达的西欧国家。中世纪英国行会大都对贫困会员提供救济。1333年，伦敦木匠行会设立了一笔储备金，行会对这笔储备金作出规定：“一旦任何兄弟姐妹由于上帝的旨意或疾病而陷于贫困，难以维持生计时，那么，从他生病后的第3周起，他将每周从行会得到14便士的救济，直到他摆脱贫困为止。”布里斯托尔成衣商行会也通过储备金向生病的会员每周提供12便士的救济。伦敦皮匠行会不仅向老年和生病的贫困会员提供每周7便士的救济，而且规定被救济者死后，如果其妻子是一个正派的人，又没有再嫁，便可以得到每周7便士的救济。中世纪英国行会章程都对行会的社会救济职能做出了明确规定。贝里克商人行会章程规定：每一个病重会员都将得到两名以上会员为期两天的照顾和看护，行会对后者提供报酬。南安普敦商人行会章程第7条规定：当某个会员去世时，所有不曾外出的会员都应该参加为死者举行的宗教仪式，并将死者的遗体送入墓地，死者遗体停放在家中的那个晚上，死者所在区必须派人守护。该行会章程第22条还规定：任何会员不幸陷于贫困无法生活时，可以从行会获得一定的救济。当2名指定人员前往探视患病会员时，他们必须给病人送去两只面包、一加仑酒和一盘熟食。

中世纪丹麦的一个行会的规章做出这样的规定：“如果一个会友的房子被烧掉了，或者他的船遭了难，以及他在朝香的旅途中遇了不幸，那么所有的会友都必须帮助他。如果一个会友患了重病，就必须有两个会友在床边看护他，直到他脱离危险；如果他死了，会友们必须把他送到教堂的墓地去埋葬……在他死后，如果需要的话，他们还必须抚养他的子女，他的寡妻则时常成为行会的一个姊妹。”

17世纪末，在英国、德国等工业化国家先后出现了互助基金会。这些基金会由产业工人自发组成，会员定期缴纳会费，形成基金，当会员遭遇失业、工伤、疾病、死亡等风险时，由基金会为其提供生活救济、医疗津贴、丧葬费等物质帮助。在德国，1880年底，互助基金会已经发展到6万名会员，到1885年年底，增加到73.1万名会员。在英国，因为资本主义发展较早，从17世纪末开始，面对贫困和大机器工业生产伤害的威胁，产业工人开始自发组织小范围的内部互助组织，如“友谊会”“工会俱乐部”等。“友谊会”的成员多是同一行业的技术工人，会员定期缴纳一定的会费，在会员个人遇到伤、病、老、死时，由“友谊会”提供救济，如生病可得到津贴，年老可得到年金，死亡可得到一定的丧葬费等。“友谊会”的组织形式较多，共同的宗旨是“遭遇不幸时互相支援，共同娱乐，互相教育”。“友谊会”在19世纪得到较快的发展，成员总数已达450万人，接近当时英国男子人数的一半。通过会员缴纳会费，建立工会保险基金，对生病和工伤的职工提供救济，对退休的职工发放养老金、提供死亡丧葬费，对失业工人提供救济，对罢工及劳资纠纷提供资助。据1902年11月英国贸易部劳工记者调查，英国100家最大的工会组织中，用于失业、疾病、养老金和丧葬的费用已占会费开支的60.8%，劳资纠纷资助开支占19.4%。至1904年，参加工会保险基金的人数达240万人。但“友谊会”与“工会俱乐部”的成员主要为收入较高的技术工人，低收入的普通工人因无力承担会费而难以加入基金会。虽然这些社会互助组织在会员结构、管理体制等方面存在着很多不足以及实施的社会效果的有限性，但是不可否认的是，这些社会互助组织确实在维护会员利益、提供救助、扶贫济弱等方面发挥了积极的作用。

中世纪欧洲国家的所提供的行会组织，较之教会慈善救济更具有世俗性的特点，与政府救济相比则具有补充性特点。行会救济成为西欧国家社会救济的重要内容，而且也影响了友谊会、互助会等社会互助团体的救助行为，其中行业保险行为则是社会保障制度产生的直接渊源之一，可以说行会等社会互助组织所提供的社会救助是西方社会保障制度的重要渊源。

四、官方慈善事业

逐渐地自发的互助互济活动变成了上对下的恩赐，优越阶层对底层民众的恩赐。而接受恩赐的背后，接受者不得不付出人身依附关系的代价。在自然经济向社会经济过渡期间，工人阶级壮大，贫困、失业等社会问题增多，以往以宗教为主的慈善事业已无法满足社会的保障的要求，这时就需要国家出面干预。

在西方《济贫法》颁布之前，官方介入救灾济贫活动的事例也很多。如6世纪末的罗马城邦，城邦的市政当局就用公款和捐款来购买谷物，无偿分发给丧失劳动能力的人和阵亡将士的遗嘱，或低价出售抑制高物价。1349年，英国颁布和实施《劳工章程》，该章程对劳工工资的上限作出规定，对没有劳动能力的无业人员实行旅行限制，所有有劳动能力者都必须在其居住地工作不得离开教区，必须接受任何雇主的雇佣，违者将受到严厉拷打；禁止慈善机构给身体健全的流浪者和乞丐提供帮助。章程试图以此限制人口流动，预防流浪和乞丐，阻止黑死病流行以及农村劳动力大量外流的情况，打击懒惰行为，降低无业流民的人数，并使场主们能方便地雇佣到廉价充足的劳动力。这是英国关于济贫工作的第一个政府法规。

15至16世纪之交的法国，贫困造成了严重的社会问题，政府逐渐接管了宗教的慈善事业，由行政人员组成的正式的官方的救济机构产生，采取诸如集中财源、组织救济、劳动培训、儿童教养等一系列措施。英国都铎王朝时期，政府通过强制征收济贫税的条例，规定每一教区须对其贫民负责。从官方开展的救灾济贫活动，可以将其看作是由政府充当责任主体的现代社会保障制度的直接源头。

官办慈善事业虽然是政府介入社会保障领域的直接表现，但是这一时期的政府介入却具有以下的特征：一是没有法制约束，政府在法律上没有救济的义务；二是政府所实施的救济行为具有非固定性、非经常性的特点；三是所提供的救助被看成是统治阶级对被救助者的一种恩赐行为；四是这种救济活动十分有限，只是临时性措施并没有形成长效机制。因此，官办慈善事业只不过是举办者不同而已，它仍然是与宗教慈善事业性质相同的一种传统意义上的慈善事业，因而不能与现代社会政府举办的济贫事业相提并论。

不论是民间慈善、宗教慈善、社会互助组织还是早期的官方的非正式的社会救济形式，这些都使得社会保障始终停留在非正式制度层面，没有将社会保障上升到国家政策的高度。真正意义上将对贫困人民的救济救助写入国家法律的，还是以英国的《济贫法》为开端。