第二节 西方国家社会保障的初期实践

一、英国《济贫法》的颁布

（一）《伊丽莎白济贫法》产生的背景

英国的济贫制度在社会保障制度的发展中起到了重要作用。1601年英国政府颁布的《伊丽莎白济贫法》（旧《济贫法》）是社会保障历史上第一个通过国家立法干预贫困救济、确立救济制度和政府组织社会保障项目的重要标志，是社会进步与克服贫困的制度安排，是西方国家介入社会保障并由政府承担对弱势人群保护责任的历史源头。

工业革命的兴起和推广，使人类社会发生了翻天覆地的变化。英国作为工业革命的发源地，在16世纪开始由农业经济向城市工商业经济转型，“圈地运动”使大量农民失去土地，变成了无产阶级涌向了城市。对农民而言土地就是生命，有了土地就有了保障。这些进入城市的农民一部分成为产业工人，为经济的发展提供了劳动力供给；一部分因为缺乏技能而成为城市的无业人员或流浪人员，需要社会的救助。而对于大量的成为产业工人的人而言，大机器生产代替了手工生产，这些工人一方面时刻面临着被先进技术淘汰的风险，另一方面城市中无产者的失业、伤残、疾病、年老丧失劳动能力等成为重要的社会问题。这部分群体很容易对社会产生不满情绪，不能够得到救助使得他们很容易走上犯罪道路，对社会治安、社会稳定甚至政府统治构成重大威胁。社会财富的快速积累为实现救助提供了强大的财力支持，此外城市贫困群体的需求以及政府维护社会稳定的动机都使得正式的、规范的社会救济成为可能。

在这种背景下，英国政府出现了以社会救济为核心的社会保障措施，由当政的伊丽莎白女王，把已有的救济贫民的惯例方法用法律的形式规范和固定下来，于1601年颁布《伊丽莎白济贫法》（相对于1834年颁布的《济贫法》，该法典又称旧《济贫法》）。该《济贫法》是将以前颁布的各项法令编纂补充而成的法典，其中的法令包括：1531年亨利八世颁布救济物品法令，规定征收救济物品并由地方当局发放，开了政府负责救济贫民政策的先河。1536年，亨利八世颁布法令要求各教区并拨款给教会组织对在本地区住满三年而不能工作的贫民提供救济，这标志着英国政府开始为解决社会贫困问题承担一定的责任。1563年国会通过法律，规定每户人家应依其财产和收入按周缴纳税捐以救济贫民，这是英国历史上第一部为了扶贫而征税的立法。1576年和1597年的两项法令又把伦敦首先实行的济贫院制度加以推广，要求在各个教区设立济贫院和贫民习艺所。济贫院的建立标志着英国历史上官办扶贫行政机构的出现，统治者认为，把穷人集中起来，以创造就业的方式向他们提供援助是一种比较节约的扶贫方式。

（二）《伊丽莎白济贫法》的主要内容

1349年，英国颁布和实施《劳工章程》，规定对没有劳动能力的无业人员进行旅行限制，禁止慈善机构给身体健全的流浪者和乞丐提供帮助。1531年，英国议会颁布严厉惩罚身体健全的乞丐的法令，规定凡是有劳动能力的乞丐都将被捆绑到市场，处以赤身裸体的鞭刑，直至全身被打出血为止。法令同时要求市长、法官和其他地方政府官员，“应该努力发现并帮助所有年老的穷人和那些值得尊敬和救济的人们。”

1536年英国颁布《亨利济贫法》，规定地方官员有义务分发社会自愿捐赠的物资。1572年英国国会颁布法令规定每个公民都要缴纳为济贫专设的基金，政府有义务为身体健全的无业者提供工作。1601年，英国政府颁布了《伊丽莎白济贫法》，又称旧《济贫法》。这项法律的颁布是以之前的各项法令为基础的。其主要内容有:①全国普遍设立收容贫民的济贫院，强调对贫民实施救济是每个济贫区的责任，并通过委任贫民救济官的方式建立起全国范围的地方济贫行政体系；②征收济贫税，并确定了从富裕地区征税补贴贫困地区的转移支付方式；③建立贫民济贫院（poorhouse）、贫民习艺所（workhouse）、教养院（a house of correction），对丧失劳动能力的穷人（包括老人和病残的人）实行救济，组织有劳动能力的贫民和孤儿通过劳动和习艺而自立，对具有劳动能力却逃避劳动的懒人实行惩罚；④对无劳动能力的老弱病残者，通过院内收容和院外救助两种方式进行救助；⑤对失依儿童，以孤儿院收养、家庭补助、家庭寄养等方式进行抚养。

英国资产阶级革命爆发后，济贫法的实施工作一度中断。斯图亚特王朝复辟时期（1660年—1688年），重新公布的济贫法肯定了《伊丽莎自济贫法》的主导思想，最低限度地满足；厂内战中掘地派呼唤平等权利的要求。1696年英国颁布《习艺所法》（Workhouse Act），开始把贫穷的夫妻、成人、儿童当成“犯人”，强制他们住进习艺所，并将夫妻与子女隔离开来，习艺所人满为患，卫生状况很差，穷人的权利根本得不到保障，光荣革命以后，参与分享政权的乡绅阶层认为，穷人处境不好的根源在于懒惰和不负责任。于是，1723年英国议会通过立法，批准两个或两个以上的教区联合建立济贫院，目的在于使穷人“懂得”劳动，克服所谓“懒惰和不负责任行为”。到1776年，英国各地建立起2000个济贫院。但是，“伊丽莎白济贫法”中的消极因素即“惩罚穷人”的主张被夸张，而忽视了救济贫穷本身。当然，工业革命前“惩罚穷人”的做法是有所节制的，因为社会贫困化与社会动荡同时并存，而任何形式的社会动荡都将最终损害有产者的既得利益。这是17世纪内战留给英国“有产阶级”的一个深刻教训。

（三）《伊丽莎白济贫法》的影响

《伊丽莎白济贫法》并不是一种制度创新，而是把已有的惯例用济贫法固定下来，将济贫法案成文化。如果说它有所创新的话，就是把穷人严格地区分为三类：①身体强壮的穷人（the able-bodied poor）。不允许向那些因低水平就业或失业导致贫困的穷人提供经济帮助，他们必须被强制送到“矫正所”或“习艺所”（workhouse）工作。任何拒绝接受工作的身体强壮的穷人，都要受到示众、戴枷或监禁的惩罚。②孤立无援的穷人（the impotent poor）。包括老人、盲人、聋哑人、又有幼小孩子需要看护的母亲，以及那些身体上或精神上有残疾的人他们被集中到济贫院。如果他们的生活有着落，而且花销不多，就可以不去济贫院。获准不在济贫院生活的穷人，一般可以获得食物、衣服、燃料等实物救济。③无法自立的孩子（dependent children）。包括孤儿、弃儿和贫困之中的儿童，他们都将被安置到寄养家庭或拍卖。被拍卖出去的男孩要跟着师傅学习手艺，工作到24岁方可获得人身自由，女孩则充作家内佣人，必须服务到21岁或结婚为止。

虽然《伊丽莎白济贫法》只是确认了国家在济贫问题上的有限责任，甚至不允许一个人登记接受贫困赈济（charity），如果他或她的父母、配偶、孩子或其他亲属有能力供养的话。但是，这个济贫法表明统治者已经注意到贫困或失业问题对统治秩序、社会稳定和个人生活所造成的威胁，它以法律形式规定一些救济贫民的福利措施，一定程度上缓和了日益尖锐的社会矛盾。政府实行济贫法的目的就是要制止无业游民的流浪，通过强制手段把他们关进贫民习艺所从事劳动。所以，《伊丽莎白济贫法》确立起来的亲属责任、教区救助、征收济贫税等基本原则，不但为社会救济工作所沿用，也为以后英国历届政府承袭下来。

《伊丽莎白济贫法》在英国社会保障制度发展史上具有重要地位。首先，它在以往各种社会救济立法的基础上，对英国济贫法制度进行了比较系统的规定，从而奠定了英国济贫法制度的基础；其次，法令所提出的对贫困人口进行区别性对待的原则，既体现出政府对应该接受救济者所承担的必要责任，也体现着强调依靠个人劳动摆脱贫困的自助精神；再次，法令对值得救济者所提供的救济是一种居家救济，这种居家救济直到19世纪30年代，一直是英国济贫法制度提供救济的基本原则。《伊丽莎白济贫法》客观上促进了社会保障形式的重大变化，确认了国家负有救济贫民的责任，以立法的形式征收济贫税，救济贫困者，促进就业，开创了通过国家立法推动社会保障事业的先例。

二、1834年英国新《济贫法》

（一）新《济贫法》诞生的背景

随着英国产业革命的发展，社会矛盾加剧，社会问题大量涌现，原有的零星的、微薄的、条件苛刻的救济行为已不足以解决矛盾、解决问题。出于巩固资产阶级政权的需要，英国议会根据《济贫法》调查委员会的报告，于1834年通过了《济贫法》修正案，这就是英国乃至世界社会保障史上具有重要影响的新济贫法。新《济贫法》是旧《济贫法》的更新和完善，进一步推动了英国社会保障事业的发展。

该《济贫法》是英国议会根据1817年和1832—1834年《济贫法》调查委员会的报告，于1834年通过的《济贫法》修正案，即新《济贫法》。新《济贫法》的思想主要是以埃德温•查德威克（Edwin Chadwick）主笔的济贫法报告主张作为基础，他认为不能因原有济贫制度的缺陷来否认济贫的现实意义，关键在于发展健全的、对有劳动能力者的救济，这种救济应当在“严格的规定和适当的控制之下”。他提出要以游手好闲者的整个状况不应明显好于收入最底层的独立劳动者的状况为原则，来修改《济贫法》，此为著名的“劣等处置”（Leas Eligibility）原则；所有救济活动必须集中于济贫院，停止院外救济，这样才能保障济贫院内受助者的生活状况确实低于院外的独立劳动者，此为“济贫院检验”；济贫必须由政府统一进行管理，不能废除济贫制度，也不能放任自流，防止地方性腐败和地方管理不善，保障制度的统一贯彻执行、提高效用以及促进劳动力流动，此为“政府统一管理原则”。

（二）新《济贫法》的主要内容

英国的新《济贫法》规定：①控制不加区别的院外救济，停止对身体健康和游手好闲者的院外救济，将救济对象限制在丧失劳动能力的老、弱、病、残、幼身上，缩小救济对象的范围；受助者必须住进济贫院，接受院内救济，而且受助者必须通过严格的财产审查，在得到了确切资料证明贫困不堪、毫无生活保障之后，才允许进入济贫院。②受助者接受救助的同时丧失了一系列权利，受助者的选举权和个人自由都被取消，济贫院实行严格管理，夫妇不能同居，不能擅自走出济贫院。这些措施显示出对受助者的惩罚，目的是让任何一个贫民通过个人努力而不是政府与社会帮助来摆脱贫困，因为新《济贫法》的理论依据主要是贫困由个人懒惰造成，个人通过努力即可摆脱贫困。③废除以教区为范围的救济，扩大为较大的地方单位，实行中央督导制，组建济贫实施委员会管理救济工作，提高国家对救济的行政监管力度。

（三）新《济贫法》的影响

新《济贫法》确定实施救助的原则是：要求社会保护是公民的合法权利，政府有保障公民生存的义务，政府有责任维护公民的权利。社会救济并不是消极行为，而是一项积极的福利措施，必须要有经过专业训练的社会工作人员从事此项事业。新《济贫法》出于减轻财政负担的目的，对接受救济的条件的规定十分严苛，规定领取救济金的人必须接受三个条件：丧失个人尊严，接受救济者被认为是不体面的；丧失个人自由，必须禁闭在“贫民习艺所”，不得外出；丧失政治自由，接受救济者取消其选举权。新《济贫法》甚至还取消了院外救济，强迫需要救济的贫民重新回到贫民艺习所，实行残酷的苦役制度，但与旧《济贫法》相比，性质和特征毕竟大不一样。

新《济贫法》最大的进步在于：它承认要求社会保护是公民的合法权利，社会负有保障公民生存的义务。此外，新《济贫法》还将济贫权力集中到政府、集中到中央，在地方一级废止了原来由各教区掌握的济贫行政管理权，就近合并成立“济贫协会”，使济贫的基层管理扩大为较大的地方单位；在联邦一级实行中央督导制，成立济贫法实施委员会。这些措施都为国家干预和政府介入对社会弱势人群的救助提供了组织保证。在国家介入对社会弱势人群保护的社会政策立法史上，新《济贫法》算不上是一部最具影响力和规范性质的法律，但是它所确立的社会保障是公民权利和政府责任的原则，却为现代社会保障制度的产生奠定了良好的基础。《济贫法》的颁布和普遍实施，使得互助救济向社会救济转化。

三、法国社会保障制度的萌芽

法国社会保障的萌芽可追溯到16世纪的慈善事业和救济活动，这些活动在当时主要是由个人、社团、行会以及宗教团来承担。国家的介入只是为了将贫田者排除在社会之外，把保护与镇压、隔离与监禁结合为一休，例如，下令驱逐乞丐，设立精神病拘禁所等。后来，国家出于战争、贸易以及宗教的影响，开始实行了补偿残废军人、海员等做法。亨利四世在1604年颁布敕今，规定采矿业要为工人建立伤残基金，为收留十字军东征中致盲的军人，法国国王圣路易建立了盲人院；1670年路易十四建立了残废军人院。

而法国对贫民的救济则与英国截然不同，没有像英国那样颁布《济贫法》，也没有建立起像英国那样正式的济贫法制度体系。17世纪和18世纪的法国，尽管中央政府也时常干预地方政府的事务，但对贫民提供救济的主要责任则落到地方政府的身上了。法国教会在对贫民提供救济方面发挥一种重要的作用，此外，法国贵族也在建立贫民救济院方面具有直接影响。

17世纪前期，法国开始建立贫民习艺所，主要是收容那些无业游民和贫民，法国甚至还曾展开一场禁闭贫民的运动，但是无论是习艺所还是禁闭贫民运动的发展都十分缓慢。期间，最为成功的贫民习艺所是里昂贫民习艺所，1650年，该习艺所内的贫民有1500人之多。1656年，巴黎也建立了贫民习艺所，该习艺所强调将宗教教育与手工技艺培训相结合的原则，习艺所的负责人有权对违反规定的人员进行鞭打，为了养活习艺所中的贫民，习艺所的负责人允许收集富人餐桌上的剩饭，该习艺所建立后不足6个月，进入其中的贫民已超过4000人。1662年法国颁布法令要在所有城镇建立贫民习艺所。到了18世纪前期，随着乞丐人数的持续增加，启蒙运动人文精神的传播以及要求采取新的措施来应对贫民问题的呼声的不断高涨，法国对贫民救济的制度开始发生变化。一方面，强化传统的贫民习艺所制度。如1764年的法令将所有无生活来源、失业6个月以上、无人证明其品行良好者视作流民，身体健全的流民将被处罚厨务，初犯为3年，第三次违反规定将被处罚终生从事厨务，老年人、病人、妇女和儿童将被关在贫民习艺所。1767年，法国又建立一种新的机构即乞丐拘留所，这是一种类似于监狱的机构，直接由国家司法当局控制，以强化对行乞行为的管制。严格的贫民习艺所制度只能为极度贫困者提供少得可怜的一点救济，整个18世纪80年代，法国用于乞丐拘留所的费用为120万里弗，用于灾害救济补贴的费用为300万里弗，用于贫民习艺所的费用为180万里弗，用于偶然性救济补贴的费用为8万里弗，用于巴黎以外各省儿童救济的费用为120万里弗到150万里弗。另一方面，开始关注贫民获得救济的权利，探索对贫民加以区分的办法，并对愿意就业者给以工作机会。法国是较早关注公民社会福利权利的国家。早在法国大革命时期，公共救助、公共教育与社会保障都已被认为是公民权利的重要内容而受到宪法保护。1791年的宪法就规定：“应行设立或组织一个公共救助的总机构，以便养育弃儿、援助贫苦的残疾人，并对未能获得工作的壮健贫困人供给工作。应行设立和组织为全体公民所有的公共教育，一切所必需的那部分教育应当是免费的。”1793年的宪法更加明确地指出：“公共救助是神圣的义务。社会对于不幸的公民负有维持其生活之责，或者对他们供给工作，或者对不能劳动的人供给生活资料。教育是各人所必需的。社会应尽其一切可能来赞助公共理智的发展，并使各个公民都得享受教育。社会保障就是全体人民保障各人享受并保存其权利的行动；此种保障是以人民的主权为基础的。”1813年法令规定在矿业部门，雇主要对工伤事故提供强制性救济。1817年通过了《保护工伤者条例》。

在这期间，工人群众自发组织起来的互济会等大量出现并得到快速发展。19世纪初期，法国采矿、铁路等产业部门中，工人自发组织了互助会，这可视为现代法国社会保障的最早萌芽形式，工人互助会组织主要为行业工人提供退休与医疗保险。然而这种自发的工人互助互济组织却遭受到政府的禁止，为此，1834年里昂纺织工人举行了历史著名的工人起义，他们在起义宣言中写道，“我们的事业全人类的事业，是国家的幸福，是未来的保证。”工人阶级在19世纪30、40年代后，从自发斗争走向自觉斗争，从经济斗争走向政治斗争，极大地推动了法国社会保障的发展，此外，工业革命所造成的两极分化及阶级斗争、阶级矛盾日趋严重的后果，引起资产阶级有识之士的关注与忧虑，他们在进行深入调查后，日益认识到必须保证工人的最低生活水平并改善其劳动条件，于是至1848年“二月革命”后，法国制宪会议把“劳动权”和“享受社会救济的权利”写进宪法草案。1850年6月18日又通过《公共救济与预防法》，决定建立全国退休金管理局，为退休者和生活困难者提供救济，强调每个人都要担当起满足本人和家庭需要的责任，但也承认要用公共救济补充私人或宗教慈善事业，决定建立全国退休金管理局。1858年实现了文职人员的统一退休制度。1863年，法国颁布立法，建立起免费医疗救助制度。

19世纪中期之前，法国政府普遍建立的贫民习艺所制度，成为该时期法国政府重要的社会救济政策。法国大革命的爆发，使制宪会议把“劳动权”和“享受社会救济的权利”写进宪法草案，意味着社会福利权利成为公民权利的重要组成部分并为宪法和法律所确认和保护，可以说法国大革命的爆发推动了法国救济政策的发展。由于长期的社会动荡，使得原先宪法所赋予的公民的社会福利权利难以实现。总的来说，萌芽时期的法国的社会保障是以个人自发性预防为主，国家没有完全承担起社会保障的责任，只是成立一个全国性退休金管理机构，鼓励工人储蓄，建立养老金储蓄制度，而没有任何强制性措施。这一时期法国社会保障的特点是：①覆盖面范围小，仅局限于国家公职人员、军人、海员和矿工等某些特定的阶层群体；②私人保险性。这一时期，法国的社会保障实质上是以社会救济为主，而这种社会救济工作大多是由社会团体和私营行业保险来负责施行，政府则对救济没有义务，其作用则体现在公共卫生方面，社会事务方面的支出不到国内生产总值0.5%。

四、瑞典社会保障制度的萌芽

瑞典社会保障制度萌芽于近代出现的“济贫法”。济贫法的目的是解决贫困所引发的一系列社会问题。18世纪末期之前，瑞典与其他国家一样，只有教会慈善救济和有限的社会救济，而早期的社会救济通过教会和社会团体来完成，政府主要从人道主义角度出发为特殊人群提供必要保护。

起初，瑞典的济贫等各种慈善事业和活动都由天主教会承担，教会包揽一切。16世纪基督教改革运动后，大多数国家皈依新教，原教会的财产遭剥夺，无法继续过去那样的慈善工作。但在瑞典，各教区不仅履行各种宗教职责，而且继续承担济贫、救死扶伤、教育和其他福利性任务。此后相当长一个时期，济贫成为教区的首要任务，也是它最大的开支项目。18世纪中叶济贫工作正式被列为教区的法定职责。

18世纪以后，瑞典开始进行土地制度改革，大量农民失去土地，许多失地农民开始进城谋生，但由于找不到工作，其中一部分人就四处乞讨流浪，偷盗抢劫杀人等犯罪事件时有发生，成为瑞典社会不稳定的重要因素。同时，改革也给教区带来了巨大的财政压力，教区无力继续承担起济贫工作，济贫工作缺少制度保证。为了解决这一问题，1763年，瑞典政府颁布了济贫法，规定各市镇当局应该对贫困人口提供救济，并可以征收济贫税，作为这种救济的专项收入。

1847年，瑞典政府颁布了新的济贫法，规定贫民享有要求救济的权利，要求社会救济是一项公民应享有的权利，而不是获得政府施舍的个人乞讨行为，各地政府有义务为贫民提供必要的救济，意味着社会救济从教会的慈善活动逐渐变为政府的义务行为。1862年，瑞典地方政府进行了改革，实行政教分离，赋予了地方政府为教育、济贫等慈善目的而征税的权力，同时地方政府接管了部分教会的济贫职责，由于地方政府可以征税，使济贫制度有了可靠的财力保证。经过长期辩论之后，瑞典政府于1871年颁布新的济贫法，规定要动员身体强壮的贫民自谋生计，同时政府对于老弱病残者提供必要的安置措施。此外，瑞典政府还颁布有关家内佣工的法令，以劳动救济的方式帮助贫民改善生活，该法令规定没有任何财产的人或者没有稳定工作的人都必须进入济贫院。

19世纪中期瑞典的济贫法制度主要为无以为生的老年人和孤儿提供救济。济贫法制度所提供的救济在瑞典农村主要包括以下几种方式：①在外寄宿和搭伙。地方政府将无以为生的老人和儿童交给其他家庭寄养，并定时向提供这种寄养的家庭提供补助。这种救济在对残废和失去劳动能力的老人提供救济方面发挥的作用比较明显。②拍卖。地方政府通过公开拍卖，将那些接受救济者拍卖给愿意接受政府所提出的最低拍价的出价人那里寄养。这些出价人往往希望通过接受这种寄养补贴来改善自己的生活状况，因此，这种救济方式当时常被称为“乞丐买乞丐”。③群体轮流抚养。这种救济方式是将需要照顾的老人和儿童在不同的农场之间轮流寄养一段短暂的时间。这种轮流寄养在不想提供其他救济方式所需的寄养费的贫穷地区非常流行。④济贫机构。地方政府往往建立各种济贫机构，对需要照顾者提供各种救济。这些机构主要包括贫民庇护所、贫民院以及救济院等。贫民庇护所主要为流浪乡间的贫民提供庇护场所。① 贫民院所提供的救济十分有限，甚至连最普通的食物也不充分。救济院往往与农业劳动相结合，居住在救济院中的人根据自己的能力从事一定的劳动。各种济贫机构所提供的救济具有综合性救济特点，老人、孩子、残疾人、精神病患者、酗酒者混合在一起，不加区别地给予救济，这种情况与19世纪欧洲其他国家的济贫法机构基本一样。1874年，瑞典接受各种救济者中的14.5%生活在济贫机构中，1907年则达到19.1%。19世纪中后期随着瑞典工业化的发展，瑞典在1875年颁布了公共健康法，加强对工人健康的保护。1881年，瑞典颁布了童工法，加强对童工权益的保护。

五、美国社会保障制度的萌芽

在早期和近代美国，无论是在殖民地时期，还是在1776—1814年的美国建国初期，或者在1815—1865年的美国近代工业化开始时期，抑或在1865—1898年的美国近代工业化的完成时期，20世纪前30年都没有确立现代意义上的社会保障制度，都主要由私人和社区的公共援助来承担社会保障任务。从殖民地时期到20世纪初，美国基本上都是沿用了英国的济贫制度。主要通过捐税、赠与、私人捐赠、遗赠遗产及其他私人财产来进行济贫；同时，也政府也有少量的救助措施。如对退伍军人及其家属的经济援助，对穷人看病就诊等医疗的救助等等。内战引起了大量的社会救济问题，带来慈善行业的短暂的恢复和大量直接的公共援助活动，提供了在当时社会背景条件下的社会保障，也出现了主张社会改革的进步思潮。慈善组织的规模开始扩大，数量开始增多，政府对需要援助的人提供财政救济，同时进行住房政策改革，出版改革杂志等。

在殖民地时代，生活在北美地区的欧洲移民仍然要面对、失业、流浪、贫困、天灾人祸等现实的社会问题，而且大多数都来自盎格鲁撒克逊民族，因此，在国家没有建立之前他们就自然而然地仿效英国的济贫制度来实施社会福利。马萨诸塞殖民地的首任总督约翰•温斯洛普在1630年所写的《基督慈善的典范》和1635年所写的《日志》中曾经留下过有关北美殖民地早期社会救济的记述，如：马萨诸塞殖民地议会给撒切尔先生26英镑13先令4便士以帮助他渡过难关。一些殖民地通过了类似英国的伊丽莎白济贫法，规定每一城镇都要为穷人提供基本的食品、衣着和居住。其中一种对贫困者的救济方法是让贫困者寄宿在救济者家中。1642年，普利茅斯殖民地开始实施类似于英国的济贫法制度，此后，弗吉尼亚、康涅狄格和马萨诸塞殖民地都分别于1646年、1673年和1692年相继实施救济制度。在新阿姆斯特丹，1609年荷兰人建立殖民地以后，在此建立一种以教会为中心的救济体制，1664年英国政府接管这一地区以后，开始推行英国的济贫法制度，废除原来实施的以教会为中心的救济制度，通过征税而形成公共救济体系。而北美的济贫所最早出现在纽约殖民地伦斯勒，1660年出现于波士顿。较早的私人慈善团体是1657年由27位苏格兰人组织的“苏格兰人慈善协会”。此后，波士顿还出现了“圣公会慈善协会”“爱尔兰慈善协会”等团体，在纽约则成立了“法国人慈善协会”和“德意志人慈善协会”等团体。这些私人慈善组织主要通过捐税、捐赠、遗赠等形式提供慈善基金，向需要救助的穷人提供现金及衣服、食品、住房等生活条件。事实上，在殖民地时期，各类社会团体在协助殖民地政府解决贫困问题上起到了重要的作用。殖民地政府所实施的社会救济是有限的，因为殖民政府不是通过社会保障立法，而只是将纳税人缴纳部分税款作为济贫基金，实施有限的慈善济贫。

一些殖民地还开始为穷人提供医疗救助，1662年的罗得岛殖民地、1673年的康涅狄格殖民地、1687年的纽约殖民地等都规定，应该为贫穷的人提供医疗服务，市政当局还经常通过对医生提供税收减免措施来鼓励他们为无法支付医疗费者提供救助。1664年，波士顿当局付给托马斯•奥利弗医生5英镑的酬劳，以奖励他利用7周时间为穷人治病。针对精神病人、有生理缺陷的人、感情脆弱的人和聋哑人等特殊人群的医疗救助在18世纪也开始实施，1752年，费城出现专门对精神病人提供治疗的医院。其后其他地方相继设立了类似的机构，如1773年在威廉斯堡建立了专门医院，1824年在肯塔基建立了收容所。1817年费城的一家教友派开办的医院实验了新疗法，1818年在马萨诸塞州的萨默维尔的麦克莱恩精神病院，1824年哈特福德的精神病疗养院，1830年马萨诸塞州的伍斯特精神病院都起了很大的作用。1819年最高法院有关达特默斯学院诉伍德沃德案的判词宣布颁发给一个法人社团的许可证，乃是宪法意图之内的契约，因而不受州的控制，它实际上保护和鼓励了对慈善事业的捐赠。关于残障人的救助及教育问题，1817年哈特福德出现了第一个聋人收容所，1823年在肯塔基的丹维尔出现了第一所为哑人开办的学校。1832年在马萨诸塞的阿什莱姆建立了盲童学校，同年纽约研究所为盲人建立了初级中学。1848年马萨诸塞州的南波士顿开设了弱智儿童学校。1875年在宾夕法尼亚，1887年在新泽西州也建立了类似的学校。此外，儿童福利院作为社会福利机构之一也开始建立起来。1824年，纽约少年犯感化院在州政府拨款的基础上建立起来，这是美国历史上第一个少年犯感化院。1847年曼彻斯特议会颁布了建立少年犯感化院的法令。两年后纽约又成立了第二个少年犯感化院。5年后，俄亥俄州也照葫芦画瓢，其他州随后也纷纷效仿。同时，一些州立孤儿院也成立了，特别是在19世纪60年代，很多州都颁布了将所有孩子从县级济贫院转移出来的法案。

独立战争后，联邦议会于1818年颁布了《独立战争养老金法案》。这是美国第一部养老金法案，向独立战争时期的老兵提供帮助以改善他们的生活条件。另外，联邦政府对因火灾、洪灾以及龙卷风的自然灾害的受害者提供拨款或者以其他形式给予直接帮助。社会上的一些公共或私人的福利机构也会申请联邦政府的资助，主要将这些资金用于收容和教育。如1819年春，康涅狄格州的聋哑收容所被赠予23000英亩的公共土地，后来出售这些土地共给收容所带来了30万美元的收入，就这样，社会改革者和慈善机构开始向美国政府要求更多的财政帮助。而最早提出退休保障计划，并且这一计划已被确认为现代社会保险前身的人士之一是独立战争年代的著名人物、政治新闻工作者托马斯•潘恩。他的最后一部伟大著作在1795年冬天出版，呼吁为新生的美国建立一个公共经济安全体系，在当时极具争议性。这部名为《土地公正》的著作建议对继承财产征收10%继承税，用这笔钱建立一个特别基金，一次性付给每一位年满21岁的公民15英镑银币，使他们可以有机会创立自己的事业，同时为每一个年满50岁的公民每年提供10英镑银币，保护他们不受贫困侵扰。

内战的爆发使美国出现了大量的社会问题，数百万的黑奴得到解放获得自由身，但由于缺少教育又无技能，很多成为流浪者。为了解决这些问题，1865年美国建立第一个联邦福利机构——自由民局，其主要工作是管理无主土地、救济和监管黑人以及难民。1865年—1869年这几年间，美国开设了100多所医院，使50万人获得医疗救助，同时给生活贫困的黑人和白人发放2000多万份口粮，并为黑人开办了4000多所学校，给很多黑人提供了受教育和学习技术的机会。

虽然1787年《美利坚合众国宪法》规定了“国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利”的条款，但由于工业化时期和南北战争期间，美国盛行自由放任主义和达尔文社会主义，人们认为每个社会成员都被平等地提供了成功的机会，导致贫穷的责任不在社会而在个人能力。因此当时公共帮助被严格限制在收容所、济贫院等机构内。

济贫法制度是北美殖民地和独立战争后美国政府的重要社会救济制度，但是由于济贫措施和政府援助的有限性使得早期美国的社会保障呈现出以下几个特点：一是保障范围小，给付水平低。大多数的低收入者不能得到社会保障，救济的对象也仅仅局限于无依无靠的老年人、无法生存的穷人和病残的流浪者等。而且带有惩罚性，作为享受救济者将会以丧失个人财产权、选举权等作为代价。二是主要依靠民间力量。早期的美国社会保障被严格限制在收容所、济贫院之内，规模分散，影响十分有限。三是年金计划发展缓慢。19世纪后半期联邦政府才为警察、教师、军人等制定退休计划。四是美国济贫法制度移植了欧洲国家的济贫法制度，各殖民地宗主国不同其在殖民地也表现出不同的特点。五是没有统一的济贫法制度。独立战争后美国的政治体制以及殖民地的历史使得各州都有独立的济贫法制度，而美国联邦政府并没有建立一套统一的济贫法制度。