我国农村土地承包经营权退出的基本判断、实践创新与前景展望

郭晓鸣 高杰

摘要：农村土地承包经营权退出，是在新型城镇化和农业现代化进程不可逆转的背景下重构农村人地关系的必然趋势，是破解农村土地资源稀缺与闲置并存矛盾、加快农业现代化进程的客观要求，但城市就业预期的不稳定性、土地的保障性和增值性预期决定着退出土地承包经营权将是一个长期过程。从实践层面看，四川省内江市和重庆市梁平县在土地承包经营权退出试点改革方面取得了突破性进展，其经验证明了，在做好制度设计和风险控制的前提下，土地承包经营权退出是可行的，并且可能对我国农业经营方式、集体经济改革、农村产权流转制度等领域产生重大影响。

关键词：土地承包经营权 有偿退出 探索实践

传统的土地福利化分配制度形成了农村固化的人地关系，使我国的新型城镇化和农业现代化进程陷入“二兼滞留”困境：滞后的人口城镇化和低效率的农业经营方式。为破解这一困境，许多学者提出要赋予农户有偿退出土地承包经营权的权利，并对农户的退出意愿进行了实证研究，如钟涨宝和汪萍（2003）、罗必良等（2012）、刘同山等（2013）分别以对湖北、浙江、广东、重庆、陕西等地农户的问卷调查数据为基础，分析了家庭资源禀赋、产权认知、兼业程度等因素对农民土地退出意愿的影响。关注微观主体意愿的研究为土地承包经营权退出的制度设计提供了重要依据，但是已经开展退出试点地区的实践经验和现实成效对于深化我国农村土地制度改革同样具有重要价值。本文首先对我国农村土地承包经营权退出的必要性和总体趋势做出基本判断，然后以四川省内江市和重庆市梁平县的改革创新为实践基础论证基本判断，最后提出改革可能带来的潜在风险，并对土地承包经营权退出可能带来的相关领域重大变革做出展望。

一 农村土地承包经营权退出的基本判断

（一）从发展规律上看，农村土地承包经营权退出是在新型城镇化和农业现代化进程不可逆转的背景下重构农村人地关系的重要选择

20世纪70年代末至80年代初期，我国农村普遍确立了以集体所有、家庭承包为核心的土地产权制度安排，并最终形成农民与土地之间以直接占有为形式的、固化的人地关系。在农村人地矛盾严重、社会保障缺失的条件下发挥了重要的就业吸纳和生活保障作用。

但是，进入工业化迅速发展阶段，农村劳动力不断流向非农领域，农业要素禀赋发生了重大变化，此时，固化的人地关系成为要素重新配置的严重阻碍。为保留对土地财产的权利，农民只能以“两栖”的方式流动，由此产生滞后的人口城镇化和低效率的农业经营方式并存的困境。虽然实践中试图通过分离承包权与经营权并不断增强经营流转能力的方式尝试解决上述问题，但受困于经营权流转交易成本较高的矛盾，现代农业经营方式与新型城镇化相互促进的良性关系进展缓慢。因此，要真正破解目前我们面临的城市化与农业现代化双重问题，需要在农村建立起更加灵活的土地产权关系，改变以农民实际占有土地为形式的固化的人地关系，从根本上解除土地对农村人口的束缚。

（二）从现实需求上看，农村土地承包经营权退出是破解农村土地资源稀缺与闲置并存矛盾、加快农业现代化进程的内在要求

在当前农村地区，普遍存在土地抛荒与新型经营主体土地需求得不到有效满足的现象。一方面，“增人不增地、减人不减地”的固化关系导致人口与土地动态协调关系被割裂，一些家庭人少地多“种不完”，一些家庭却人多地少“不够种”。对于家庭主要劳动力外出务工的农户而言，土地带来的现实收入较低，但预期收益较高，在“禀赋效应”下（罗必良等，2012），部分农户在转出时往往提出较高价格或其他附加条件，加剧了新型经营主体的经营成本。另一方面，新型农业经营主体需要与分散的农户逐个签订流转合同，才能使转入的土地达到经济规模，但这不仅签约成本较高，而且经常遭遇因个别农户不愿转出而造成的土地“插花”现象，现实中，新型经营主体要获得理想的土地经营规模是非常困难的。四川省社会科学院的一项地区性调查显示，“转入土地难”仅次于“融资难”，成为新型经营主体面临的第二大难题。

在工业化、城市化趋势不可逆转的背景下，农民与土地的关系正在发生深刻变化，对于部分长期离农的群体而言，土地已经不再作为必要的生产资料，而仅是一种财产表现形式。因此，允许部分长期离农的农民将对土地的承包权利转变为货币、股权等流动性更强的财产形式，将有利于增强农民市民化的稳定性；同时，通过农民退出承包权，简化了农村土地产权关系，将减少土地配置中的交易费用，并使新型经营主体形成稳定的投资预期，从而加快农业经营方式的转变。

（三）从可行条件来看，土地经济和保障功能的弱化以及城乡社会保障体系的完善使部分农民具备退出承包经营权的意愿

农户家庭工资性收入占比不断超越经营性收入是农村劳动力外流的经济结果，在这一过程中，土地对于农民的就业和收入功能也随之减弱。同时，在城乡一体的社会保障不断完善的条件下，土地的社会保障功能也在减弱。土地经济和保障功能的弱化使部分农民具备退出承包经营权的意愿。

从对内江市市中区210户农户的问卷调查结果看，目前有3类农户家庭可能是愿意退出农村土地承包经营权的主体。一是已将土地流转出去的农户。调查结果显示，在已经将土地流转出去的样本群体中，明确表示愿意退出现有土地承包经营权的农户占比为57.7%，比总样本中愿意退出的比例高16.3个百分点。二是已在城镇拥有住房的农户。调查结果显示，已在城镇拥有住房的24户中明确表示愿意退出现有土地承包经营权的有11户，占比为45.8%，尤其是7户在县城及其他城市有住房的明确表示愿意退出的有5户，比例高达71.4%。三是已购买城镇企业职工养老保险的农户。在210户受访户中，有64户共121人已购买城镇企业职工养老保险，其中32户明确表示愿意退出现有土地承包经营权，占比为50%。

（四）从适用范围来看，城市就业预期的不稳定性、土地的保障性和增值性预期决定着退地土地承包经营权将是一个渐进的长期过程

土地承包经营权退出是新型城镇化和农业现代化过程中的必然趋势，只要农民市民化平稳推进，只要存在农民外流和土地闲置，就具备开展土地承包经营权退出的现实需求和可行性。但是，从现阶段我国的经济发展水平和城乡关系来看，尚不具备大规模推进土地承包经营权退出的条件，主要原因在于：一方面，转移农民对未来就业和保障预期的不确定导致农业的保障功能仍然存在，而且对于一些特殊农民群体而言，农业的保障功能依然重要且不可忽视；另一方面，随着各地土地流转价格上涨、土地征占补偿等预期的影响，农户对于土地价格具有较高预期，在补偿未能达到预期的情况下，不会轻易选择退出（刘同山等，2013）。

因此，从总体趋势看，农民土地承包经营权自愿退出具有必要性和可行性，但从土地供给和需求的当前特征来看，农民土地承包经营权自愿退出只是众多土地资源优化利用途径中的一种，短期内农民的现实需求是有限的，土地承包经营权退出总体而言将是一个渐进的长期发展过程。

二 四川省内江市市中区和重庆市梁平县的土地承包经营权退出的实践探索

（一）内江市市中区和梁平县土地承包经营权退出的基本做法

在农村土地承包经营权退出改革实践中，内江市市中区和梁平县在改革的主要内容和工作程序方面具有较强的相似性，均主要从以下5个方面推进改革。

1．建立退出资格审查制度

为了做好土地承包经营权退出风险的事前预防，内江市市中区和梁平县均建立了较为严格的退出资格审查机制，通过设立退出前置条件和进行多重审核的办法将退地人群限定至一定范围，以此控制可能发生的退地风险。内江市市中区设定的退出前置条件为：退地者有稳定就业、有固定收入、有养老保险；梁平县设定的退出前置条件为：有稳定的职业或收入来源，并在本集体经济组织以外有固定住所。

2．探索多元退地模式

根据城乡经济发展实际情况和不同农户的退出意愿，内江市市中区和梁平县均设定了灵活多元的退出模式。内江市市中区的是“永久退出”和“长期退出”两种模式。“永久退出”就是土地承包者将土地承包经营权退回给作为发包方的集体经济组织，永久不再要求土地承包经营权、不保留承包土地的权利。“长期退出”是农户将二轮承包期内剩余期限的土地承包经营权退还给村集体，但是保留在第三轮土地承包期内的土地承包权利。梁平县形成“退零换整”和“定制用地”两种模式。“退零换整”方式就是，有退出需求的农户首先在集体内部以置换方式将零散土地转变为集中连片的土地后再退出。“定制用地”模式为选择连片土地引入经营主体，根据业主需求引导承包这部分土地的农户定向退出。

3．协商确定退地补偿标准

在补偿标准的确定上，内江市市中区和梁平县均采用了民主协商的方式，由集体经济组织与自愿退地农户协商，经集体经济组织成员会议民主讨论确定。依据当地经济社会发展水平和不同地类、不同位置，结合承包期剩余年限和当地年均土地流转收益，形成自愿合理的退出补偿价格。

4．建立土地退出与农村产业发展协同推进机制

为提高退出土地的使用效率，内江市市中区和梁平县均探索建立了土地退出与农村产业发展协同推进机制，通过促进农村产业转型升级带动土地需求，进而提高土地的经济效益。在退出土地的利用方式上，两地都建立了以产业发展为基础的自主经营、出租经营、入股经营等多种土地资源利用方式。

5．同步深化配套制度改革

为顺利开展改革试点，内江市市中区和梁平县均同步深化了户籍制度、社会保障制度、土地承包经营权管理制度等配套领域的改革，并保留了退地农户作为集体经济组织成员的其他权利，使退地农民能够获得稳定的生活保障和财产保护，提高了农民退出土地承包经营权的积极性。

（二）内江市市中区和梁平县土地承包经营权退出的比较分析

四川省内江市市中区和重庆市梁平县均为全国第二批农村改革试验区，也同时承担了土地承包经营权退出试点的改革任务。从改革内容的设置和改革任务的推进上看，两地存在一定的相似之处，如在坚持以农民自愿选择为基本前提下均设置了严格的退出前置条件、通过民主协商确定退出补偿标准、制定了灵活的退出方式、形成了退出土地的长效利用机制等。但是，由于土地资源条件、经济社会发展等方面存在一定差异，内江市市中区和梁平县在推进改革试点过程中也面临着不同的约束和现实困难，因此，改革创新的着力点、突破口和具体方式也存在较大区别，具体表现在两个方面。

1．在退出模式的设置上，内江市市中区以退地需求为导向，以增强农户退出意愿为主要目标，梁平县以用地需求为导向，以校正土地供求空间错位为主要目标

内江市市中区和梁平县设置土地承包经营权退出模式的主要依据和制度激励方向存在较大差别：内江市市中区根据退出主体的现实需求设置了“长期退出”和“永久退出”两种模式，允许退出主体自主选择是否保留远期农地权利，目的在于满足农民对非农收入和农地价值的不同预期，增强农民的退出意愿；而梁平县则根据用地主体的现实需求设置了“退零换整”和“定制用地”两种模式，以产业发展的用地需求为导向，通过承包经营权退出实现土地资源在空间上的优化配置，目的在于满足不同农业经营主体规模化经营的需求。

内江市市中区和梁平县退出模式设置上的不同源于两地农村发展现实的差异，虽然内江市市中区和梁平县所选择的改革试点村都面临土地零星分散、规模经营困难的问题，但是从土地要素与产业发展的关系看，两地面临的核心问题和约束条件不同。内江市市中区面临的核心问题是如何通过承包经营权退出改变土地资源条件，从而吸引新型经营主体进入；面临的主要约束在于，农民对非农就业的预期不稳定以及对土地的预期价格较高，退出意愿并不强烈。为解除部分有退出条件但不愿完全放弃农村土地权利的农民的顾虑，内江市市中区采取了“长期退出”的方式，保留了退地农户再次获得承包经营权的机会，显著增强了农户的退出意愿。可见，内江市市中区退出模式设置的关键在于激励农民退出土地，通过土地退出实现规模化的综合整理，以吸引新型主体进入。

梁平县面临的核心问题是，如何通过承包经营权退出满足新型农业经营主体的用地需求；面临的主要约束在于，农民的退出意愿较高但土地退出与土地使用存在较严重的空间错位问题。梁平县采取“退零换整”的方式，通过集体经济组织内部自愿协商置换，解决了退回土地分散不均、质量参差不齐的现实困境。因此，梁平县退出模式设置的关键在于通过退出优化土地资源的空间配置，满足新型经营主体的现实需求。

2．在补偿资金的筹措上，内江市采取了以集体经济组织预期收益为担保的财政借款模式，而梁平县探索了以用地主体预付为主的退地补偿周转资金池模式

在集体经济相对薄弱的背景下，土地退出补偿资金不足问题是内江市市中区和梁平县在改革试点中共同遇到的最大困难。由于农村发展现实条件不同，两地采取了不同的资金筹措方式：内江市市中区采取了以集体经济组织预期收益为担保、以财政借款为主要来源的方式；梁平县除财政借支外，还创新了以用地主体预付为主的退地补偿周转资金池模式。

在内江市市中区，退地补偿资金由区财政借支给集体经济组织，当集体经济组织具有收入后再一次性或分期偿还财政资金。在地区产业发展相对滞后、社会资本进入不足的地区现实条件下，财政资金是退地补偿的主要来源，依靠财政借款方式，能够保证退出土地的农户获得补偿资金，从而激励农民退出土地。但是，当土地退出规模较大后，财政资金将难以支撑，同时也会出现风险集中于政府的问题，因此，随着退出规模的扩大和农业的发展，内江市市中区也在探索更加多元的退出补偿资金来源。

梁平县现代农业发展态势已经显现，新型经营主体的用地需求较大，因此创新了业主承接支付、集体经济组织自筹、银行融资和县镇财政借支兜底的退地补偿金筹措模式。多元化的资金筹措渠道使梁平县的土地退出改革获得了有效资金支持，也为全面推开承包经营权退出提供了资金筹措路径方面的重要借鉴。

（三）内江市市中区和梁平县土地承包经营权退出改革的重要价值

1．设计了完善的土地承包经营权退出流程，形成了土地承包经营权退出的一整套制度安排

通过设立完善的退出流程，内江市市中区和梁平县使有意愿退出土地的农户能够按照公开、透明的程序顺畅地实现土地退出。更为重要的是，退出流程的完善和退出平台的构建是顺应我国经济社会发展总体趋势的制度创新，当退出条件进一步成熟时，农民退出土地的需求将持续增加，前期的制度建设和完善将为更大规模的退出提供必要的制度基础。

2．构建了土地承包经营权退出与产业转型升级、集体经济壮大协同推进的联动机制

土地承包经营权退出改革的目标在于通过改变农民与土地财产的固化联系，在促进进城农民市民化进程的同时推进农村土地资源以交易费用更低、更加稳定的方式向各类新型经营主体集中，加快农业经营的现代化进程。根据此目标，两个改革试验区都明确将土地承包经营权退出改革试验任务与农村产业转型升级和集体经济股份制等改革任务相互关联，同步推进相关改革进程，为土地退出后重新进行配置和利用提供条件，也最大限度地发挥土地退出改革对其他领域改革的带动作用。

3．探索了我国农村土地承包关系的变革方向和新阶段农村人地关系的可能形式

长期以来，获得土地承包权是农民的一项基本权利，土地是农民的基本生产资料和家庭的主要财产，但在严格的制度约束下，即使农民已经长期脱离农业生产，也只能占有土地的实物形态，使现代农业生产面临严重的土地空间约束（刘同山等，2014）。内江市市中区和梁平县的改革试验证明，现阶段我国农村土地承包关系具有变革的可能，虽然大规模退地的条件尚不成熟，但是已经具备了现实需求和可行条件，在具备一定条件后，农村产权制度可以突破现行家庭承包关系的约束，建立起更加明晰、更加适应现代农业经营需求的土地产权关系（郭晓鸣，2015）。从农民与土地之间关系的变革上看，通过退出土地承包经营权，进城农民可以从固化的土地关系中解脱出来，将土地承包权利转换为流动性更强的货币、股权等，从而形成更加灵活、更加适应现代农业生产力要求的人地关系。

三 农村土地承包经营权退出的潜在风险与前景展望

（一）潜在风险

1．土地承包经营权退出的法律风险

在《土地承包法》等顶层法律尚未修订和明确允许的条件下，农村土地承包经营权退出将面临以下法律风险和问题。一是因退地合同法律效力不足导致的退出主体违约风险。目前尚无相关法律明确承认农民与集体之间有偿退出土地合同的合法性，一旦退地农民要求重新获得土地承包权，未获得法律支持的合同将无法为集体经济组织提供支持。二是因退地农民权利边界不清导致的退出不稳定问题。在承包经营权退出改革中，保留了农民的集体成员权利，但法律规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，那么到第三轮土地承包期开始时，对于已退地的农民是否仍有权利重新要求获得承包权、应该以何种方式获得承包权等问题，法律上仍未有明确的规定。三是因集体经济组织权利受限导致的退出土地处置困境。目前部分集体组织成员未获得承包权，那么当其他集体成员退出土地承包权后，无地成员要求重新分配的问题如何解决？这一问题迫切需要法律层面给予明确，否则将给土地承包经营权退出改革造成阻碍和风险。

2．土地承包经营权退出补偿资金不足的风险

在退出规模较小的条件下，可以采用财政借支或新型经营主体承接支付的方式解决退地补偿金的来源问题，但是，一旦进入较大规模的退出阶段，现行资金筹集方式将面临较大风险。一是地方财政资金不足的风险。财政借支模式下，地方财力的有限性将成为限制退出规模的重要因素，并且随着退出范围的扩大和退出规模的增加，地方财政累积的风险将逐渐增大。二是集体经济土地再利用困难产生的偿还风险。土地退出补偿金的最终支付主体是集体经济组织，因此，承包经营权退出的必要条件是集体经济组织能够有效利用退出土地，增加自身经济收入。但是集体经济组织是否能够有效利用退出土地，受地区产业发展、市场、组织管理能力等多种因素的影响，加之所退土地一般区位和质量相对较差，集体经济组织开发利用将面临较多困难，进而造成退地补偿的资金来源具有较强的不确定性。

3．土地承包经营权退出的供求错位风险

从土地退出的实践看，农户愿意退出的土地往往区位、基础设施、肥力等条件较差，并且目前退出的土地较为零散，难以形成规模，而新型经营主体需要条件较好且具有一定规模的土地，二者在空间上存在错位，造成了退出的土地业主不愿经营，业主需要的土地农户不愿退出的矛盾。虽然梁平县通过“退零换整”等方式在一定程度上解决了这一问题，但是从大多数地区农村土地分配的实际情况看，不同农户的土地条件差异较大，以协商方式实现土地的置换和调整是较为困难的，特别是条件较好的土地承包户，往往不愿意与其他土地进行置换。因此，土地退出与产业发展需求间错位的矛盾将长期存在，需要各地在实践中探索多种创新路径进行破解。

4．土地承包经营权退出的潜在社会风险

土地承包经营权退出后，大部分退地农民将转入非农就业领域，并失去依托于农村土地之上的就业和生活保障。因此，在社会保障制度尚未完善的条件下，一旦城市就业困难，部分退出土地的农民将可能重返农村。返回农村的退地农民缺少基本生产资料，在无稳定生活保障的情况下可能会冲击农村社会稳定，造成乡村社会治理困难。

（二）前景展望

在新型城镇化和农业现代化协同推进的过程中，随着农村产权制度改革的深入推进和城乡要素流动性的增强，农村土地承包经营权自愿、有偿退出可能引发或加快三大变革：一是退出土地承包经营权成为农户的重要选择之一，越来越多的农户可能做出这样的选择，由此推动土地资源逐渐向新型农业经营主体集中，更稳定的土地适度规模得以形成，从而加速农业生产经营方式的变革；二是土地承包经营权是集体经济组织成员权的重要内容之一，土地承包经营权自愿退出机制的深入实施必将对集体经济组织成员权产生重大影响，农村集体经济组织成员的界定和权益分配等必须做出相应的变革才能适应发展的需要；三是在农村土地承包经营权有偿退出的过程中，土地的资产属性增强，土地承包权、经营权、收益权等权能的开放化流动需求加剧，将促进农村产权流转管理制度加快变革。

参考文献

[1] 钟涨宝、汪萍：《农地流转过程中的农户行为分析——湖北、浙江等地的农户问卷调查》, 《中国农村观察》2003年第6期。

[2] 罗必良、何应龙、汪沙、尤娜莉：《土地承包经营权：农户退出意愿及其影响因素分析——基于广东省的农户问卷》, 《中国农村经济》2012年第6期。

[3] 刘同山、孔祥智、张云华：《兼业程度、地权期待与农户的土地退出意愿》,《经济与管理研究》2013年第10期。

[4] 刘同山、牛立腾：《农户分化、土地退出意愿与农民的选择偏好》, 《中国人口资源与环境》2014年第6期。

[5] 郭晓鸣：《先行先试 探索农村改革路 解读全国农村改革试验区的经验与问题》, 《当代县域经济》2015年第4期。