农村土地产权制度“三权分置”的动力机制与实施路径

张克俊

摘要：农村土地产权制度“三权分置”的形成具有客观必然性，是规模经济发展的内在驱动力，农村劳动力不断分化与转移的拉动力，新型农业经营主体不断发展的需求力，以及基层、地方与中央相结合的推动力这四种作用力共同作用的结果。当前及今后应从“落实集体土地所有权、稳定承包权、放活经营权”这三个维度，寻找农村土地产权制度“三权分置”的实施路径，同时要注重城镇化的拉动机制，促进土地制度的“三权分置”。

关键词：农村土地产权制度 三权分置动力机制 实施路径

一 引言

20世纪80年代初期我国开始实行的家庭联产承包责任制，将农村土地分离成集体所有权、家庭承包经营权“两权”，实现了我国农地制度的伟大创新，在短时间内解决了农民的温饱问题，提高了农业生产效率。然而，随着时代的变迁，城乡二元格局被逐步打破，农民进城务工导致人地分离的现象越发普遍，人地高度对应的关系已不复存在，农地流转比例快速上升，承包权与经营权分离成为常态（张红宇，2013）。另一方面，家庭均田承包格局下的土地细碎化和小生产经营日益成为制约农业现代化发展和农民持续增收的突出障碍。正是在此背景下，中央进一步明确提出了推进集体所有权、农户承包权和经营权“三权分置”的农村土地产权制度改革思路，目的在于破解初次分离下“农地农民用”和“均田承包”的制度局限，进一步解放“人”和“地”，构建一个以“集体所有、农户承包、多元经营”为特征的新型土地制度（张力等，2015）。

农村土地制度“三权分置”改革客观上顺应了坚持土地集体所有权、保留农户承包权、流转经营权的需要，丰富和细分了农村土地产权结构，在保护农户承包权益的基础上赋予土地经营权独立的权能，有利于促进土地经营权在更大范围内流动和优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，发展农业规模经营、推进农业现代化、提升农业国际竞争力。

自中央提出“三权分置”的农村土地制度改革思路以来，学术界对“三权分置”的意义和价值给予了充分肯定，认为“三权分置”创新了农村土地产权制度，丰富了双层经营体制内涵，顺应了发展适度规模经营的时代要求，是中国特色“三农”理论的重大创新（韩长赋，2016）; “三权分置”顺应土地关系变革的现实需要，符合产权激励作用的内在要求，遵循制度变迁的路径依赖性，充分考虑制度变迁中非正式规则的影响（陈金涛、刘文君，2016）。然而，对于农村土地“三权分置”改革也有不同看法，有的学者指出，“三权分离”在理论上不能成立，在实践上无法实施（丁关良，2011）; “三权分离”是经济学主导农地改革政策的形象表述，存在明显的法学逻辑悖论（申惠文，2015）。因此，在理论上有必要进一步分析“三权分置”形成的必然性和动力机制，在实践上寻求农村土地“三权分置”的实施路径。本文分析了“三权分置”形成的动力机制，围绕“落实集体土地所有权、稳定承包权、放活经营权”提出了“三权分置”土地制度改革的推进路径。

二 农村土地产权“三权分置”形成的动力机制分析

新中国成立以来，我国农村土地产权制度经历了土地改革时期的私有私用、合作化时期的私有共营、人民公社化时期的公有公营、家庭联产承包责任制时期的“两权分离”和向“三权分离”过渡阶段。每一阶段的土地制度都代表当时农业的经营方式和生产方式，每一次制度变迁的背后都有其动因和制度走向。当下逐步形成的“三权分置”的农村土地产权结构，是农业生产力不断发展推动制度变迁的结果，具有内在逻辑性和客观必然性。具体而言，农村土地产权制度演进而逐步形成的“三权分置”的权利结构是由规模经济发展的内在驱动力，农村劳动力不断分化与转移的拉动力，新型农业经营主体不断发展的需求力，以及基层、地方实践与中央顶层设计相结合的作用力这“四力”共同作用的结果。

（一）规模经济发展的内在驱动力

规模经济理论告诉我们，任何一个经济主体都必须到达合理的经济规模，才能提高全要素生产率，降低单位产品成本，获得规模效益。在实施“两权分离”的家庭联产承包责任制时，针对农村人口众多、耕地少，土地担负农民最低保障功能的情况，各地采取了按人口、土地地块好坏搭配的均分方式来保证公平，其结果导致每户农民承包的土地面积都很小并且十分细碎化。在农民温饱还未解决、承包的土地只是为其提供粮食等基本保障功能的情况下，这种小而分散的土地通过发挥农民精耕细作的积极性，最大限度地起到了保障家庭生活的作用。但是，一家一户小生产的经营方式即便再“精耕细作”，其劳动生产率水平也较为低下，对家庭收入的贡献十分有限。例如，2013年农业劳动生产效率分别为第二产业的1/5、第三产业的1/4（张红宇、李伟毅，2014）。

2014年农民人均纯收入中来自农业家庭经营的比重已下降到31.8%。由于农民家庭小块土地受无规模效益的根本制约，这进一步强化了传统农户就业的多元化和农业经营的兼业化、副业化乃至向自然经济倒退的趋势。据全国农村观察点调查，1993～2013年纯农户比重由49.90%下降到39.65%，非农户和兼业农户比重已达60.05%。规模经济的客观规律驱动农民转变土地利用方式、寻求农业规模经营的有效实现形式，由此在实践中探索出了土地股份合作社、家庭农场制、按户连片耕作制、农业共营制、土地托管等多种形式的规模经营。这些形式的规模经营，实际上在很大程度上已经呈现出承包权与经营权分离的态势。

（二）由城镇化带动的农村劳动力不断分化与转移的拉动力

在传统的城乡分割的二元经济制度下，受户籍制度的限制，农民难以向城市转移而只能困守土地，农村土地沉淀了过多的劳动力而出现大量剩余，土地与劳动力要素错配，农业的专业化和农民的分工分业长期处于停滞状态。改革开放以来，随着城乡二元制度逐步被打破，农民的身份属性不再稳定和固化，拥有了对各种就业机会进行比较和选择的机会，其结果促进了农民的分工分化：一部分农民在比较机会成本、预期收入后转移到城镇从事二、三产业，成为以获得非农收入为主要来源的农民工；一部分农民则因各种原因仍在农村以农业收入为主要来源，有的还成为专业农户；还有一部分农民分化为个体劳动者、个体工商户、私营企业主等。在这种分工分化中，农民工是最大的群体。2015年全国农民工数量达到2.77亿人，其中本地农民工1.09亿人，外出农民工达到1.69亿人。虽然进城务工的农民已常年在城市从事非农产业，但其户籍所在地还有一块承包地，形成与土地日益分离、无力耕种的现实。

另外，虽然城乡户籍、教育、医疗等方面的一体化正在推进，但基础并不太稳固，城市就业还不稳定。在这种现实压力下，进城务工农民面临诸多风险，土地就成为维持就业和生计的最后一条“退路”，由此造成他们普遍不愿放弃承包地的心态。农村劳动力大量转移后承包主体与经营主体日益分离、农民愿意流转土地经营权而又不愿意放弃承包地占有的现实矛盾，造成农民对土地流转多以短期出租、转包等灵活而又不规范的方式进行，这说明承包权与经营权统一的产权结构，不仅对土地流转的长期性、稳定性造成了不利影响，而且对农村劳动力转移和农民工市民化形成了不可忽视的干扰，客观上产生了承包经营权再次分离的要求。

（三）新型农业经营主体不断发展的需求力

在城乡经济一体化背景下，尽管市场化就业机制选择的结果使大量的农民特别是青年农民不愿务农，转化为农民工乃至退出土地经营成为市民，但是，在消费结构变化下，农业作为一种多功能产业又日益显示出投资经营价值，这不仅推动着已有的传统农户、兼业农户向规模化的专业大户、家庭农场转变，而且在更广阔的空间吸引更多的业主和工商资本到农村投资经营农业。于是，新型农业经营主体在我国各地大量涌现。目前，各级农业部门认定的家庭农场达28.8万家，依法登记的农业合作社150多万家，农业产业化龙头企业12.6万家（张红宇，2015）。

新型农业经营主体对土地资源配置提出了更高的需求。由传统承包农户转变为专业大户、家庭农场的新型农业经营主体，虽然在实行家庭联产承包责任制之初也按家庭人口平均承包了土地，但很显然还需要流入相当数量的土地才能满足适度规模经营的要求。对于集体经济组织外的城市工商资本和外来经营业主而言，必须完全依靠从承包农户手中流入土地并相对集中连片才能实现规模化、集约化经营。但是，在流转土地过程中农地实际的经营者究竟拥有什么权利，与承包农户的关系是什么，一直界限不清、纠纷不断、毁约频繁。新型经营主体由于没有长期稳定的经营预期，必然对土地长期投资缺乏积极性，不少还采取损害土地地力和持续利用的掠夺式生产经营方式。要解决新型农业经营主体对土地的需求、农民流转土地经营权而不失去承包权的问题，只有实现土地承包权和经营权的分离。

新型农业经营主体对金融配置提出了更高需求。新型农业经营主体从事的是现代农业，对融资的需求量大并且更为迫切，但在融资的过程中普遍缺乏抵押物。土地是农村最大的资产，但在“两权分离”的土地制度下用土地承包经营权进行抵押融资在法律上受到严格限制，金融机构也面临处置上的困难，造成土地的融资功能难以发挥出来。实现承包权与经营权的分离，农民流转的只是土地经营权，新型农业经营主体用作抵押、担保的客体只是土地经营权而非承包权，在贷款到期、土地经营权无法偿还债务时，金融机构收回的仅是土地经营权，承包权始终掌握在农户手中，这样既满足了新型农业经营主体的融资需求，发挥了土地的权能，又保障了农民土地承包权益。

（四）基层、地方实践与中央顶层设计相结合的作用力

农村土地“三权分置”改革是一项重大制度创新，这种制度创新也正如改革开放初期实行的“两权分离”家庭联产承包责任制一样，是基层和地方不断实践探索与中央高层明确肯定及推动相结合、诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合的结果。

农村土地制度“三权分离”的探索在20世纪90年代以来就在安徽、四川、重庆、江西、浙江等一些地方展开，但是，土地承包经营权能否做到更大范围的二次分离，还需要中央决策层的明晰、认同和推动，并在实践的基础上转化为正式制度安排。自2013年以来，农村土地“三权分置”改革已得到中央高层的充分肯定并已经转化为政策文件。2014年中央1号文件指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”; 2014年11月中央颁发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》规定：“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”。

2015年中央1号文件指出“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”。2016年中央1号文件提出要“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善 ‘三权分置’办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”。因此，基层、地方与中央结合共同推动的作用力，必将加快“三权分置”的农村土地产权结构在更大区域范围内形成。

三 农村土地制度“三权分置”改革的实施路径

我国各地在推动土地流转而逐步形成“三权分置”过程中，也产生了集体所有权“虚置”，农户承包权不稳固，农地经营权如何在法律政策上认可和体现，农民集体、承包农户和经营主体之间的利益矛盾等一系列问题，影响了农业规模经营和现代化的发展。在“三权分置”中必须进一步完善农村集体土地所有权、农户承包权、土地经营权，才能使“三权分置”的实践更加有序发展。

（一）以落实处置权和集体成员权为重点“落实集体所有权”

农村土地集体所有制兼顾了国家、集体和农民的利益，是符合我国国情的有效的制度安排，是农村基本经营制度的根本，在我国现行的法律体制中具有不可动摇的地位。在实行“两权分离”的家庭联产承包责任制的过程中，比较注重强化土地承包经营权的物权性质，但对集体土地所有权落实不够，虚置现象比较突出，特别是被有些地方政府、外来组织和强势群体随意乱占、侵害集体土地权益的现象较为普遍。“三权分置”下承包主体和经营主体日益分离，增加了范围更广、构成更为复杂的多元经营主体，侵害农民集体土地权益的风险可能会上升，面临更为复杂的“落实集体土地所有权”问题。

“三权分置”下“落实集体土地所有权”的核心是落实处置权，主要包括发包权、调整权、使用监督权、流转管理权、收益和补偿取得权、收回权等。土地集体所有权的权利主体是农民集体，其有权依法发包集体土地；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为；有权对承包农户土地流转进行管理，要求向农民集体书面备案，转让土地承包权时需要经农民集体同意；有权在集体土地被征收时就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。农民集体在行使土地所有权相关权能时，针对的对象不仅包括承包经营农户，更应包括由承包经营权分离出来的土地经营权人。为防止集体土地所有权在行使时被少数村干部垄断，在集体土地承包方案制定、集体土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用和分配办法等方面，要形成“由本集体成员决定”的具体制度规范，通过建立健全集体经济组织民主议事机制，保障集体成员的知情权、决策权、监督权。

“落实集体所有权”需要加快界定农民的集体成员权。我国《物权法》特别强调，集体所有权是农村集体经济组织的“成员集体”享有的权利，“落实集体所有权”必须落实在集体经济组织成员上，才能解决集体所有权虚化和模糊问题。对于如何界定集体组织成员权，目前学术界还存在较大争议，如有学者提出，集体成员资格的确定，属村民自治权的范畴，应排斥外部政治机构和国家法律的干预（刘同君，2013）；也有学者指出，将该决定权交由村民自治，势必会导致实践中侵犯权益情形的发生，也会导致不同地方采取不同标准，应将该决定权归属于法律（蒋月等，2006）。

集体经济组织成员权不仅关系土地承包权的享有，还涉及宅基地使用权、集体收益权等其他类型权利的获得，关系重大，国家政策和法律应该对集体成员资格的取得、权利义务、行使和丧失的条件等做出原则性的规定，同时又给村民发挥自治作用留下较大空间。从实践来看，界定农民集体成员权以某一时间节点为准，把确定成员权中的矛盾交给村民自治组织处理，并把成员权做成“股权”加以固化，按照“增人不增地、减人不减地”的原则落实到家庭，是一种较好的形式。在界定集体经济组织成员的基础上，要加快推进农村集体资产的清产核资和股份量化工作，把集体所有的资产真正量化到每一个集体经济组织成员。

“落实集体所有权”，需要重塑集体经济组织。在我国集体土地所有权主体为农民集体的情况下，具体体现为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形式。现实情况是，集体经济组织功能在实施家庭联产承包责任制以来不断被弱化，许多地方已经不复存在，实际上由村民委员会代表集体行使，但村民委员会是一个村民自治组织而不是经济组织，由此产生村干部垄断、侵占集体土地权益等许多问题。在“三权分置”改革中，要加快集体经济组织建设，推进集体经济组织与村民自治组织的分离，重塑集体经济组织治理结构，适时修改相关法律，明确农村集体经济组织的代表和在法律上的地位。

（二）以确权颁证、探索土地承包关系长久不变的具体实现形式为重点“稳定和保护农户承包权”

稳定和保护农户承包权，必须赋予承包农户对承包土地更加稳定和有保障的权能。农户享有土地承包权是由集体经济组织成员资格所决定的，如果限制、取代和非法剥夺农户的土地承包权将产生极其严重的后果。同时，农村集体土地承包权只能属于农民家庭并只能采取农民家庭承包的方式，是由我国农村土地由农民集体所有和基本国情所决定的。近年来尽管不断出现新的农业经营主体如农业公司、外来业主等，但始终不能取代农民家庭的土地承包地位。农村土地“三权分置”改革没有改变农户家庭承包的性质和地位，没有改变承包农户对承包土地所具有的占有、使用、流转、抵押、退出等各项权能。当农户进城成为市民时，不能以退出土地承包权为农民进城落户的条件。

积极开展承包地的确权登记颁证工作，是稳定和保护承包权的基础工作，是将集体土地承包经营权落实到本集体经济组织内每个农户实实在在的措施。目前，全国已有2300多个县（市、区、旗）开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点，但有些地方为了赶进度，存在工作粗糙、确权质量不高的情况。必须坚持进度服从质量的原则，高标准把握确权登记颁证质量关，真正厘清集体与农户之间的土地关系。要扩大整省推进土地承包经营权确权登记颁证的试点范围，掌握好确权确地到户与确股不确地的范围，总体上应确权确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。一般只能在劳动力转移比较充分，农民以二、三产业收入为主，土地已经实现入股成立股份合作社，以及土地成片整理和规模化集中流转的地方，在尊重农民自愿的前提下，才可以实行确股不确地的方式。应高度重视利用确权到户的时机，把确权与土地互换结合起来，鼓励和引导农户自愿互换承包地块，由“小块并成大块”实现连片，最大限度解决土地承包初期“细碎化”问题，为规模经营创造条件。

对土地承包关系长久不变的表现形式做出明确规定。随着我国土地确权工作的陆续完成，农村土地产权得到固化，形成了以“长久不变”为基础的土地产权制度，但是，在实践中土地产权固化与乡村人口变化的矛盾更加凸显出来，必须对“长久不变”的内涵进行界定、对具体实现形式做出规定。目前，学术界、有关部门和基层干部、农民群众对“长久不变”的理解存在很大差异和分歧，而国家关于土地承包关系“长久不变”的含义和期限还没有任何明确说明，这可能会激发今后更大的人地矛盾。土地承包关系“长久不变”不能简单地理解为土地承包期限一直延续下去，更不能理解为私有化，可理解为：坚持农村土地集体所有制和家庭承包经营制度不动摇，依法赋予农民更加充分和更有保障的土地承包经营权，使现有土地承包形成的全部权利义务关系保持稳定，承包方在二轮承包期满后继续承包。国家应适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案，建议参照国有土地使用权，规定长久不变的期限在二轮承包期满后再延长70年。

应当指出的是，“三权分置”下土地承包权与经营权承载的功能不一样，要对土地承包权的流转做出限制。土地承包权是一种身份权、资格权，只有具备集体经济组织成员身份的人才有资格获得土地承包权，其他不是集体经济组织的人是不可以获得承包权的，主要目的是给予农民社会保障、维护集体经济组织的稳定性。因此，土地承包权虽然也可以流转，但不能市场化，流转的方式只能是转让、互换、继承、退出等，流转的对象只能在集体经济组织内部。在承包农户已经转移到城镇不需要承包权的条件下，要积极探索承包权有偿退出给集体经济组织的有效机制。

（三）以赋权、开放经营权人、推进可抵押、鼓励有序流转为重点“放活土地经营权”

“三权分置”模式的核心是在农民的土地承包经营权之上建立了另外一个“经营权”，是针对现有承包人之外的第三人进行土地耕作经营活动的权利。在完善“三权分置”过程中要赋予经营主体更有保障的土地经营权，依法维护土地经营权人从事农业生产所需的各项权利，包括：对流转土地依法享有在一定期限内占有、使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益的权利；经承包农户同意进行改良土壤、建设农业生产附属配套设施的权利；经承包方同意进行再流转和抵押担保的权利；在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地的权利；当流转土地被征收时土地经营权人要求地上附着物及青苗补偿的权利。要加强对土地经营权的保护，支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件。

放活土地经营权，必然要对土地经营权人的身份和范围进行拓展。与土地承包权的获得有严格的资格审核、只有集体经济组织内部的成员才有资格获得不一样，土地经营权人的身份可以是集体经济组织内的其他人，也可以是集体经济组织以外的单位或个人，只要有耕种农地的意愿，遵守土地的农业用途性质，就可以通过各种土地流转方式获得土地经营权，因而土地经营权人具有开放性，可以不是农民身份的城市人、工商资本、外来业主等。随着农村劳动力的不断转移和人口城镇化步伐的持续推进，今后承包权与经营权分离现象将会更为突出，破解“谁来种田”“怎样种田”的问题将更为迫切。要不断完善新型职业农民培育、认定、扶持政策体系，大力培育新型职业农民；制定和完善财政、金融、户籍、社保等方面的激励政策，吸引大中专毕业生、退伍军人、返乡农民工等人才从事农业生产经营；大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等多元化农业经营主体，使之成为我国推进规模经营的主要力量。

实现农村土地经营权可抵押，是放活土地经营权的重要方式。农村土地经营权具有可抵押性，是土地承包权和经营权分离后的一项极其重要的权能。要允许土地经营权在流转期限内进行抵押担保，既可以最大化地发挥土地经营权的价值，又能解决土地经营权人从事规模经营所需的融资问题。当前推进土地经营权抵押融资面临的主要障碍是缺乏立法支撑、土地经营权价值评估困难、土地经营权处置困难，金融机构参与的积极性不高。要适时修改《担保法》《物权法》《土地管理法》等相关法律中限制土地承包经营权抵押的条款，建立土地经营权价值评估机构，加强专门人才培养，出台土地经营权价值评估的标准和技术流程，加快出台土地经营权处置的实施方法，建立土地经营权抵押担保风险基金，构筑土地经营权抵押担保的风险防范机制。

放活土地经营权，核心是鼓励农户承包地依法采取出租、入股、土地托管、代耕代种等多种形式向新型农业经营主体集中，发展适度规模经营，但鼓励土地经营权流转，不能采取行政命令下指标、强行推进农民流转的方式，必须坚持依法、自愿、有偿的原则，把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，做到与农业社会化服务水平提高相适应、与农村劳动力转移的规模和速度相适应、与农业科技进步和生产手段改进程度相适应。

四 主要结论和建议

农村土地制度“三权分置”改革是我国土地制度的重大创新，这种制度变迁是规模经济发展的内在驱动力，农村劳动力不断分化与转移的拉动力，新型农业经营主体不断发展的需求力，以及基层、地方与中央共同作用力的必然结果，丰富和细分了农村土地产权结构，有利于进一步解放“人”和“地”，构建一个以“集体所有、农户承包、多元经营”为特征的新型土地制度，促进土地经营权在更大范围内流动和优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，发展农业规模经营、推进农业现代化、提升农业国际竞争力。农村土地“三权分置”改革的目标任务已经很明确，就是“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。为此，要通过界定集体经济组织成员身份、落实集体处置权、开展集体资产清产核资和股份量化、确立集体经济组织的代表和法人地位等路径来落实集体土地所有权；通过开展承包地的确权登记颁证工作、对承包权的转让做出限制性规定、探索土地承包关系长久不变的具体实现形式等路径来稳定承包权；通过鼓励土地经营权多种形式流转、赋予抵押担保权能、开放农业经营权人、发展新型农业经营主体等路径来放活土地经营权。为确保“三权分置”的有效实施，提出如下建议。

第一，科学界定承包权和经营权的权利内容和法律地位。目前，我国已存在的《物权法》《农村土地承包法》《担保法》《土地管理法》等相关法律法规均是对“土地承包经营权”的性质、权利、流转、保护等做出法律规定，还没有对经营权和承包权分离时各自的性质、权利、流转、保护等做出相应调整，这需要在试点试验总结的基础上上升为法律。这当然有一个过程，但相关法律长期的不明确也会给实践造成很大障碍。为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要修改相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。

第二，在“三权分置”改革中同步推进人口城镇化。目前，我国常住人口城镇化率已达56.1%，但农业转移人口市民化进展比较缓慢，户籍人口城镇化率不到40%，这说明推进以人为核心的新型城镇化面临农业转移人口意愿和动力不足的问题和挑战，其中重要的原因，一方面，农民、农民工转变为市民害怕失去承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和国家在农村的一系列优惠政策支持；另一方面，经过多年的统筹城乡发展，城乡二元结构的体制机制已经在很大程度上扭转，城乡之间在基础设施、公共服务和社会保障等方面的差距已经日益缩小，获得城市户籍尤其是中小城市户籍的含金量并不高，甚至农村户籍的“含金量”在某些地方（如城郊、发达地区）比城市户籍还要高。在这种新情况下，如何增强农业转移人口市民化的动力是需要解决的问题。增强农业转移人口市民化的动力不能靠国家减少对“三农”的投入和政策支持来实现，只能靠提升农业转移人口在城市享有的住房、就业、公共服务和社会保障来实现。要站在城乡一体化的高度，不断深化统筹城乡户籍、就业和社会保障制度改革，采取有效的政策措施切实解决进城农民工的教育、就业、住房、医疗等公共服务和社会保障问题，严格保护进城农民工的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，让更多的农民工放心进城、放心流转土地经营权。

第三，建立健全土地流转规范管理制度。在“三权分置”实施过程中应当特别注意防范可能的风险，如：耕地非粮化、非农化的风险，工商资本长时间、大规模流转农地的风险，农业经营权人与承包农户利益冲突的风险，土地经营权抵押担保风险，弱化集体所有权的风险，等等。为此，在土地流转过程中应健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系，强化各级政府在土地流转中的监管责任，抓住农地用途监管这个核心，防止耕地经营“非粮化”倾向，严厉查处违法“非农化”行为，切实保护耕地资源、保障粮食安全；加强工商资本租赁农地监管和风险防范机制，建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度。合理确定土地承包权与经营权分离的期限，控制土地流转规模和租金价格；加强土地承包权和经营权的登记，强化权利保障。要通过发展农业保险、建立土地经营权抵押担保风险基金、推进抵押担保模式多元化、完善抵押处置方式等途径，构筑土地经营权抵押担保的风险防范机制。要平衡所有权、承包权和经营权的权利关系，形成“相互衔接、大体平衡、同等保护”的基本格局，防止土地经营权物权化过程中对集体所有权的弱化、对农户家庭承包权益的侵害。

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