第二章 城乡一体化与基层政府服务均等化职能的理论建构

改革开放以来，社会经济取得了巨大成效，人民生活水平得到了显著改善。伴随着工业化、市场化和信息化的发展，城市居民在医疗、卫生、教育、交通、就业、养老、住房等诸多方面享受到了大量政策优惠和公共服务，生活质量明显提高，尽管目前从总体上看，无论在城市还是农村，不管质量还是数量，也不管是存量还是增量，地方政府的公共服务供给都远远不能满足人民群众日益增长的社会需求。看病难看病贵、教育资源分配不均、公共交通拥堵、生态环境恶化等关系百姓切身利益的问题依然困扰着中国许多家庭。但是与城市相比，农村居民不仅很少享受到改革的红利，反而为改革提供资源付出了相对高的代价，其未来发展前景更令人担忧。长期城乡二元结构所造成的贫困与落后，中心城市“虹吸现象”所带来的乡村空心化，以及城市恶性膨胀所引起的破坏和侵害，这些都给发展新型农业、塑造现代化农民、建设美丽乡村蒙上了灰色的阴影。

人人都应该享受改革的成果，人人都应该过上有尊严的生活，这既是老百姓心中最朴素的愿望，也是“以人为本”的新型城镇化战略的基本诉求。在这个目标价值的引领下，地方基层政府为满足地方人民生活、工作和发展的需求，推行公共服务均等化建设具有重要的实践意义。然而近些年来，尽管中央始终高度关注城乡统筹、政府职能转变和公共服务均等化等相关议题，但到了基层，政策往往遭遇异化执行、虚化执行的尴尬，沦为政治口号。这自然与地方财税改革对基层政府财政能力的影响有密切关系。分税制改革虽然有利于增加中央财政收入，实现了地区和产业间的统筹协调，但对地方财政带来了长期深远的困扰。农业税的全面取消，更进一步迫使基层乡镇从过去的“收钱收税”到现在的“不办事、怕办事、难办事”，最终沦为“吃饭财政”。如此，在供给能力和社会需求的双重压力下，均等化服务从何谈起，该怎样实施，又怎样推行？令人欣喜的是，在同样的体制空间下，有些地方依然能够大力推进城乡统筹，在城乡一体化的公共服务均等化实践中走在了全国前列。这不禁引人深思，同样施行分税制，同样取消了农业税，面对着相同的考核指标和压力，为什么会有不同的表现？到底哪些因素会成为制约农村公共服务供给的核心变量？对于处在城乡一体化发展不同阶段的不同地区来说，是否也存在着均等化服务不同的供给模式？这些不同模式背后的内在动力和机制是什么，其治理绩效怎么样，有没有可能被推广？除了转变价值观念和政府职能、推进财税和土地制度的改革之外，能否寻找到解释力度更强、适用范围更广的基层政府均等化服务模式？全面理解和把握这些问题，将有利于全面深化改革，破除城乡二元结构，推进城乡一体化发展；有利于构建以工带农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系；更有利于广大人民群众平等地共同分享改革成果。