第四节 基层政府公共服务职能转型的新环境

近年来，特别是十八大以来，中国经济发展进入“新常态”，城乡关系的矛盾与问题正以新的形式不断呈现出来。而随着政府改革的不断深入、市场经济的不断发展与完善，社会组织在公共服务方面扮演着越来越重要的角色，基层政府的城乡公共服务必须适应新环境的要求，积极转变自身职能。基层政府直接面对公众，对公众公共服务的需求有着最直观的感知，在公共服务均等化过程中更是扮演着越来越重要的角色。有关政府职能的争论，其焦点是政府究竟应该管什么、不应该管什么、管到什么程度，其主要反映的问题集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系这三个相互联系的主题上。世界不是一成不变的世界，社会、政治、经济处在不断的变化之中，主要矛盾和次要矛盾也处于不停的变化之中，为了解决变化的社会中不同的矛盾，政府的职能也需要不断地加以调整。在城乡一体化过程中，为了解决历史遗留问题，实现城乡一体化，政府进行符合时代发展的职能转变是当务之急。但并不是说，时代有需求，政府就会自然而然地进行职能转变，根据新制度主义的观点，政府本来具备的职能一旦形成之后，就有了按照既定行动逻辑行动的路径依赖，没有外力的推动或者没有动力机制，政府的职能不会自行转变。对于当下城乡一体化进程中政府职能转变的动力机制，笔者把它总结为政府改革、市场发育和社会成长三个方面。政府为应对社会、政治、经济的变化而主动进行变革，其中就包括需要对已有的政府职能进行调整，使之适应当下的发展；市场发育要求政府给市场足够的成长空间，并要求政府把该做的事情做好、不该做的事情放手，既给市场发育足够的空间，又能规范市场的不足，发挥“无形之手”的作用；新中国成立以来，国家力量渗透到社会的方方面面，虽然经过了几番改革，但依旧是“大政府”“小社会”，在我国现代化的过程中，经济发展到了一定程度，“大政府”使政府管得太多，效率不高，这就需要政府管好该管的，提高管理效率，把属于社会的事务交给社会去处理，帮助社会成长。概括起来，当前地方政府面临着以下三个方面的新变化。

一 政府改革的不断深入

“任何组织都需要注意外部世界，因为在那里可发现组织的关联因素、机会和威胁。对于公共组织来说，情况尤其如此，它们受到外部团体影响的程度大于私营部门。”政府作为最大、最有权威的公共组织，外部世界的任何风吹草动都影响着其行动方向和行动力度。第一，经济发展使社会物质财富比以前任何世纪增长得都要快，是成几何倍率的增长，这要求政府对经济活动的介入程度和方式有所变化，政府从管理者变成了规则的制定者和争议的裁判者，我国改革开放以来，政府逐渐由全能的政府转变为有限的政府和服务型政府。第二，以经济建设为核心的发展模式在实现效率的同时，没有很好地兼顾公平，社会严重失衡导致社会稳定面临问题，譬如就业、社会保障、教育、医疗、收入差距，等等。这些问题都是关系社会稳定的国计民生大事，直接决定我国社会发展的可持续性。第三，随着全球化的进程和信息化时代的到来，也要求我国政府进行改革，改善公共产品的提供，提升政府效率。同时，公民意识、公民素质的提升，更对政府提出越来越多的要求，里外因素综合起来，使政府必须推行改革。第四，这些年来，公共突发事件频频发生，公共突发事件的主要特征是高度的不确定性、独特性、紧迫性以及信息不对称，没有案例可循，也不能预估其后果，如果处理不当会给国家和人们的生命财产安全造成巨大伤害，如SARS、禽流感、H1N1病毒传播等公共突发事件不断发生，要求政府改变应对公共风险的僵化体制，进行政府改革，提供有效的公共服务，高效率地应对公共突发事件，把风险降到最低。第五，我国政府自身存在着许多问题，我国的官僚体制源远流长，拥有几千年的历史。目前我国政府机构膨胀、僵化，很难适应高风险的市场经济体制和需要提供公共服务宏观环境的要求。不管是客观环境，还是民众的主观愿望都对政府提出新的要求，要求其提供便捷、全面的公共服务；提供良好、安全的社会环境；要求具有高效的、公平和平等的管理体制等。

为了应对时代要求，深入改革，党中央和国务院一再强调要对政府职能进行改革和创新。2012年11月，中共十八大提出：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”2013年2月，中共十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，并获十二届全国人大一次会议批准。十八届二中全会指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开，健全部门责任体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”在转型中迎接挑战，更好地服务民众，提供让民众满意的公共服务和公共产品，积极进行政府改革，建立高效且有限的政府。改革要求政府转变职能，改革也是促进职能转变的动力。改革要求地方政府适应市场经济发展的要求，转变政府职能，制定好游戏规则，做好裁判员。这是一个循序渐进的过程，加上我国幅员辽阔，各地都有各自不同的特征，东西部发展差距较大，在文化上也有所不同，政府职能也不能一概而论，对于东部发达地区，政府职能正在从以经济建设为中心转变为以提供公共服务为主要目标；对于西部边疆地区，如新疆云南等地，维护当地的稳定和安全则是政府职能的首要目标。

二 市场经济的不断发展

城乡一体化过程中，地方政府职能转变的核心动力就是市场发育。市场发育为基层政府职能转变提供了强有力的动力，为了应对市场需求，基层政府不管愿意与否、主动与否，都必须适应经济、社会的发展，进行职能转变。什么是市场？人们对于市场这个频频出现的词语越来越熟悉，每个人对市场都有不同的理解，但是真正深刻理解市场这个词语，并且从实质上对之进行把握并非简单的事情。市场“从狭义上讲，就是指某种商品买卖双方通过交易实现供求转换的场所，这种意义上的市场是有形的市场”。如股票市场、劳动力市场、技术信息市场、期货市场，等等。“从广义、本质的角度上讲，市场是商品、劳务和要素关系的总和，可以是有形市场，也可以是无形市场。从经济学的观点看，市场就是产权交换关系的总和。”作为有形或者无形的市场，其对一个国家社会、政治、经济的作用不容小觑，它直接影响一个国家的命运。具体而言，市场是商品生产者、经营者和消费者进行生产和交换的场所，它能够优化资源的配置，最主要的是，它是优胜劣汰的竞技场，市场通过天然的竞争刺激市场主体原始的欲望，去创造或占有社会财富，为了从竞争中胜出，市场参与者如商品的生产者和经营者，必须不断地改进技术，进行科技和产品创新，以满足客户的需要。因此可以推动社会生产的扩大和进步，正是因为这样，市场凭借“自发定价”的交易机制和“优胜劣汰”的竞争机制，促使社会中的“人力资源”“自然资源”“资本”“技术”迅速流向能够最大限度实现其价值或使用的个人或者企业手中。“人力资源”“自然资源”“资本”“技术”被喻为经济增长的“四个轮子”。而市场就是为这四个轮子输送强大动力的引擎。由市场配置资源是推动经济社会迈向富裕和文明的最佳办法。

市场意味着效率、竞争、活力，充满竞争的经济环境，资源的高效配置，使生产力的发展焕发勃勃生机。在城乡一体化进程中，基层政府要充分尊重市场的力量，遵从市场规则，发挥市场在资源配置中的基础性作用，指引市场主体理性地占有资源、使用资源，促进资源效率的最大化。但是市场并不是万能的，市场机制本身有其“天生”的缺点，主要表现在以下几个方面。其一，市场扭曲。事实上，几百年来的市场经济实践证明，完全竞争的市场体制并不存在，市场价格往往会被一个或者多个决策者控制，结果造成控制某个行业，形成不完全竞争的垄断，垄断或者寡头经济导致价格扭曲、产量扭曲和收入扭曲，最终造成市场扭曲，不可能实现市场本来的资源优化配置。其二，产生外部经济效果。“每当某一商品的生产或消费所产生的效应扩散到商品消费者或者生产者之外，外部经济效果就产生。这些扩散到外部的效应没有在市场价格中反映出来。”虽然外部性不一定就是不良的社会效果，但如果是不良的社会效果，社会就会为此付出巨大的代价。市场无法对这些外部效果进行标价，不能通过价格机制对产生或好或坏外部经济效果的生产者进行区分，现实的市场经济社会里，商品的生产产生过太多不良的外部经济效果。而在中国的发展过程中，相对于城市来说，农村的发展走在城市后面，在以经济建设为中心的旗帜下，基层干部招商引资的积极性很高，引入的企业产生的外部效应被经济发展的数据所掩盖，使农村本来就脆弱的生态环境雪上加霜。其三，造成贫富悬殊。就算市场能够像古典经济学家们所说的那样，实现资源的优化配置，市场的缺陷依旧无法回避，市场带来收入分配的日益悬殊。“价格机制的辩护者和批评者们应当认识到，有效率的市场制度可能产生极大的不平等。”市场竞争机制带来的优胜劣汰，使富者越富，穷者越穷，形成马太效应，这对以人为本的社会发展来说是个大大的不足，我们不能要求市场去做它办不到的事情，经济社会的发展应该以人为本，实现人的全面发展。推进城乡一体化离不开市场的作用，但市场的缺陷需要政府通过干预来弥补。

市场的缺陷为政府干预经济提供了现实可能性，但是市场和政府的关系并不像理论家们期待的那样完美，现实中常常会出现政府对经济干预过多或者过少的情况，这都不利于经济社会的健康发展。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”对于市场的不足，政府主动采取适当的措施进行干预，使得市场经济能够良性、有序的发展，政府在干预市场的时候，应该有所为而有所不为，发挥“无形的手”的作用，规范市场行为。在城乡一体化进程中，基于中国的国情，在建立和完善市场经济体制之后，依旧需要充分尊重市场配置资源的基础作用，发挥政府的主导作用，规范市场运作。

我国自改革开放以来，计划经济体制逐渐被废除，随着市场的发展，逐渐培育出社会主义市场经济体制，并最终建立了社会主义市场经济体制。市场经济体制的建立，促使地方政府从控制一切的角色退回本来属于政府的领域中，但是这个过程不是短期能够完成的，市场经济体制虽然建立起来了，但是其完善和充分发育还需要很长的时间，在这个过程中，政府需要减少对经济生活的干预和控制，退出微观经济领域。同时，中国是一个发展不均衡的大国，区域之间差距较大，各个区域的文化、经济、社会发展都不平衡，市场发育也良莠不齐，在东部沿海地区，市场经济相当成熟，政府和市场的边界也比较清晰，但是在西部地区，特别是西部农村地区，农村市场缺乏市场发展的历史和条件，农村市场发育的状况不尽如人意，处于层次低、效率低的发育初级阶段，有的区域还有自然经济的存在，所以市场发育不均衡。在市场发育过程中，政府发挥着不可或缺的功能，政府可以为市场发育消除阻力，建立和培育市场，配置市场不能配置的资源，等等，市场发育离不开政府的努力。政府作用于市场发育是把双刃剑，在干预市场的同时，也会带来负面影响，如政府行为的不规范，政府本身的利益诉求，寻租及腐败的滋生，等等。所以总的来说，政府是市场发育的主要推动者，在市场发育初期，在政府的积极推动下，市场能够得到较为充分的发育，市场发育到较高阶段后，政府行为的不合理、不规范起到适得其反的阻碍作用，发育后的市场又对政府行为提出了更高要求。在此背景下，要求地方政府进行角色的变换，适应时代，转变政府职能，特别是在城乡一体化进程中。农村市场的发育似乎是个自然的过程，但并不能否认基层政府在农村市场发育中的积极作用，市场机制本身具有缺陷，在基础薄弱的农村，倘若没有政府的规范、引导，其发展状况会更加孱弱，所以政府在农村市场发育过程中占有非常重要的地位，基层政府对农村市场发育具有积极作用，发育起来的农村市场反过来又要求基层政府转变职能，为基层政府职能转变提供巨大的动力，基层政府通过职能转变，构建农村市场发育的坚实基础，完善农村市场发育的环境。

三 社会组织的不断壮大

中国经济社会转型已进入攻坚阶段，必须加大政府职能转变的决心和力度。社会现实表明，随着社会的发育、市场经济的建立，中国经济社会的转型进入多元主体如政府、市场、社会共同参与的新阶段，三者之间互相促进，协调治理。政府在给市场充分自由的同时，还必须放权给社会，让社会也就是社会组织承担起政府、市场和居民做不了也做不好的事情，社会组织将成为不同于政府干预和市场调节的第三方力量。这是一个放权的过程，将原来集中于政府的权力逐渐转移给各种社会组织，相应的政府职能也发生转变，一些职能放给社会去完成，整个社会发展的支撑力量也由政府独大转变成政府、市场和社会利益集团共同承担，使社会经济更加有序、理性地发展。

截至2014年6月，全国在民政部登记的各类社会组织共56.1万个，其中民办非企业组织26.4万个。经济体制的改革和政府改革为中国社会组织的发展提供了广阔的空间，加上市场经济走向成熟，公民参与政治的热情越来越高，自主、自治、自愿服务的意识觉醒，中国的社会组织自20世纪90年代中期以来，得到了迅猛的发展。但是社会组织的发展还面临着许多问题，从社会组织自身的发展来看，主要问题首先表现在：其一，资源不足，主要表现为资金资源和人才资源的缺乏，相当一部分社会组织因为资金不足，无法开展正常活动，为了筹集资源，有时会忘记组织成立的初衷；其二，能力不足，组织的发展需要相应的运营能力，如活动能力、管理能力、发展能力等，我国的社会组织通常规模小，筹集资金和动员社会资源的能力较差，较难吸引有能力的人投身社会组织；其三，缺乏自治，中国的社会组织成立之初多少会有政府的影子，组织的资源很大部分来自政府的投入，这就会束缚社会组织开展活动的手脚，难以成长为独立的社会组织；其四，发展不平衡，譬如在我国的中小城镇，特别是在我国中西部广袤的农村地区，除了有一些外来的从事扶贫助学的社会组织外，当地的社会组织几乎是空白，而在经济发达的上海、江苏、广东等地，社会组织发展迅猛。社会组织发展中存在的问题也有政府的原因，首先，“乱办”现象严重。大多数政府部门都办有一种或几种社会组织，使得社会组织盲目发展。政府对于社会组织能起的作用并不清楚，只是在理论上觉得社会组织是个好东西，应该发展社会力量，但对如何指导社会组织的发展则没有具体的思路，也没有明确的法律条文。在一些发达地区，政府大力推动社会组织的成立，加上社会需求量大，政府也成立社会组织发展中心，积极孵化社会组织，投入了大量的人力和物力，也培育了大批社会组织。但由于缺少评估、监管机制，导致社会组织数量膨胀，而这些社会组织所带来的成效却无法评估，或者说根本没有成效，这导致对社会组织的信任度下降，影响了其自身的发展。其次，“乱管”现象突出，管理体系混乱，管理思路混乱。政府不能很好划分其与社会组织的边界，要么对社会组织放任自流，导致社会组织违法乱纪的现象时有发生；要么又管得太死、干涉太多，使得社会组织不能独立自主地开展活动。再次，“乱执业”现象较为普遍。执业环境恶化，执业质量低。社会组织在设立和管理上的混乱，造成社会组织领域执业秩序的混乱。一些不合格的社会组织取得执业资格，开展以营利为目的的经济活动，或者为了物质利益不顾执业道德和执业质量，损害人们的利益。这些问题的存在，严重影响了社会组织的健康发展，造成政府和社会资源的浪费。转变政府职能，规范和发展社会组织已经刻不容缓。

在中国社会组织的发展中，政府起着决定性的作用，二者的关系千丝万缕，剪不断、理还乱。社会组织发展中的种种问题，并不仅仅来自社会组织自身，也来自政府。改革开放以来，社会组织得到了很大发展，这要归功于政府努力，但对社会组织发展中存在的混乱、无序状态，政府也难辞其咎。政府是社会组织的组建者，改革开放以来，随着市场经济的建立，社会组织应运而生。建立社会组织之初，常常由政府出资、政府扶持，或者由政府来办。政府办社会组织也是“中国特色”之一，所以若用社会组织的五个特征来衡量中国的社会组织，恐怕没有几个能算得上是真正意义上的独立的社会组织。当然，这是另外一个议题了。那么多社会组织纷纷建立，一方面是改革的需要，另一方面也是出于利益的考量。政府的权力与自利动机一旦结合，政府便成了社会组织秩序混乱的始作俑者。

随着市场经济的发展和政府改革的持续，社会组织逐渐发展壮大，政府应逐步完成从社会组织领域的主导者、参与者到规则的制定者、监管者的转变。规范社会组织，首先要规范政府行为，因为许多社会组织的问题来自政府，政府行为规范了，社会组织的规范就不会太困难，所以规范政府行为的边界，明确政府的角色，转变政府职能已刻不容缓。