二 推进依法行政，建设法治政府

依照宪法规定，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。为人民服务，对人民负责，支持和保证人民行使当家作主的权利，是中国政府全部工作的根本宗旨。

改革开放以来，特别是近年来，中国各级政府按照依法行政的要求，围绕“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标，大力加强行政能力建设。2005年2月经修改后公布的《国务院工作规则》，充分体现了科学民主决策、依法行政和加强行政监督的精神。目前，各级行政机关及其工作人员能够接受法治行政观念，加强政府立法工作，加快政府职能转变，完善行政监督机制，改善行政执法状况，使法治建设在行政领域取得了突出的成就。

（一）加强政府立法工作

2004年7月1日，中国第一部《行政许可法》开始实施。为推进实施《行政许可法》，截至2005年底，全国31个省、自治区、直辖市政府和58家国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。

1990年10月1日正式生效的《行政诉讼法》，明确规定了中国行政案件的诉讼监督制度。截至2000年，中国各级法院共审结一审行政诉讼案件58.6万件，平均每年递增26%；在审结的行政诉讼案件中，约有40%的案件为原告胜诉。1998～2002年，中国各级法院共受理一审行政案件46万多件，平均每年的受案数比上个五年上升61.94%。2001年受案数突破了10万件，比《行政诉讼法》生效时的1990年增加了7倍。2003年中国各级法院共审结行政诉讼案件114896件。2005年，中国最高人民法院审结各类重大行政诉讼案件和国家赔偿案件62件，地方各级法院全年共审结一审行政诉讼案件95707件，比2004年上升3.81%。

1994年5月，全国人大常委会通过了《国家赔偿法》，具体规定了行政赔偿的范围、主体和程序。依据《国家赔偿法》，全国中级以上法院均设立了赔偿委员会。截至2003年底，中国法院共受理法院作为赔偿义务机关的赔偿案件，以及法院赔偿委员会依法审理的国家赔偿案件15867件，审结15315件，其中决定赔偿的案件5442件，占全部受理案件的三分之一。2005年中国法院审结国家赔偿案件2991件，涉及赔偿金额3751万元。1998～2002年，检察机关共立案复查刑事申诉案件44934件，对确有错误的6849件依法予以纠正，决定给予刑事赔偿1438件。截至2003年底，检察院作为赔偿义务机关，共受理1.1万余人投诉，赔偿2500人，金额近5000万元。

1978年以来，国务院依法向全国人大常委会提请审议数百部法律议案，制定了650多件现行有效的行政法规。2005年是国务院全面推进依法行政、加快建设法治政府的重要一年。在这一年里，国务院共向全国人大常委会提交《劳动合同法》《妇女权益保障法（修订）》等法律议案7件，制定修改《重大动物疫情应急条例》《信访条例》等行政法规22件。这些法律法规的制定与实施为依法执政、建设法治政府提供了必要的条件。

（二）加快政府职能转变

推进政府行政管理体制改革，加快政府职能转变是全面推进行政体制改革的关键和国务院工作的重点，政府应当加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

加快政府职能转变是进一步完善社会主义市场经济体制，构建和谐社会的一个重要而关键的环节。1998年，国家对政府职能转变指出了明确方向，即从计划体制下形成的政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务三个领域。在市场经济体制下，成为为市场主体排忧解难和创造良好环境的服务政府是政府职能转变的目标。

改革开放以来，中国政府在界定政府管理职能、深化行政审批制度改革、加强管理和公共服务等方面都取得了显著的成绩。2002～2004年，国务院分三批宣布取消和调整行政审批项目1806项。到2004年底，国务院部门的审批事项已减少50.1%。同时，地方政府也大幅度精简行政审批项目，规范行政审批行为。2005年体制改革进一步深化。农村综合改革试点继续推进。国有商业银行股份制改革和农村信用社改革取得重要进展，上市公司股权分置改革稳步推进，完善人民币汇率形成机制改革顺利实施。国有企业建立现代企业制度步伐加快。中央财政安排219亿元支持116户国有企业实施政策性关闭破产，企业分离办社会职能工作继续进行。财税、投资、价格改革继续深化。邮政体制改革开始启动。铁路、民航体制改革取得新进展。制定并实施了鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施。一些重点领域和关键环节的改革，取得了突破性进展。这些改革措施表明中央政府为建设公共服务型政府，积极转变政府职能，正在逐步健全和完善公共政策和公共服务体系，加大财政对教育、科技、文化、卫生等社会事业的支持力度，积极稳妥地推进部分公共产品和服务的市场化进程。

（三）完善行政监督机制

行政监督是国家机关、社会团体和人民群众依法对国家行政机关及其工作人员的行政行为是否合法、合理和有效而实施的监察、督促、检查和纠正。中国政府已经认识到监督机制还有待完善，建立责任政府成为政府管理体制改革与行政改革的又一根本目标，提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策到执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。2003年3月国务院通过的《国务院工作规则》把加强行政监督作为新一届政府工作的三项基本准则之一。

新中国成立特别是改革开放以来，已经初步形成了中国特色的行政监督体系，这样的监督既包括行政组织内部建立的系统的自我监督，也包括国家立法、司法机关和来自社会的监督。在中国，凡因行政机关及其工作人员实施的行政许可引起行政复议或诉讼，且许可在复议中被撤销或变更的以及在诉讼中败诉的，都要追究实施行政许可的工作人员的行政责任。中国政府在接受人大、政协、司法、舆论和群众监督的同时，还建立和完善了一系列行政监督制度。一是建立行政决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。二是推行行政责任追究制，对政府官员的违法行政行为予以追究。三是实行行政复议制度以及规章、规范性文件的备案审查制度，及时有效地监督所属部门和下级政府严格依法行政。四是加强审计、监察等专门监督。国家审计署对中央财政预算执行和其他财政收支情况进行认真审计，向全国人大常委会和国务院作出报告，并对违反财政财务法规的问题作出审计处理决定。2005年，中国决定在继续进行省（部）级领导干部经济责任审计的同时，将经济责任审计范围扩大到厅（局）级领导干部。

在行政监督中，追究有关法律责任的措施已被载入多部法律法规。例如，2005年9月3日，国务院颁布了《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，规定不管是否酿成事故，不履行法定职责的相关行政人员，都将被依纪依法严肃处理。2006年1月1日生效的《公务员法》，使领导干部引咎辞职制度有了法律依据。2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，规定实行责任追究制，对迟报、谎报、瞒报和漏报等失职、渎职责任人给予处罚。2005年时任国家环保总局局长解振华因松花江重大水污染事件辞去职务，成为“非典”后首位被问责辞职的部级高官。

中国的行政监督体系较以往已经有了很大的进步，但仍存在一些问题。行政机关将继续探索和完善人民监督制度，进一步拓宽人民监督渠道，确保人民监督权力的实现。一是自觉接受人大及其常委会的监督，接受政协的民主监督，接受司法监督。二是诚恳接受舆论和群众的监督。高度重视和解决新闻媒体反映的问题。三是经常发布政务信息，增加政府工作的透明度。四是高度重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对行政机关及其工作人员的监督。五是高度重视人民群众来信来访工作，确保信访渠道的畅通。六是加强行政专项监督和政府系统内部监督。监察、审计部门要依法独立地履行监督职责。国务院和各部门还要认真听取地方政府提出的批评、意见和建议。

（四）改善行政执法工作

改革开放以来，伴随着行政管理体制改革和政府职能转变，政府的效能得到了明显改善，管理水平和公共服务的质量有了显著提高。但是，由于各种原因，政府效能不高的问题仍然比较突出，政府工作还存在不少缺点：政府自身改革和职能转变滞后，行政审批事项仍然过多，社会管理和公共服务职能比较薄弱；一些部门之间职责不清、协调不力，管理方式落后、办事效率不高；有些关系群众利益的问题还没有得到根本解决；有些政府工作人员依法行政观念不强；形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出；腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重。因而，改善行政执法工作，提高政府效能成为当务之急。在这一问题上，中国政府正在通过加强思想教育和组织推动，实行科学民主决策，推进依法行政，推行行政执法责任制，在执法过程中，注意依法保障当事人和利害关系人的权益，坚决纠正行政执法中损害群众利益和以权谋私等各种违法行为，努力做到严格执法、公正执法、文明执法，提高政府效能。

1．高度重视法律、行政法规贯彻实施的宣传和组织推动工作

国务院在认真做好政府立法工作的同时，高度重视法律、行政法规贯彻实施的宣传和组织推动工作：带头学习《公务员法》，加强政府自身建设。扎扎实实贯彻《行政许可法》，促进政府职能转变和管理方式创新。认真安排部署新修订的《公司法》《证券法》的贯彻实施工作。为了使全社会和信访群众准确理解新修订的《信访条例》的立法精神，国务院要求加强对条例的学习、宣传和贯彻工作。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》公布施行后，国务院要求国务院法制办公室、国家安全生产监督管理总局等有关部门立即组织编写条文释义和煤矿职工安全手册范本，组织小规模宣讲团到各地进行宣讲，以推动特别规定得到切实有效的实施。《重大动物疫情应急条例》公布后，根据国务院的要求，国务院法制办公室、农业部于2005年11月21日联合召开了《重大动物疫情应急条例》新闻发布会，就条例制定的背景、主要制度设计等回答了中外记者的提问。

2．以贯彻《全面推进依法行政实施纲要》为重点，加强政府自身建设，全面推进依法行政

国务院在2005年的工作要点中强调指出，“全面实施《全面推进依法行政实施纲要》，加快建设法治政府”，并对2005年贯彻该纲要应取得的进展和责任部门提出了明确要求。按照国务院的要求，中宣部、国务院法制办公室于3月29日召开了“贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》座谈会”，对一年来国务院部门和地方政府贯彻实施纲要的情况进行了座谈交流。7月9日，作为贯彻落实纲要的一项重要举措，国务院办公厅就推行行政执法责任制，印发了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求各地区、各部门依法界定执法职责，包括梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任、建立健全行政执法评议考核机制、对有违法或者不当行为的行政执法部门或执法人员依法追究法律责任。

各地方、各部门高度重视、认真部署纲要的贯彻实施工作。截至2005年底，全国已有24个省、自治区、直辖市和40个国务院部门成立了全面推进依法行政工作领导小组，25个省、自治区、直辖市和36个国务院部门制定了贯彻该纲要的实施意见，29个省、自治区、直辖市和28个国务院部门对本地区、本部门落实纲要的情况进行了专项检查，并逐步建立了定期报告推进依法行政工作情况的制度。各地各部门共组织举办各类培训班1267期，培训人员252542人。纲要贯彻实施一年多来，依法行政工作取得重要进展。

3．纠正违法行政行为，保护公民合法权益

各级政府严格按照法定权限和程序行使职权，纠正在行政执法中的“官派作风”，治“贪”的同时不忘治“庸”，切实履行保护公民合法权利的职责是保障行政行为顺利有效执行、提高行政效能的前提和基础。

河北省提出2005年要在全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面实施“提速工作过程，提高服务质量”工程。海南省人民政府于2005年1月正式通过了《海南省行政首长问责暂行规定》，依据该规定，海南省自即日起开始在全省全面推行行政首长问责制。北京市2005年10月决定，在全市推广规范统一的“领导职位说明书”制度，从科级到局级干部都规定了明确的职责规范，这不但为干部自检提供了科学的指导，也为干部接受群众、纪委的监督提供了科学的依据。从2005年5月18日开始至2005年9月底，全国公安机关按照统一部署，敞开大门接待上访群众，依法处理群众信访问题，经过各级公安机关和广大民警特别是3600多名市县公安局长的努力，开门接访取得了显著成效。2005年9月，财政部、司法部颁布了《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》，中央财政专项安排了中央补助地方法律援助办案专款，帮助经济不发达地区解决法律援助经费困难。这一系列举措对于树立政府形象、强化政府执行力、建设效能政府起到了重要的推动和促进作用。

尽管中国的依法行政取得了巨大成绩，但行政立法不健全、行政管理体制改革滞后、执法不严等问题，仍将长期影响中国的持续快速发展，中国在转变政府职能和管理方式、完善行政管理决策机制、加强法治政府建设、转变国家机关公务人员的观念等方面，还有一段路要走。