一 加强立法民主，推进制度完善

（一）推进人大民主建设

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。中国《宪法》规定，年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，除依法被剥夺政治权利的人外，都有选举权和被选举权。中国的县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生，多年来享有选举权和被选举权的人数占18周岁以上公民人数的99%以上，参选率在90%左右。根据中国的实际情况，目前县以上的各级人民代表大会代表通过间接选举产生，即由下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会代表。无论直接选举，还是间接选举，都依法实行差额选举。选民和选举单位有权依照法律规定的程序，罢免或者撤换自己选出的代表。目前全国各级人民代表大会代表共有280多万人。各级人大代表来自各民族、各行业、各阶层、各党派，具有广泛的代表性。各级人民代表大会中均有相当数量的工人、农民代表。第十届全国人民代表大会代表中，工人、农民代表占总数的18.4%。为保证国家的权力真正掌握在全体人民手中，代表在履行职责时，必须反映和代表人民的利益和意志。代表有权依法提出议案、审议各项议案和报告、对各项议案进行表决，在人民代表大会各种会议上的发言和表决受法律保护。

近年来，中国立法工作的另一个突出特点是加大了立法民主化的力度。在全国人大及其常委会立法过程中，坚持走群众路线，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，充分听取各方面意见，开门立法、民主立法，立法质量不断提高。2005年7月10日，全国人大常委会向全社会全文公布《物权法（草案）》，广泛征求意见，征集社会各界意见11543件，26个省、自治区、直辖市和15个较大的市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大型企业、22个法学教学研究机构和法学专家都对这一草案提出了意见和建议，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会及时向社会反馈人民群众的意见，前后三次将人民群众的意见整理汇总，通过媒体向社会公布，形成了立法机关与人民群众的互动。在此之前，中国已有11部法律草案以这种形式向社会公布并征求意见，包括1954年宪法、1982年宪法、《全民所有制工业企业法》《行政诉讼法》《集会游行示威法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《土地管理法》《村民委员会组织法》《合同法》和《婚姻法》。

2005年9月27日，全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开了个人所得税工薪所得减除费用标准的立法听证会，这是全国人大常委会在立法过程中第一次举行立法听证会，全国人大常委会通过听证会形式让更多的社会成员直接参与税收立法的过程，群众向立法机关直接表达意见以维护自身权益，大大增强了立法机关在论证、拟订和审议法律草案过程中与社会、公众的沟通，从而使法律获得普遍的社会理解和民众支持。这些举措表明，中国的立法工作日益走向成熟和规范，立法民主化迈开新的步伐。

（二）加强人大立法工作

立法是发展中国法治的基本前提和首要任务。自从中国1978年明确提出“应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”，中国立法机关始终高度重视立法工作，把立法放在法治建设的首要位置来抓。20多年来，在法治建设的各个领域，立法的成绩最为显著。根据《宪法》《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》等的规定，中国实行中央与地方适当分权的立法体制。全国人大及其常委会有权制定和修改法律，国务院有权制定行政法规，地方的省级人大及其常委会、省会城市的人大及其常委会、国务院批准的较大的市人大及其常委会有权制定地方性法规，国务院各部委、有制定地方性法规权的地方政府有权发布规章，民族自治地方的人大有权制定民族自治条例和单行条例，海南、深圳、珠海、汕头、厦门等五个经济特区还享有经济特区的授权立法权。中国的立法体制在一定程度上调动了中央立法和地方立法两个积极性，使中国的立法工作取得了前所未有的成就。

改革开放以来，中国除了修改颁布1982年宪法和对1982年宪法进行四次修改外，全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律；地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规。根据《宪法》和《民族区域自治法》，中国实行民族区域自治制度。民族区域自治是中国的基本政治制度，是指在国家统一领导下，在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，依法行使自治权。目前，中国共建立了5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。在中国55个少数民族中，有44个少数民族建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族10449万总人口的71%。截至2004年，全国155个民族自治地方共制定自治条例133件，单行条例418件；民族自治地方根据本地实际，制定《婚姻法》《继承法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《土地法》《草原法》等国家法律的变通和补充规定68件。

2005年，中国立法工作进一步发展，一批关系国计民生的重要法律法规颁布。其中，全国人大及其常委会审议通过法律文件18部，国务院、国务院各部委和地方各级人大政府制定了大量行政法规、部门规章、地方法规及规章，最高人民法院和最高人民检察院陆续出台一系列司法解释。另外，一批重要的法律法规草案经过审议目前正在修改完善过程中，其中包括《物权法（草案）》《行政强制法（草案）》《劳动合同法（草案）》等。

2005年3月14日第十届全国人民代表大会第三次会议通过《反分裂国家法》，全文共十条。该法的立法宗旨是为了反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益。并规定，“台独”分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的条件完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。采取非和平方式及其他必要措施，由国务院、中央军委决定、组织实施，并及时向全国人大常委会报告。

总体而言，改革开放以来，中国的立法工作体现了尊重和保障人权、规范和监督权力、努力建设市场经济与和谐社会的理念，生动诠释了民主、法治与人权的精神。经过20多年的艰苦努力，中国已经建立了以宪法为核心，包括宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼法等七个法律部门的法律体系框架，中国政治生活、经济生活、社会生活和文化生活的主要方面，基本实现了有法可依。

到2010年，将形成中国特色的社会主义法律体系。今后中国立法发展要解决的主要问题：一是进一步提高立法质量，为国家和社会的“善治”、为法律有效而公正地实施提供“良法”；二是进一步强化立法的民主化，从立法程序、立法技术和立法内容等多方面充分体现“立法为民”“民主立法”的精神和原则，保证立法能够真正汇集和体现人民意志；三是充分发挥民主立法在协调利益、化解矛盾、构建社会主义和谐社会中的作用，从立法源头上避免人为地“制造”新的不和谐；四是努力消除立法中存在的“部门保护主义”和“地方保护主义”，最大限度地杜绝“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”的现象发生。

（三）完善法规审查程序

法治是规则之治，有法可依以及立法的质量和水平，是法治建设的前提，人大制度的不断完善是保障。人大在充分行使立法权的同时，也非常重视监督权的行使。2004年5月，全国人大常委会法工委设立“法规备案审查室”，这是中国第一个受理规范性法律文件审查的专业机构。“法规备案审查室”的设立，把规范性法律文件纳入宪法体制的审查中，成为中国违宪审查制度的新开端。

2005年十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（简称《法规备案审查工作程序》）和《司法解释备案审查工作程序》的修订，为进一步建立健全法规和司法解释备案审查制度、维护国家法制统一奠定了程序基础。根据这一规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查要求的，常委会办公厅有关部门接收登记后，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。上述机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究，必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。

修订后的《法规备案审查工作程序》还规定，专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的，可以主动进行审查，会同法制工作委员会提出书面审查意见，法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触，需要主动进行审查的，可以提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。

关于同宪法或者法律相抵触的法规的纠正，修订后的《法规备案审查工作程序》规定了三个步骤：一是与制定机关进行沟通协商；二是通过有关专门委员会提出书面审查意见，要求制定机关纠正；三是经过上述工作，制定机关仍不纠正的，通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规。

《法规备案审查工作程序》的修订，是中国建立违宪审查机制的重要一步，标志着中国违宪审查制度已经开始启动，是中国宪法史上的一个重要里程碑。