五 中国的防震减灾

地震是对人类生命安全危害最大的自然灾害之一，而中国也是世界上地震活动最强烈和地震灾害最严重的国家之一。中国占全球陆地面积的7%，但20世纪全球大陆35%的7.0级以上地震发生在中国。在这些地震中，1966年3月8日的邢台地震（M =6.8）, 1975年2月4日的海城地震（M=7.3）, 1976年7月28日的唐山地震（M=7.8），以及1976年8月16日的松潘地震（M=7.2），都受到中国政府的极大关注。这些灾难同时也推动了由政府领导、受法律制约的地震预测工作在全国的迅速开展。然而，灾难性的1976年唐山大地震爆发后，中国政府逐渐把关注点从地震预测转移到了地震风险减轻上（Chen and Wang,2010）。

21世纪以来，中国大陆已经发生了数次灾难性的大地震，包括2008年汶川地震（M=8.0）, 2010年玉树地震（M=7.1）, 2013年芦山地震（M=7.0），以及2014年鲁甸地震（M=6.5）。其中汶川地震被认定为1949年新中国成立以来破坏性最强的地震。政府也因此进一步推动了地震防灾减灾工作（ISDR&NCDR,2015）。

1956年3～6月，国务院召开了全国科学技术规划会议，并于当年6月编制完成了《中华人民共和国科学技术长远规划》，其中将“中国地震活动性及其灾害防御的研究”列为第33项中心课题。这是我国的防震减灾工作第一次被列入国家级的规划。1958～1978年，也就是我国第二个五年计划到第五个五年计划的20年间，我国的防震减灾事业受1966年邢台地震的触动，得到了国家的进一步重视，在周恩来总理的直接领导下，先后成立了中央地震工作小组和国家地震局，逐步使我国的防震减灾工作组织走向系统化。

前中国地震局局长陈章立在1996年我国防震减灾工作30年纪念暨表彰大会上指出，地震工作的目的是最大限度地减轻地震灾害，而要达到这一目的，仅仅靠地震预报一个方面的工作是远远不够的。中国明确了防震减灾工作的思路，即以预防为主，在地震监测、预报的基础上，强化震灾预防、地震应急和救灾与重建等各个环节的工作，通过综合防御来减轻地震灾害。

“五五”至“九五”期间，中国地震局先后制定了《1986～1990年地震重点工作发展规划纲要》、《国家地震局十年规划基本思路和“八五”计划要点》和《中国防震减灾“九五”计划和2010年远景目标纲要》。这三个中长期规划均体现了上述战略转变的要求。《中国防震减灾“九五”计划和2010年远景目标纲要》的指导思想明确提出，坚持“预防为主，防救结合，综合减灾”的方针。

（一）《中华人民共和国防震减灾法》

“九五”期间，为把我国防震减灾事业这种战略性的转变通过法律形式确定下来，国务院组织起草了《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》），并于1997年12月，经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过；2008年12月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订。国家中长期规划工作经历法治化探索的同时，《防震减灾法》对国家和地方各级防震减灾规划进行了规定，为国家防震减灾规划体系的建设奠定了法律基础。

《防震减灾法》开端即阐明，该法律是为了防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展而制定的。它清楚地说明，我国的防震减灾工作实行“预防为主、防御与救助相结合”的方针。在国务院的领导下，国务院地震工作主管部门和国务院经济综合宏观调控、建设、民政、卫生、公安以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防，并鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。另外，该法律阐明了各级人民政府在组织开展防震减灾知识宣传教育工作中的领导作用，从而增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力。

然而，Yi等（2012）批判了现行的“单一”灾害预防机制，也就是说，虽然有一系列针对灾害预防和减灾的法律与规定，但这些法律和规定无法代替一部保障国家防灾减灾工作的基本法律。同时，虽然国家鼓励非政府组织（NGO）和志愿者参与灾害预防和减灾工作，但目前还没有建立一部保证其工作有效性的法律机制。

《防震减灾法》一共分为九章，包括：（1）总则；（2）防震减灾规划；（3）地震监测预报；（4）地震灾害预防；（5）地震应急救援；（6）地震灾后过渡性安置和恢复重建；（7）监督管理；（8）法律责任；（9）附则。

（二）防震减灾规划指导方针

《防震减灾法》提供了一系列有关如何准备防震减灾规划的指导方针。第一，国务院地震工作主管部门会同国务院有关部门组织编制国家防震减灾规划，报国务院批准后组织实施。第二，编制防震减灾规划，应当充分考虑人民生命和财产安全及经济社会发展和资源环境保护等需要。第三，防震减灾规划的内容应当包括：震情形势和防震减灾总体目标，地震监测台网建设布局，地震灾害预防措施，地震应急救援措施，以及防震减灾技术、信息、资金、物资等保障措施。第四，防震减灾规划一经批准公布，应当严格执行；因震情形势变化和经济社会发展的需要要求修改的，应当按照原审批程序报送审批。

（三）《国家防震减灾规划（2006～2020年）》

根据《中华人民共和国防震减灾法》以及国家关于加强防震减灾工作的有关要求，并与《中华人民共和国减灾规划（1998～2010年）》（国发〔1998〕 13号）相衔接，制定了《国家防震减灾规划》，规划期为2006～2020年，“十一五”期间为重点。

（1）指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，把人民群众的生命安全放在首位。坚持防震减灾同经济建设一起抓，实行预防为主、防御与救助相结合的方针。切实加强地震监测预报、震灾预防和紧急救援三大工作体系建设。以政府为主导，依靠科技、依靠法制、依靠全社会力量，不断提高防震减灾综合能力，为维护国家公共安全、构建和谐社会和维持可持续发展提供可靠的保障。

（2）主要任务

2006～2020年我国防震减灾的主要任务是：加强监测基础设施建设，提高地震预测水平；加强基础信息调查，有重点地提高大中城市、重大生命线工程和重点监视防御区农村的地震灾害防御能力；完善突发地震事件处置机制，提高各级政府应急处置能力，以及全面提升社会公众防震减灾素质。

2008年7月30日，中华人民共和国住房和城乡建设部批准并颁布了《建筑工程抗震设防分类标准》。该标准的制定是为了明确建筑工程抗震设计的设防类别和相应的抗震设防标准，以有效地减轻地震灾害。基于对汶川地震的调查研究，这一修订版的抗震设防分类标准特别加强了对未成年人在地震等突发事件中的保护；扩大了划入人员密集建筑的范围，提高了医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商城、交通枢纽等人员密集的公共服务设施的抗震能力；强化了对地震避难场所建筑、电子信息中心建筑的要求等。

为更好地贯彻和落实《国家防震减灾规划（2006～2020年）》，中国地震局于2006年12月底印发了《中国地震局“十一五”事业发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》突出强调了我国防震减灾工作的社会管理与公共服务。

“十一五”期间，在各级人民政府的领导下，全国有28个省（区、市）、253个市（县）发布了本行政区防震减灾规划。国家、省、市县三级防震减灾规划体系初步建立。

（四）《国家“十二五”防震减灾规划体系》

中国地震局研究并制定了《国家“十二五”防震减灾规划体系》，该规划体系由九部具体的规划组成，分别是：（1）防震减灾信息化规划；（2）防震减灾宣传规划；（3）防震减灾社会管理与公共服务规划；（4）地震标准化与计量规划；（5）地震应急救援规划；（6）防震减灾国际合作与交流规划；（7）防震减灾法制建设规划；（8）地震灾害防御规划；（9）地震监测规划。《国家防震减灾规划（2016～2020年）》已于2016年12月正式发布。

（五）地方政府的防震减灾条例

根据《中华人民共和国防震减灾法》和其他有关法律、行政法规，并结合各省实际，编制并实施了省级防震减灾条例。比如，《陕西省防震减灾条例》于2000年1月14日由陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，并于2009年11月26日，陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议修订。该条例的结构跟《防震减灾法》的结构基本一致，共包括九章内容，分别是：（1）总则；（2）防震减灾规划；（3）地震监测预报；（4）地震灾害预防；（5）地震应急救援；（6）地震灾后恢复重建；（7）监督管理；（8）法律责任；（9）附则。这也进一步表明了中央政府的领导地位，以及我国“自上而下”的灾害管理体制。但值得注意的是，虽然地方条例对县级以上政府的责任和工作指导任务进行了更明确的规定，但是对县级以下人民政府的责任却没有做出明确的说明。