四 社区为本的防灾减灾工作

防灾减灾工作的通常模式是“自上而下”（top-down）的，即由政府部门主导制定并执行相关的政策和规划。而社区为本的防灾减灾工作则是“自下而上”（bottom-up）的，主要由民间组织和社区居民来参与制定和实施相关防减灾计划。

我国社区为本的防灾减灾工作长期以来一直关注的是灾后的紧急救援。然而，持续的研究和实践使得这一体制逐渐覆盖到风险减轻、应急准备、反应和恢复等不同阶段（Zhang et al., 2013）。比如，为了提升中国的社区灾害管理能力，相关部门和组织推动了一系列规划的制定和实施，包括综合防灾减灾示范社区规划、安全社区规划、文明社区规划、绿色社区规划以及和谐社区规划（民政部国家减灾中心，2009）。在这些规划的实施期间，不同的利益相关者，包括政府官员、学者，特别是社区成员，已经开始认识到脆弱性评估与社区灾害抗逆力的概念以及综合减灾的理念（Yi et al., 2012; Shi et al., 2007）。

2007年，民政部发布了《全国综合减灾示范社区标准》（以下简称《标准》），又于2010年发布了标准修订版。《标准》规定，全国综合减灾示范社区的基本条件包括：（1）社区居民对社区综合减灾状况满意率大于70%;（2）社区近3年内没有发生因灾造成的较大事故；（3）具有符合社区特点的综合灾害应急救助预案并经常开展演练活动。

省级地方政府响应国家政策，也推出了当地相应的减灾示范社区标准。例如，2014年，陕西省发布了《陕西省综合减灾示范社区创建标准》，其中提出了示范社区需要达到的六个基本条件：（1）社区内有固定的防灾减灾宣传教育场所；（2）社区居民社区综合减灾参与率大于50%，对社区减灾状况满意率大于80%;（3）社区近3年内没有发生自然灾害应急救援、生活救助、恢复重建等方面的较大责任事故；（4）具有符合社区特点的灾害救助应急预案；（5）符合“国家地震安全示范社区”标准；（6）符合“和谐社区”标准。

综合减灾示范社区项目由省级地方政府具体实施和指导。例如，在陕西省，省民政厅、省国土资源厅、省地震局和省气象局负责指导开展各类灾害风险排查工作，明确社区易发灾害种类、时间、特征和主要危害，绘制社区灾害风险地图，标示灾害风险类型、风险点或风险区域分布情况，并制定风险防范和治理措施。民政部门要指导建立脆弱人群清单，明确脆弱人群结对帮扶名单（脆弱人群包括社区内70岁及以上老人、14岁及以下儿童、残疾人、重症患者、孕产妇等）。同时，陕西省也动员社会力量参与社区减灾活动。《标准》鼓励社区构建灾害社会工作服务平台，建立防灾减灾社会工作服务队伍，承担社区综合减灾建设的有关工作，如宣传教育、义务培训、心理疏导等工作，配备必要的装备，并定期开展训练。同时，社会工作服务队伍要根据各自特长进行分类登记管理。

在类似政策和计划的实施下，社区在防灾减灾工作中有了更多的准备和参与，配备了有效的灾害预警系统，学校和医院也变得更加安全。国家还投资建设了具有更强抗震能力的基础设施，并改善了水道管理系统降低洪水灾害。在“十一五”规划期间，民政部评选了1562个全国综合减灾示范社区（Zhang et al., 2013）。到2013年底，已经建立了5408个综合减灾示范社区，显著增强了城市和农村地区的社区防灾减灾能力。

然而，防灾减灾的公众意识仍有待提高（Yi et al., 2012）。虽然近年来，有关防灾减灾的课程已经被纳入小学和中学教育中，但对于实践的关注仍然不足。另外，对灾害和风险知识的宣传也不够，导致普通居民通常缺乏有关当地灾害风险的相关知识。