第一节 公共外交理念的历史源头

纵观国际关系发展史，“自1796年英国学者埃德门·伯克正式采用‘Diplomacy’一词表示‘外交’后，便不断有人阐明外交的本质。在具体探讨外交的本质时，不少学者倾向于将外交界定为一种国家与国家之间的官方交往”。特别是在第二次世界大战以前，“外交”一般指的就是国家与国家之间的官方交往。著名的英国外交史学者哈罗德·尼科松（Harold G. Nicolson）在其所著的《外交学》一书中将外交定义为“是用谈判的方式来处理国际关系；是大使和使节用来调整和处理国际关系的方法；是外交官的业务或技术”，直言“外交的职能就是通过谈判的办法来处理独立国家之间的关系”。曾于20世纪初出任过英国驻华公使的著名外交家欧内斯特·萨道义（Ernest M. Satow）也指出：“外交是运用智力和机智处理各独立国家的政府之间的官方关系，有时也推广到独立国家和附庸国家之间的关系；或者更简单点说，是指以和平手段处理国与国之间的事务。”卓越的外交家周恩来同志也曾明确表示：“外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的。”不过，随着时代的发展，外交的内容也在不断扩展。现实主义大师汉斯·摩根索（Hans J. Morgenthau）也早就注意到了外交内容扩展的事实，在他看来，人们的生活事实“被人为地与涉及这一事实来龙去脉的那些事实割裂开来，并转化为本身需要由多数决定来处理的一桩法律‘案件’或一个政治‘问题’”，它们不断延伸并最终超越其特定地域。这种情形正如当代英国著名的外交学家巴斯顿（R. P. Barston）所言，“今天外交的构成已超出以往赋予外交这个词汇的略显狭窄的政治—战略概念”。从这个角度来考察，公共外交正是对传统外交的一个超越。

据著名公共外交专家、美国南加州大学公共外交研究中心教授尼古拉斯·卡尔（Nicholas J. Cull）考证，“Public Diplomacy”作为一个专门术语究其由来，最早可以追溯到1856年。1856年1月15日英国《泰晤士报》在一篇批评当时的美国总统富兰克林仪态的社论中写道：“美国政治家们须当谨记，假如他们想要像其所设想的那样给我们留下某种印象，他们也必须给他们自己的人民树立一个榜样，而很少有像公共外交这么有感染力的例子。”可以看出，这里所说的“公共外交”仅仅只是被看作“礼貌举止”的同义词来使用的，并非现代意义上的公共外交。此后在第一次世界大战期间，Public Diplomacy一词被应用来描述一种新的外交实践，其中最为知名的倡议者就是提出了富含理想主义色彩的“十四点计划”的美国总统伍德罗·威尔逊。不过显而易见的是，威尔逊所倡导的主要是“公开外交”，与之相对的则是此前外交领域中盛行的那种暗箱操作式的“秘密外交”。

而在中国学者看来，如果从历史的角度加以考察的话，公共外交的萌芽可以追溯到古代外交时期。早在中国的春秋战国时期，各诸侯国在争霸之战中就相当重视对“民心”的争夺，如某个诸侯国通过对另一个诸侯国的民众采取某些手段来施予恩惠从而博得他们或同情或支持，进而较为迂回地实现其某种政策目的等。“制造舆论”“蛊惑人心”“挑拨离间”成为诸侯国之间轻车熟路的通行做法，从齐桓公的“葵丘之会”到苏秦、张仪的“合纵连横”，从孙子的“上攻伐谋，其次伐交，其下攻城”到孟子的“天时地利人和”，这些兵伐谋略之中都隐含着公共外交的萌芽。

由此观之，作为一种实践层面上的外交形式来说，公共外交的雏形事实上可以说是古来有之，然而作为一种理论层面上的学理阐释则始于第二次世界大战结束之后。不过，在20世纪60年代之前，公共外交并没能得到普遍的认同，更没有以一门学科的面目出现，而一直被视为一种“宣传”的手段。例如，1955年奥伦·斯蒂芬斯（Oren Stephens）在其所著的《坦诚世界的事实：美国在海外的信息情报项目》一书中，把美国在海外所开展的各种信息和情报项目统称为“宣传”，将为美国政府这些海外项目工作的人称为“宣传人员”，他甚至宣称《独立宣言》是美国“第一个，也是最好的一个宣传小册子”。1961年，威尔逊·狄扎德（Wil-son P. Dizard）在后来主管美国公共外交事务的专门机构——美国新闻署成立8年之后第一本对其进行专门介绍的书中高度评价美国新闻署“对美国在世界范围内发挥意识形态影响做出了贡献”，并且“美国断断续续地从事国际宣传活动已经有很长一段时间了……宣传在独立战争中扮演了一个至关重要的角色”。

公共外交作为国际关系领域中一个有特定含义的术语，一般公认其首次出现是在1965年的美国。1965年，塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙德·古里恩（Edmund A. Gullion）在该院成立爱德华·默罗公共外交研究中心时首次提出了现代意义上的“公共外交”概念，将其定义为：“公共外交旨在通过引导公众的态度来对政府外交政策的制定与实施产生影响。它包括了超越传统外交的诸多国际关系领域：一国政府在其他国家境内公众舆论的培植开发；一个国家的私人、利益集团与另一国的相应团体之间的互动；对外交事件的报道及其对政策的影响；从事交流事业的人员如外交使节与外国记者之间的沟通；不同文化之间的交流等。公共外交的核心是资讯和理念的跨国界流通。”从中可以看出，当时古里恩对于公共外交的界定是相当宽泛的，有学者就认为其对公共外交的定义至少存在以下几个方面的不足：“第一，强调政府在公共外交中的主体地位，忽视了非政府行为体的作用。第二，强调对他国公众施加影响，忽视对精英阶层的培育。第三，忽视了全球化时代传播技术更新所引发的新媒体革命对公共外交的影响。第四，忽视了对公共外交实施效果的考量。”不过，联系到当时的国际大背景，古里恩能在冷战正酣之际即强调了资讯与理念的国际交流之于公共外交的核心地位，这仍不失为有相当的远见。