第二节 语言政策学的对象与内容

一 语言政策学提出的理论和实践背景

（一）公共政策学的诞生为语言政策学的提出奠定了基础

国家制度建立伊始，政策和政策行为就已经存在了。但是政策科学作为一门独立的学科的形成相对来说却很晚。一般认为，直到20世纪四五十年代政策科学才开始萌芽。学界一般认为，勒纳（D. Lerner）和拉斯韦尔（Harold Lasswell）合著并于1951年出版的《政策科学：范围和方法的最近发展》是政策科学创立的标志。

政策科学的形成与创立受到当时社会哲学和政治学思想理论背景的影响。

政策科学出现以前，在当时盛行的社会哲学思想主要有实用主义、工具主义和应用社会科学。其中，“实用主义强调知识的有用性和实用性，主张将科学知识加以运用来解决具体问题。实用主义认为，如果知识不能帮助实际问题的解决，那么便没有实际效用”。受实用主义思想的影响，政策科学产生之初就形成了解决问题的应用导向，是一门应用科学。与实用主义并行的工具主义认为，“科学研究的目的不仅仅是追求科学知识本身、不是为科学而科学，还应包括改善人类生存状况的积极目的”。应用社会科学认为，应该采用不同学科的知识来进行社会科学研究，关注社会科学对解决社会问题的实际有效性。产生于19世纪末20世纪初的这三种社会哲学思潮有一个共同的特点，就是具有明显的应用取向，关注科学知识对社会问题的解决能力，强调知识对社会产生的实际效用。这对公共政策学的建立产生了巨大的影响，突出表现在公共政策学在知识内容和研究方法方面体现出的整合性特征。

公共政策学的建立还受到政治学的影响。政治学的研究经历了传统主义时期、行为主义时期和后行为主义时期三个阶段。其中传统主义时期政治学主要关注的是国家问题，侧重对历史和法律制度进行研究。行为主义时期主要关注个体行为的社会心理因素，认为通过对个体需求的满足可以改变个体的行为。后行为主义时期主要关注如何发现问题和解决问题，如何寻找解决问题的途径。这为公共政策学的建立提供了必要的基础。因为公共政策学恰好是一方面关注机构、制度的运作；另一方面关注个体行为的选择，并把这样的两个方面整合到“社会问题”的主体上来。

公共政策学的建立还受到社会实践发展的影响。理论来源于实践，实践需要理论的指导。当新的社会问题出现，而现有理论无法解决现实问题的时候，就需要有新的理论，或者说源于实践并带有预测性特征的新的理论来指导实践。

社会实践的发展需要新的理论来指导新的实践。首先，新的社会问题的出现催生了公共政策学的建立。第一次世界大战以后，市场经济出现的同时也带来了它本身不能解决的矛盾和问题。政府干预的介入成为当时处理社会问题的有效途径。第二次世界大战后，凸显出来的社会问题数量更多，复杂程度更高，单纯的政府干预解决实际问题的效用越来越小。如何解决与公民基本权利相关的社会公共问题，为公民提供公共服务成为各国政府面临的共同问题。在致力于解决这些社会问题的过程中，政策分析获得了越来越重要的地位。其次，社会经济的发展也需要公共政策去解决其带来的问题。随着社会经济的发展，资源破坏、环境污染等问题成为共性问题，成为各国政府必须面对、亟待解决的问题，这就需要有新的政策来应对。最后，民主政治的发展直接推动了公共政策学的建立。民主政治的发展使“低政治化”现象成为社会政治现象的常规，公民权利的保障成为各国政府共同面临的问题，公共权利、公共资源、公共服务成为民主政治的重要话题。这些实践发展方面的原因同样促进了公共政策科学的发展。

语言政策是公共政策的重要组成部分，不可能不受到当时的社会哲学思潮的影响。不同国家、不同地区面临的新的语言实践的共性特征与各种理论思潮，共同催生了语言政策学的形成。

（二）语言问题观向语言资源观的转变成为语言政策学产生的实践背景

人类对语言的认知经历了漫长的过程。语言系统观、语言工具观、语言问题观、语言资源观都是人类在认识语言过程中提出来的观点。在语言资源观念产生之前，语言问题观占据主导地位。

语言问题是近年来学界使用较多的一个术语，但是其确切内涵指的是什么，还没有一致的意见，究竟是指语言本身存在的问题，还是指因为语言本身或语言使用带来的其他问题，还没有定论。到目前为止，对这一问题阐述比较全面和精当的应属陈章太先生。陈章太（2009）认为：语言问题“多指因语言及其社会应用所带来的困难、麻烦或冲突。具体指因语言结构、地位及其功能等的缺失、变异，或因相关制约因素的变化，如社会、政治、经济、文化、宗教等因素，以及语言关系、语言观念、语言政策的变化，使得语言在社会应用中发生困难与障碍，甚至可能造成、引发社会、民族、宗教、群体等的矛盾与冲突，这些与语言、语言社会应用及其相关因素有关的需要认真对付、解决的麻烦和疑难事情，称为语言问题。或可简单定义为 ‘语言问题是指由语言及其社会应用带来的需要认真对付、解决的困难与麻烦’”。语言问题观曾经在一段时期内作为一种主导的观念，影响了人们对语言的认识，也影响了语言政策的制定和执行。

随着资源观念受到越来越多的人的重视，语言也是资源的观念成为与语言问题观并行甚或比语言问题观更占主导的一种语言观念。陈章太（2009）认为：“到了上世纪70、80年代以后，随着当代社会的发展和现代经济、文化、科技等的发达，人们的语言观念又发生了深刻的变化，越来越多的人既把语言视为现代交际工具，同时认为语言是一种极为重要的社会资源，它具有特殊的政治、经济、文化和科技等价值，可供利用与开发，同时需要加以保护与建设。”李宇明（2008）阐释了他对语言资源的认识。他认为：“语言是资源，这表现在：每种语言都是一种特殊的语言样品，具有其他语言无法代替的语言学上的认识价值。”“语言也是文化的资源。语言及其文字本身就是人类的伟大创造，是文化的重要组成部分。民族的语言与文字不仅表现着民族智慧，而且常常成为民族的图腾象征。语言及其文字也是记录文化最为重要的载体。”“当今时代，一些语言职业和语言产业逐渐形成，语言已经进入到经济和高新科技领域，成为经济发展的重要资源。”也就是说，语言不仅是语言资源，还是文化资源、经济资源。

一直以来，人们习惯于把语言问题观与语言资源观对立来看，但事实上，语言问题如果处理得好可以转化为资源；本来是语言的资源，如果处理不当，也可能成为语言问题。陈章太先生在论证语言问题的构成时讲道：“语言问题是由语言及其使用本身的问题，以及语言外部各相关社会因素构成的。就语言内部来说，语言结构系统的语音系统、词汇系统、语法系统、语义系统，还有文字系统的缺失、不完备，如语音系统的不完整，词汇的贫乏，语法的不严密，语法功能差，语义表达力弱，语言规范化程度不高，或是没有文字形式，以及语言文字本身长期停滞不变或是变化太大太快，都会影响、降低、削弱语言的功能、活力、地位及声望，使得语言不能很好适应社会及社会发展的需要和人们交际的需要，从而造成语言问题。”一种语言的语音系统、词汇系统、语法系统、语义系统、文字等都是这种语言的资源，这种资源子系统上的问题有些显然就是资源匮乏的问题，资源的匮乏引起相应的语言问题。所以可以这样认为，语言资源与语言问题是两个密切相关的问题。那么如何让语言问题转化成语言资源就成为社会共同面对的问题，是一个带有公共特征的问题。这就要求政府能够科学地制定相应的语言政策，促使问题向资源转变。陈章太先生表述了这样的观点：“语言问题转化为语言资源，也是由语言本身与社会因素两方面的因素和条件所决定的，主要是加强语言规范与建设，恰当确定其地位和作用，完善其语言功能，增强其语言活力，并在社会方面为语言的发展和语言问题的转化，创造有利的条件，如科学制定语言政策和语言规划，加强语言立法和语言管理，保障语言权利，提供语言服务，协调语言关系，利用语言价值，促进语言发展。”

从这个角度看，语言资源观的形成以及开发利用语言资源的实践，促使语言政策学的建构成为语言实践的需要和社会发展的必然。

二 语言政策学的研究对象和内容

（一）语言政策学的研究对象

语言政策学的研究对象是语言政策，即由公权组织制定的关于语言本体和语言使用的政策。公权组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。公权组织在从事组织生产、提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的与动机，是在谋求社会的“公共利益”，一切措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持，不以盈利为目的。制定语言政策的公权组织主要包括三个部分，即强制型公权组织，如国家的立法机构、行政机构、司法机构以及执政党领导机构等；半强制型公权组织，主要是指更多地依靠市场手段而较少地依靠法律和行政手段的组织；非强制型公权组织主要是指提供公共服务为主并在一定范围内进行公共管理的组织。

语言政策学的研究对象当然是语言政策。作为语言政策学研究对象的语言政策应该包括不同历史时期的语言政策，不同公权组织制定的语言政策。作为比较的对象，语言政策学也会研究不同国家和地区的语言政策。

（二）语言政策学的研究内容

语言政策学作为一门学科，不同的人对它的认识就会有所不同。当然，对其研究内容的界定也就会有差异。我们认为，语言政策学的主要研究内容应该包括这样几个方面：（1）语言政策的起源与性质；（2）语言政策的主体和客体，主要阐述语言政策的主体、客体的构成以及主体与客体之间的关系；（3）语言政策的选择，主要阐述决定语言政策的各种要素；（4）语言政策制定，主要阐述语言政策制定的过程，语言政策制定的原则和方法，影响语言政策制定的要素等问题；（5）语言政策的执行，主要阐述何为语言政策的执行，语言政策执行的过程，语言政策执行的原则等问题；（6）语言政策评价，主要明确语言政策评价的含义、语言政策评价的作用以及语言政策评价的主体，语言政策评价的过程、标准与影响因素，语言政策评价的方法与政策监控等问题；（7）语言政策终止，主要阐述语言政策的稳定与变化，语言政策的调整与终止等问题。