第一章 导论
第一节 语言政策及其起源与特征
一 什么是语言政策
（一）什么是政策
政策，《现代汉语词典》（第6版）定义为“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”。据我们考证，“政策”作为一个词出现的时间比较晚，但作为“政治、政权、政事”之“政”古已有之。如“明王立政，不惟其官，惟其人”（《尚书》）, “文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息”（《礼记·中庸》）, “惠均则政行，政行则事成，事成则功立”（《礼记·祭统》）。“策”原指古代写字用的竹片或木片，后引申表示方策、策略。这种意义出现的时间也比较早，如“臣以天时不如地利也，阻守大岘，策之上也”（《孙子兵法·谋攻篇》）, “于是用广武君策，发使燕，燕从风而靡”（《汉书》）, “从其策，遂坚壁昌邑南”（《史记》）。“政策”作为一个词使用始见于民国初年，如“用特明白晓谕，昭示天下，干路均归国有，定为政策”（《清史稿》）。从“政策”一词的来源和构成看，政策应该包含两个方面的内容，即“政”（准则、规则）和“策”（方法、策略）。从现有文献对“政策”的解读看，字面上多是仅包含了“政”的内容。如《现代汉语词典》（第6版）的释义为：“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”，显然就是“有政无策”的。稍显详细的解释为，政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。这里政策已经不仅包含了原则部分，还包括了方法部分，比单纯地强调“行动准则”深入了一些。
国外学者对政策的认识与我们略有不同。据我国台湾学者吴定考证，“政策”（policy）一词来自希腊文、梵文及拉丁文。希腊文和梵文的词根polic，意为“城、邦”，和pur（城）演变为politia（邦），随后中古英语中出现了意为“公共事务的处理”或“政府的行政”的“policia”，最后演变为表示目前的政策之义的“policy”。“政策”有广义和狭义之分。广义的政策指“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。
当下对“政策”多是进行狭义的解读。
对于政策或者公共政策，我国学者黄建钢、骆勋在综观国内外专家学者研究成果的基础上，并主要基于中国传统文化提出了个人看法。他们认为，现代政策解读的第一阶段是对译“policy”而来。目前的现代政策解读进入第二阶段，就是从中文的“政策”字义和词义深入理解展开。“中国文字和文化的 ‘政策’ 主要蕴涵着一种机理，一种主要用于勉励、激励和奖励，总之是策励的一种策略而不是战略的机理，主要是要起到一种调和、调节和调理作用的，是管理的一种手段，是具有方向性的和动力性的，而不是一种用于限制、制约和约束作用的政策，更不是起到压迫、压制和控制效果的一种策略。”这种看法强调政策的基本价值在于“正”，基本作用在于“励”，与前期对政策的看法有较大不同，是值得肯定的。
政策从不同的角度可以分出不同的类别。“最为直观和简单的分类是按照公共政策的作用对象和作用领域所进行的分类。按照这种方式可以将公共政策分为实质性公共政策和程序性公共政策。”“按照政策内容标准来划分，公共政策主要分为政治政策、经济政策、文化政策、军事政策、外交政策……按照政策层级标准来划分，公共政策可以分为元政策、基本政策、具体政策（宏观政策和微观政策）等。”
还有一种常见的分类办法就是依据权力配置的不同，从横向和纵向两个维度分类。公共政策在横向上分为立法决策、行政决策和司法决策三种类型。宪法、基本法律等属于立法决策。行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法作出的决定。司法决策就是司法机关对司法运行过程中出现的一些重大事项，按照一定的程序和既定的目标所作出的决策。从纵向的角度，公共政策还分为国家政策、地方政策和基层政策等不同类型。
（二）什么是语言政策
1．语言政策的界定
人类对语言政策的认知经历了不同的历史阶段，也形成了不同的认识。语言政策进入学术研究视野，一般认为是第二次世界大战之后的事情。
“二战”之前，人们更多地认为语言是一种自然属性更加凸显的“自然成长”的现象，人类对语言的干预和干涉相对较少。“二战”之后，随着语言科学研究的不断深入，语言与社会之间的关系也越发显得密切。语言在社会发展进步过程中的作用力和影响力逐渐受到越来越多的重视，人们也期望通过对语言的管理和干预实现对社会的管理和干预。制定相应的语言政策显然成为实现这种管理和干预的最有效的手段。近年来，随着公共政策学的诞生和逐渐成熟，人们目前对语言政策有了新的、更加深刻的理解。
国内外对语言政策的界定有代表性的说法主要有如下几种。澳大利亚语言学家卡普兰（Kalpan）和巴尔多夫（Baldauf）1997年提出了这样的看法，他们认为：语言政策是一个社会、群体或体系为了实现规划的语言变化而制定和实行的语言观念、法律、规定、规则和实践。以色列语言学家博纳德·斯波斯基（Spolsky）2004年提出语言政策三分的观点，认为语言政策由三个部分组成，即语言实践（使用者在自己可操用的语言变体中进行选择的惯用模式）、语言信念或意识（关于语言和语言使用的信念）和通过任何语言干预、规划或管理的方法来修改和影响这种语言实践的所有努力。法国语言学家格林（Grin）认为语言政策是在整个社会层面上为了提高福利的系统、理性，以理论为基础解决语言问题的工作，由政府或政府代理机构推行，对象是其统治之下的部分或所有人。我国学者蔡永良（2002）认为：“语言政策是指人类社会群体在言语交际过程中根据对某种或某些语言所采取的立场、观点而制定的相关法律、条例、规定、措施等等。”我国著名语言学家陈章太（2005）认为：“语言政策是国家和政府关于语言地位、语言作用、语言权利、语际关系、语言发展、语言文字使用与规范等的重要规定和措施，是政府对语言问题的态度的具体体现。”
总体来看，我国学者对语言政策的讨论因其采用的理论基础不同，可以分为两种类型：一种是以社会语言学为理论基础，并将语言政策研究归为社会语言学的重要分支；另一种是以公共政策学为理论基础，并将语言政策研究归为（公共）政策学的范畴。这两种类型的研究都是从不同时期、不同专家学者的共同成果方面显现出来的。从研究的系统性方面看，前者可以色·贺其业勒图为代表，后者可以鲁子问为代表。
色·贺其业勒图（1994）认为：“语言政策是国家、政党、阶级、阶层或社团对语言问题所持根本态度的反映。”同时他认为，不论制定语言政策的主体单位是大是小，他们制定语言政策的目的都是要通过制定并执行语言政策，对语言的发展和变化施加影响，以便使其更好地为各自的政治、经济利益服务。所以语言政策是主体单位总政策的组成部分，是为维护主体自身利益和其既定政治目的而进行的活动。因此，虽然“语言本身没有阶级性，但语言政策却有鲜明的阶级性”。在明确语言政策的属性基础上，色·贺其业勒图提出了语言政策的概念，即“依据语言的社会环境与条件，按照主体单位的意志所确定的有意识、有目的地影响语言发展变化的措施系统叫作语言政策”。他把语言政策划分为多语种国家和地区的语言政策、单一语种国家和地区的语言政策、针对外交需要制定的语言政策三类。在语言政策的措施系统方面，他认为语言政策主要应该有两种表现，即“一是表现在语言发展的使用方面；二是表现在语言本身的规范与发展方面”。色·贺其业勒图的研究非常明确地提出语言政策是作为社会语言学的分支的。他说：“从社会语言学角度对语言政策进行研究，科学地阐明语言政策的性质、分类、意义、制定办法、决策、预测等问题，是目前语言政策研究的当务之急。”
鲁子问（2008）在讨论“国家治理视野的语言政策”问题时，首先强调的就是目前语言政策的研究大多还是从语言学的视角进行，从政治视角进行语言政策研究的成果很少，甚至是几近于无。所以他的研究主要是强调语言政策研究是对政策本身的反映，而不是前期研究那样是对语言本身的反映。在国家执政范式从管理（management）转向治理（govern-ance）的大背景下，并以公共政策学和国家治理观为立论基础，鲁子问认为：“语言政策应该是语言相关的公共权力机构制定的、为解决与公共语言生活相关的问题、实现语言相关的公共利益的行动方案。国家治理视野的语言政策可分为公众语言政策（以公众语言为政策目标的语言政策）和公务语言政策（以公务语言为政策目标的语言政策）两类。国家治理要求这两类语言政策都必须具有治理意识，尤其是公务语言政策。”他强调，国家语言政策作为国家公共政策的组成部分，应该基于国家治理意识制定和实施，以促进国家治理目标的实现。
对比两个时期对语言政策的界定，我们可以发现这样的问题。首先，不同时期语言政策的终极目标是一致的，从国家的层面上看就是体现国家意志。其次，两个时期对语言政策的理解存在差异性。第一，语言政策研究的学科归属不同。前期的研究显然是归属于社会语言学的，是把语言政策问题作为社会语言学的分支问题来研究。正如色·贺其业勒图（1994）所言，从社会语言学角度对语言政策进行研究，是语言政策研究的当务之急。当下的研究与之不同，是把语言政策研究归属于政策学或公共政策学。正如鲁子问所言，语言政策本身属于公共政策学。第二，不同时期语言政策制定主体方面的差异。前期的研究在涉及语言政策制定主体时认为制定语言政策的主体单位不应是个人，但强调了在语言政策制定过程中个人作用的重要性。在谈及语言政策的变体时，认为国家、政党、阶级以及其他社会群体都可以制定和执行一套语言政策。当下的研究认为，语言政策学属于公共政策学的组成部分。公共政策的制定是由公共政策主体完成的。汪大海等（2010）认为：“所谓公共政策主体，就是指在特定政策环境中以某种方式直接或间接参与、影响公共政策的个人、团体或组织。公共政策主体一般应包括：由立法机关、行政机关和司法机关构成的官方决策家和政党、利益集团、大众传媒、思想库以及作为个体的公民等。”也就是说，当下语言政策的制定应该是相关各方共同完成的。从这个角度看，前期的研究强调语言政策制定主体的单一性，而后期的研究认为语言政策的制定应该强调主体的相关性和多元化。第三，不同时期语言政策研究所反映的国家执政范式有差异。很显然，前期的研究强调政策制定主体对语言的发展、变化的管理作用，强调“制定语言政策是以无产阶级民族解放的理论作为依据”，凸显的是“国家管理”的理念；当下的语言政策研究认为，语言政策应该由公共权力机构制定，解决与公共语言生活相关的问题，实现公共利益，强调公民参与、上下互动、协商合作，是以公共政策学和国家治理观为依据，凸显的是“国家治理”的理念。第四，语言政策反映方式不同。前期的语言政策是对语言本身的反映，即主要强调“通过制定并执行语言政策，影响语言的发展与变化，是强化社会对语言的影响力的重要途径之一”。前期研究也强调语言政策的措施系统应该包括语言的使用和语言本身的规范两个方面，强调预测的重要性，但是从整体看，还主要是通过语言政策对语言本身进行影响。当下研究语言政策学，强调语言政策学是对政策本身的反映，即从政策学角度研究语言政策的相关问题，并通过政策实现国家治理。
当然，任何一种研究和实践都是与当时的政治、历史、文化等背景因素密切相关的。历史地看，任何一种类型的语言政策在当时都曾经在一定程度上适应了历史的发展，起到了一定的作用。随着社会历史的发展与进步，任何一种政策也都需要进行相应的调整。前期的语言政策观反驳的是割裂语言与社会的观点，服务于当时社会和政治需要，历史地看，是有积极作用的。当下提出语言政策的重构，是适应社会发展的客观需要，符合历史发展的进程，也是必要和重要的。但任何一个时期提出的新的重构范式都应该以当时所处政治、经济、文化等要素为背景，都要吸取前期的教训，吸取前期的经验，不宜矫枉过正。
2．语言政策的归属
从我们的视野范围内看语言政策的界定，其概念多种多样。但不论对语言政策如何界定，都离不开特定国家、地区以及特定社会、文化、历史背景。语言政策是政策的一种类型，它的上位范畴或者说所属范畴如何，这是我们这个部分要讨论的问题。
首先，语言政策属于公共政策范畴。关于什么是公共政策，目前在国内也没有一个统一、公认的定义。王曙光、李维新、金菊（2008）认为：“公共政策是公共权威部门为实现一定时期特定的任务与目标所制定实施的行为规范。”陈潭等（2008）认为：“公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。”严强（2008）认为：“公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。”汪大海等（2010）综合国内外专家学者的观点，认为公共政策是“政府机关为解决公共问题或满足公共需求，利用合法性与权威性，所作为、如何作为或不作为的一系列相关活动”。虽然国内关于公共政策的定义还不统一，出现了诸如“规则规范说”、“活动过程说”等不同的说法，但对公共政策的基本特征的认识总体上看还是统一的。一般认为，公共政策是以解决公共问题为取向，以政府及其公共部门为主导，以公共权力的运用为依托，以科学民主决策为生命，以维护公共利益为目标。我们以此为依据，考察语言政策的基本特征。语言政策针对的问题是语言问题。语言作为人类最重要的交际工具，没有阶级性，如果出现问题其本身就是公共问题。政策主体制定的语言政策就是为了解决这样的问题。如新中国成立后我国提出推广普通话，就是为了解决不同方言区、不同民族之间的交际和交流问题。语言政策的制定、实施主要依靠政府及其公共部门。我国历史上不同朝代的语言政策基本都是以政府为主导制定并实施的。语言政策的实施出现过集权的形式，但是离不开当时的社会、历史背景。考察新中国成立后的语言政策的运用，是符合公共权力运作方式的。在语言政策的制定过程中，个人可以起到作用，但主要依靠科学民主的决策形成，是为了维护一定区域，尤其是主权区域的公共利益。从这一点看，语言政策毫无疑问应该属于公共政策范畴。
其次，语言政策属于公共政策下的文化政策范畴。文化政策学是现代公共政策学的一个分支学科。“作为政策科学的分支学科，文化政策学是运用现代政策科学理论，研究、探讨和解决文化政策决策和运行科学化的专门性科学，是关于文化政策发生发展过程、运动形态和基本规律的科学抽象和理论概括。”文化政策学不是研究某个单个的具体的文化政策，而是研究文化政策的整个运行系统。胡惠林（2006）认为，文化政策具有“政治敏感性”“很强的实践性”“多学科综合性”等特征。
我们先看语言与文化的关系。语言是文化的载体，同时语言也是文化很重要的一种表现形式。也就是说，不论从文化的构成要素方面看，还是从文化的表现形式方面看，语言与文化都密切相关。文化政策学的研究内容中，语言政策（学）的研究应该是其不可或缺的组成部分。另外，从文化政策学的三个基本特征看，语言政策表现出的文化政策特征就更加明显。第一，语言政策政治敏感性非常强。语言政策的政治敏感性，尤其在多民族、多语言的国家和地区表现得更加明显。尼日利亚是撒哈拉以南非洲人口最多的国家，全国约有250个民族或部族，是非洲民族成分最为复杂的国家之一。尼日利亚的语言状况也非常复杂。1976年汉斯福德的调查表明，尼日利亚境内的语言达到了394种，除了科伊桑语系外，涵盖了非洲大陆的全部四大语系。社会、经济、政治、文化、民族、宗教等多方面的因素使尼日利亚的语言问题超越了语言本身的范畴，成为敏感的政治问题，是最易引发争议的问题之一。20世纪50年代末60年代初，索科托的最高行政长官阿赫麦杜·贝洛试图在其管辖区域推行豪萨语单一语言制度，蒂夫族人把这项制度视为民族同化之举。1962年蒂夫发生大规模骚乱，导致人员伤亡和财产损失。1976年南非白人在索韦托强制推行南非荷兰语语言政策，导致大规模骚乱；苏丹长期内战也是由反抗政府推行阿拉伯语的伊斯兰化而起的。这些事件都毫无疑问地说明：语言政策问题是敏感的政治问题。第二，语言政策学具有很强的实践性。语言政策学不仅要建构语言政策学的基本理论，更重要的是它具有很强的实践性。语言政策学要明确什么是语言政策，要完成语言政策学的建构，要对语言政策环境进行调查分析，要进行语言政策的制定、政策工具的选择，要对语言政策进行评估和分析。这些问题往往更加凸显其实践特征。第三，语言政策学具有多学科综合的特征。语言政策学的多学科综合性特征在语言学本身及政策学本身都能够表现出来。政策学从第二次世界大战以后出现，其本身就是一个多学科综合的产物。语言学经过历史发展，不仅为其他学科提供了很多科学的研究方法，也借鉴了其他学科的研究方法，本身就经历了融合与发展的过程。语言学与政策学结缘产生的语言政策学注定不仅要使用语言学和政策学本身的研究方法，还需要借助诸如政治学、行政学、社会学、经济学、管理学、行为学、法学、艺术学、领导学、资源学等多学科的理论和方法。这样看来，语言政策学本身就是一个多学科综合的产物。
从以上的分析中我们可以看出：语言政策学应该属于文化政策学的范畴，语言政策是文化政策的组成部分。国家的文化战略应该包含语言战略。
二 语言政策的起源与发展
（一）语言政策属于历史范畴
任何政策的产生和发展都是在历史中完成的，所以任何政策首先也都属于历史范畴。
一般认为，政策最原始的形式应该是原始社会中形成的原始习惯。所谓原始习惯，就是原始社会的人用以调整社会关系、规范社会行为的原则。可以肯定地讲，原始社会是没有语言政策的。但是语言与人类社会紧密、特殊的关系又决定语言在政策的产生过程中担当了非常重要的角色。从语言产生的角度讲，语言和人类社会是伴生的关系。因为口语的产生，人类也就随之诞生。人类按照特定的关系就结成了人类的团体，成为一种社会关系。所以我们可以从两个方面来理解语言政策的原始形态。一方面，语言作为原始习惯的构成部分成为原始社会政策雏形的一分子。也就是说，原始习惯中包含“语言习惯”。从“民族”定义的角度看，具有共同语言、共同地域、共同经济生活及表现于共同文化上的共同心理素质的人的共同体构成一个民族。可见，共同的语言是民族的首要标记性特征。“语言的这种族类属性符号功能使它成为一个民族身份和认同的重要标示与表现手段。”从这个角度讲，不同民族的不同语言就成为原始习惯中非常重要的表现形式。从另一个角度讲，作为原始习惯组成部分的语言也是原始习惯形成和维系的最重要的工具。相同的语言使一个群体具有交际的可能，而这个群体要维系其内部的某些习惯，除个人的自觉外，还需要依靠氏族会议、氏族首领的威信和社会舆论来保证其实施。这时语言就成为首要和重要的工具。基于这样的认识，我们认为，在原始社会的原始习惯阶段虽然没有语言政策，但是语言已经在社会发展中发挥了“公器”的作用，只是没有政策的自觉而已。
原始习惯的进一步发展就演变成为原始氏族的传统制度。这是比原始习惯更稳定、更明确、更有力，也更为有效的约束和行为准则。虽然传统制度还不是现代意义上的政策，但它发挥作用的方式以及产生的调整社会关系、规范社会行为的效果与政策极为相近。因此有人就把传统制度看作政策的萌芽。传统制度阶段，我们还看不到语言政策的明显的影子，语言还是以民族身份标记特征的方式发挥其特有的工具作用。
语言政策的萌芽应该始于生产资料公有制的逐渐瓦解和阶级的形成。一种新的规则或范式的形成一般都建立在原有的规则或范式失效的基础上。随着私有制和阶级的出现，“传统制度”在调节社会关系、规范社会行为等方面逐渐失去存在的基础，已经与新的社会形态不相适应。在那样的历史时期，拥有话语权的就是统治阶级。那么当统治阶级意识到语言在社会管理中能起到一定作用的时候，就不会忽视其存在的价值。也就是在这样的历史时期，语言政策开始萌芽。
（二）语言政策是阶级的产物
从政策产生的历史线条上看，只有到了一定的历史阶段，政策才能真正形成。原始社会和阶级社会一样，都需要相应的规范体系来约束人们的行为。但由于生产关系的不同，原始社会的原始习惯是自然形成的简单的规范。因为当时没有阶级的对立，所以在社会调节中能够起到很大的作用。随着私有制的产生和阶级的出现，很多社会矛盾仅仅依靠原始习惯已经无法调解，再加上统治阶级需要通过特定的手段完成对自己阶级利益的维护，于是国家就需要通过强制力量推行政策体系来调控社会关系。从这一点上看，政策本质上是阶级的产物，带有明显的阶级性。语言政策是政策的一部分，其核心的属性不会有变化。
首先，语言政策也是阶级意志的体现。所谓阶级意志，就是同一阶级内部成员共同或倾向一致的政治要求和利益要求。阶级意志主要通过政策的形式表现出来，所以政策往往是阶级意志的基本表达形式。对于统治阶级来讲，制定相应的政策就是本阶级意志的集中表现，并主要为巩固和加强自己的政治统治服务。例如，中国历史上出现的“书同文”政策，实质上就是统治阶级为实现政令畅通而进行的一次文字整理工作。春秋战国时期，民间使用的文字彼此之间差异较大，这在一定程度上妨碍了不同地区之间经济、文化的交流。对于统治阶级来讲，更重要的是文字的差异影响了中央政府政策法令的有效推行。秦始皇统一中原以后，命令李斯等人进行文字的整理、统一工作，并推行“书同文”的政策。“书同文”是我国语言政策史上的典型案例，显然是服务于统治阶级的意志的。
其次，语言政策是阶级利益的表现。众所周知，语言既不是经济基础，也不是上层建筑，所以语言政策本身一般不会给统治阶级带来直接的经济效益。但政策是政治范畴的概念，同时也是经济利益的集中表现。阶级的社会存在决定了不同阶级的社会意识的差异。而任何的阶级意志都是由它所赖以生存的物质生活条件决定的。作为上层建筑的政策毕竟是由经济基础以及适应这种经济基础的生产力发展水平所决定的，所以统治阶级的语言政策，首先是对占统治地位的阶级利益的反映。例如，满族入关建立清政府后，实施了一系列的语言规范工作，如官修韵书、创办正音书院、编纂正音书籍等。这些工作实施的背后原因是“由于古今方域语音显著差异的刺激和少数民族执掌政权长治久安的需要”。
（三）语言政策是客观规律的反映
语言政策属于主观认识范畴，但是它所反映的内容是客观的。语言政策是客观规律和客观现实的反映，这主要体现在这样几个方面：首先，语言政策的制定是以客观实际为依据的。语言政策的制定要考虑一个国家或地区的语言发展实际，民族以及种族的分布，人口的数量，不同语言或方言的使用范围，人们对语言或方言的态度以及一个国家或地区的政治、经济、文化等各种不同的要素，这些都构成语言政策制定所依据的客观实际的组成部分。其次，语言政策的制定必然反映客观规律。语言政策的制定总的来说必须遵循语言发展的规律和社会发展的规律，这也是制约语言政策使其具有动态特征的两大要素。语言政策是国家制定的关于语言方面的政策，所以首先应该尊重语言发展的规律，如语言发展的渐变性、语言本身具有的系统性，等等，都会在一定程度上影响语言政策的制定；同时，语言政策的制定必须遵守社会发展的规律，社会的构成要素影响语言政策的制定。例如，我国是一个多民族的国家，在语言政策的制定方面就需要充分考虑这个问题。“中国少数民族约有6000万人使用本民族语言，占少数民族总人口的60%以上，约有3000万人使用本民族文字。全国55个少数民族，除回族和满族通用汉语外，其他53个民族使用80余种语言，这些语言大多属于5种不同的语系，其中22个民族使用28种文字。多民族、多语言、多文种是中国语言状况的一大特征。”我国在制定语言政策的时候，就充分考虑了这个问题。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中关于语言文字政策方面的表述主要包括这样几个部分：
第四条 各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。
第十九条 国家推广全国通用的普通话。
第一百二十一条 民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。
第一百三十四条 各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。
在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当用当地通用的语言进行审理；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。
《宪法》是我国的根本大法。从中可以看到，我国在推广全国通用的普通话的同时，还兼顾了我国的民族现实情形。这种语言政策的制定是由我国的社会现实决定的。
《中华人民共和国通用语言文字法》是我国第一部关于语言文字方面的专门立法，其中关于语言文字政策的表述也表明了社会现实对语言政策的影响，如：
第三条 国家推广普通话，推行规范汉字。
第八条 各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。少数民族语言文字的使用依据宪法、民族区域自治法及其他法律的有关规定。
由此可见，语言立法包括语言政策的制定，必须考虑社会发展的规律，考虑社会发展的现实情形。
三 语言政策的特征
语言政策是公共政策的组成部分，是由政府等社会公共权力机构制定的，具有明确目标的行为准则。语言政策在不同的国家往往有不同的表现形式，但同时也有共性的基本特征。
（一）社会性与阶级性
语言政策表现出明显的社会性和阶级性，这决定于国家的政治统治和社会管理两种重要的职能。
首先，语言政策具有社会性。从社会本身来看，处于同一社会共同体中的成员虽然有统治阶级和非统治阶级之分，但是，一方面，他们往往需要面对共同的语言问题，拥有共同的交际需要，从而具有利益的一致性；另一方面，统治阶级为了维护自己的统治地位，在制定语言政策时也要顾及被统治阶级成员的利益需求，以保证社会的稳定、进步与发展。尤其是随着社会的发展，人类面临的共同的问题和难题越来越多，如气候变暖、环境污染、信息安全等，因此政府在制定语言政策的时候，需要程序上的公开化和民主化，以取得更多不同群体的拥护和支持。
新世纪以来，我国在语言文字政策制定方面就曾多次面向全社会征求意见。为了全面贯彻《中华人民共和国国家通用语言文字法》，促进国家通用语言文字的规范化、标准化，适应信息时代语言生活和社会发展的需要，教育部、国家语言文字工作委员会历时8年组织研制了《通用规范汉字表》。2009年8月12日上午教育部召开2009年第12次新闻发布会，为确保字表的科学性和可行性，经国务院批准，决定自2009年8月12日起至2009年8月31日面向社会公开征求意见。征求意见稿中打算对“琴”“亲”“魅”“杀”“茶”等44个汉字的写法进行调整。这次征求意见在全社会引起了强烈的反响。从发布之日起的9天时间内就有77280余人参与调查，并提出不同的意见。这表明在我国语言政策的制定中社会性特征越来越明显。从这个角度看，语言政策首先具有社会性。
其次，语言政策具有阶级性，这主要是由国家政治统治的需要决定的。不论在何种类型的社会中，政府等公共权力机构都是统治阶级进行政治统治的工具，任何政策都是统治阶级意志的体现，并为统治阶级的根本利益服务。“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想，这就是说，一个阶级在社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。”所以任何国家的语言政策最终都是为统治阶级的利益服务的。
刘汝山、刘金侠（2003）在讨论澳大利亚语言政策时，将澳大利亚不同时期的语言政策划分为三个阶段：18世纪末到20世纪60年代末为同化阶段。这个阶段澳大利亚联邦政府采取推广殖民主义语言——英语，同化其他土著居民语言和外语的政策。其根本目的在于使土著居民和外来移民学习、接受澳大利亚主流社会的语言和文化，从而放弃自己的语言和文化。这显然是为当时的统治阶级服务的。同化阶段的语言政策严重伤害了土著居民和外来移民的语言感情，同时也导致在澳大利亚社会中产生了严重的教育、就业等不平等现象。统治阶级为了消除这种不平衡和不稳定，开始调整语言政策，进入语言政策调整的第二阶段，即语言权利阶段（20世纪60年代末至70年代末）。在此阶段，澳大利亚政府提高土著语言和外来移民语言的社会地位，并通过提供双语教育、语言障碍服务、电台电视台多语播音等方式具体实施，有效保证了社会的稳定和发展，维护了统治阶级的统治地位。20世纪70年代末以来，澳大利亚执行了以语言为资源作为立论基础的语言政策。不论是英语、土著居民语言还是外来移民的语言，都被看作不可或缺的资源。1986年成立的亚洲研究委员会还把国民经济发展、语言技能培养和文化知识紧密结合起来。正因为这样，澳大利亚的语言政策的制定得到了语言学界、政界以及各种社会团体的高度关注，语言政策的进程大大加快，统治阶级的利益得到了充分的体现。所以，不论语言政策如何制定、如何变化，到最后都是为统治阶级服务的。
（二）稳定性与动态性
语言政策的稳定性与动态性是相互联系、相互制约的，并决定于语言政策的公共政策特征。
首先，语言政策具有稳定性。语言政策首先应该保持相应的稳定性，这是由语言政策的制定是为了解决复杂的社会公共问题这一目的决定的。第一，一个社会的构成要素在一定历史时期内是稳定的，社会的核心稳定性决定这个社会的语言政策也应该具有相应的稳定性。第二，语言政策只有具有相应的稳定性，才能保证语言政策效用的充分发挥。任何政策都是针对相应的政策问题而制定的，而一种政策问题往往不是短期内就可以解决的，一般都需要一定的时间。这就需要政策具有相对的稳定性，以高效解决业已出现的政策问题。第三，语言政策只有稳定地执行和运行相当的时间，才能对语言政策进行科学的评估和评价。政策的评估和评价一般都是在政策执行结束并产生相应的效果的时候进行的，这就需要一定的时间去观察和评测。
从另一个方面看，如果语言政策不稳定，而是频繁变动，往往就会导致政府成本的增加和资源的浪费，导致政府公共政策体系发生结构性紊乱，致使政府和社会之间的信赖关系破裂。所以语言政策首先应该具有稳定性。例如，新中国成立之初就我国确定了普通话的判定标准，即“以北京语音为标准音，以北方话为基础方言，以典范的现代白话文著作为语法规范的现代汉语民族共同语”。虽然语音、词汇、语法方面的标准还有待细化和深化，但是这个标准至今没有发生颠覆性的变化，而是保持了较大的稳定性，这是语言政策与社会互动的结果。
其次，语言政策具有动态性。语言政策的动态性是指语言政策的核心保持稳定，在此基础上，语言政策也会适应社会变化发生相应变化。稳定都是相对的，政策一般都是在一定时间范围内发挥作用。如果时代发展、社会经济生活等发生变化，语言政策也要适应新的形势和新的需要发生相应的变化。
李建国（2000）认为，最迟从西周时期开始我国就有了关于语文规范方面的制度。西周时期的宗法社会特征以及以礼乐为核心的文化特征，决定这一时期的语文规范是“定名分，别贵贱，由国家统一名号，绝对禁止乱名改作”。随着西周灭亡进入春秋时期，礼崩乐坏，诸侯力征，社会形势的变化需要新的语文规范。这时就出现了孔子和墨子分别提出的两种不同的语文规范思想。孔子主张继承，认为“名不正则言不顺，言不顺则事不成，事不成则礼乐不兴，礼乐不兴则刑罚不中，刑罚不中则民无所措手足”。墨子则主张重视语言的变异，轻视语言的继承，主张“不囿于旧名而根据现实 ‘择务从事’, ‘取实予名’”。虽然在新的历史时期，两位先圣所提规范思想不一致，但是至少说明随着形势的变化，语言政策也要发生相应的变化。新中国成立后，我国政府相当重视语言文字工作，对汉字的简化曾经有几次大的动作。二简字出台一段时间以后，就进行了修订，说明当时的二简字是存在问题的。这从另一个侧面说明，语言文字政策是具有动态性特征的。
（三）合法性与强制性
语言政策具有合法性和强制性，这是由政策的基本特征以及公共政策的职能所决定的。合法性是前提，强制性是合法性前提下的强制。
首先，语言政策必须在合法的程序下制定，并能够反映大多数公众的意愿，即具有合法性。语言政策的合法性最终体现为公共政策的合法性。“公共政策的合法性在一般意义上是指人们对公共政策系统及其产出的认可和接受程度。”语言政策的合法性可以从两个方面进行分析：一是统治系统的正当性，二是语言政策本身的合法性。谭海波等（2004）认为：公共政策本身的合法性“主要是指制定和执行公共政策的每一种政策行为——政策规划、政策认定、政策议程、政策决定、政策执行和政策修正等，至少在形式上都必须符合法律规范和传统规范，遵守正当的民主程序，体现公共利益的价值指向”。事实上，语言政策的合法性应该包括形式的合法性和实质的合法性两个方面。其中，形式的合法性是指语言政策的形成、执行与评价需要符合法定的程序；实质的合法性是指语言政策应该反映大多数人的利益和事物的发展规律。政策制定主体的权威性、政策执行过程的正当性、政策评价标准的科学性是语言政策合法性的基础。
我们来看普通话的确定。事实上，汉语自古以来就有共同语。春秋时期以洛阳雅言为标准的共同语叫雅言。孔夫子弟子三千，方言各异，授课使用的就是雅言。汉代的共同语称为通语。各地讲不同方言的人可以用通语进行交际。晋代以后，官方语言分为南北两支，北方以洛阳雅言为标准音，南方以建康雅言为标准音。隋朝统一，定都长安，采用金陵雅音。隋朝末年，扬州吴音也曾成为南方雅言的代表。唐朝开始，苏州吴音成为南方雅言的一种通行语，长安雅言成为北方雅言的标准音。南宋时期建都临安，临安雅言也成为标准音的一种。元代时，大都话也是一种通行语。明代以南京话为正统，南京话也是南方官话的代表。后来迁都北京，北京话也有一定通行度。清代之初，仍以南京官话为正统。后来由于太平天国战争，江南经济开始衰落，北京白话开始成为唯一的标准音。辛亥革命后，为了发展中国的经济、文化，政府在中国开始推广国语。在推行国语的过程中发生的“京国之争”（指京音和国音的大辩论）值得关注。“京国之争”本身说明的是民众参与语言政策制定的可能性和必要性。南京高师张士一主张应“先由教育部公布合于学理的标准语定义，以至少受到中等教育的北京本地人的话为国语的标准”。1913年“读音统一会”拟定“以京音为主，兼顾南北”，从而老国音修改为“纯以北京话为标准”的新国音。1932年根据新国音编纂的《国音常用字汇》（以下简称《字汇》）由民国政府教育部公布，并在《字汇》的序言中对国音以北京音为标准的含义作了进一步的说明。新中国成立后，1955年10月召开“全国文字改革会议”和“现代汉语规范问题学术会议”, “普通话”正式定名。1956年2月6日，国务院发出推广普通话的指示。从普通话定名以及正名的过程来看，民族共同语的确定不论在形式上还是在实质上都是合法的。
其次，语言政策具有强制性。“所有公共政策都必须理解为强制性的。它们的制定是出于最好的和最善意的愿望，执行时可以尽可能做到公正和宽容。然而，这并不能减弱它的强制性。”语言政策的强制性是在合法前提下的强制，同时语言政策的强制性也是由其公共政策的属性决定的。
任何公共政策都是统治阶级的公共政策。虽然公共政策的制定是旨在解决社会成员面临的共同的问题，但它在形式上满足大多数人的利益的同时，最终是要维护统治阶级的利益。任何政策都不可能保证让社会所有成员都满意，一定会损害某些人或集团的利益。因此，统治阶级为了达到推进和推行政策的目的，就必须以强制力作为后盾。例如，我国实行推广普通话的政策以来，取得了很大的成绩，但是在某些领域，也存在用语用字不规范的现象。2000年10月31日通过的《中华人民共和国国家通用语言文字法》就对部分语域的使用情形作出了明确的要求，并明确了相应的处罚措施。“凡以普通话作为工作语言的岗位，其工作人员应当具备说普通话的能力。以普通话作为工作语言的播音员、节目主持人和影视话剧演员、教师、国家机关工作人员的普通话水平，应当分别达到国家规定的等级标准；对尚未达到国家规定的普通话等级标准的，分别情况进行培训。”以立法的形式明确以上标准，这在我国尚不多见。虽然这里没有列出明确的处罚措施，但是从另一个方面理解，不具备相应的普通话等级，就不可以进入相应领域工作。《中华人民共和国国家通用语言文字法》第二十六条规定：“违反本法第二章有关规定，不按照国家通用语言文字的规范和标准使用语言文字的，公民可以提出批评和建议。本法第十九条第二款规定的人员用语违反本法第二章有关规定的，有关单位应当对直接责任人员进行批评教育；拒不改正的，由有关单位作出处理。城市公共场所的设施和招牌、广告用字违反本法第二章有关规定的，由有关行政管理部门责令改正；拒不改正的，予以警告，并督促其限期改正。”这里虽然还没有刚性的惩罚措施，但是其强制性已经明显凸显出来。当然，这是我国第一次为语言文字及其使用专门立法，某些方面还需要不断完善。
（四）整体性与多样性
首先，语言政策的整体性体现在语言政策作为公共政策的组成部分，与其他相关公共政策密切相关，共同构成公共政策体系。任何政策都应该具有一定的独立性，同时由于不同政策之间的关联性，它们往往可以构成一个整体，成为一个系统。
语言政策就与民族政策、教育政策等息息相关。我国的民族政策多表现为有关少数民族的政策，是我国政策体系的重要组成部分。我国的民族政策规定，中国各民族都有使用和发展自己语言文字的自由和权利。其中《中华人民共和国宪法》规定：“各民族都有使用和发展自己语言文字的自由。”“民族自治地方的自治机关在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。”《中华人民共和国民族区域自治法》规定：“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。”（第十条）“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以实行区域自治的民族的语言文字为主。”（第二十一条）“招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课。”“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。”（第三十七条）“保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。”（第四十七条）教育政策主要体现在教育法、教师法、义务教育法、高等教育法、职业教育法、语言文字法、未成年人保护法等法律文本中。教育政策本身就是包括语言文字政策的。其中《中华人民共和国教育法》第十二条规定：汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。学校及其他教育机构进行教学，应当推广使用全国通用的普通话和规范字。由于语言是人类最重要的交际工具，与诸多社会现象息息相关，所以语言政策与其他政策也往往具有密切的联系，并共同构成一个整体。
其次，语言政策的多样性是由语言及公共政策的属性决定的。语言政策的整体性和多样性不是冲突的，语言政策在形式、类型、领域、功能等方面具有多样性。
我国的公共政策从形式角度考察，由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。语言政策也包含在这三种形式当中。从这个角度讲，语言政策也由党的语言政策、人大立法中的语言政策和行政决策中的语言政策构成。
党的代表大会和中央全会通过的政策性文件中也往往包含语言政策。例如，党的十八大报告中就明确提出了“推广和规范使用国家通用语言文字”。
人大立法主要表现为宪法、基本法、其他法律、地方性法规、自治条例以及单行条例、人大决定等不同的形式。在这些不同的形式中，语言政策都有不同程度的表现。《中华人民共和国宪法》中规定：各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。在基本法、其他法律等不同形式的人大立法中很多都涉及语言政策问题。
行政决策是我国当代公共政策的一个重要组成部分，包括行政法规、行政措施、决定和命令、部门规章、地方性规章以及地方性行政措施、决议和命令等。这其中也往往都包含有关语言及语言使用的决定。这是我国语言文字政策中从数量方面看占主体的部分。
从上面对我国语言政策情形的分析来看，语言政策必须是多样的，这是社会的多样性决定的。
四 语言政策的功能
“公共政策的功能就是指公共政策所能发挥的作用和公共政策所具有的意义。目前，学术界对公共政策功能的表述并不一致。有的归纳为导向、调控和分配功能，有的归纳为制约性、导向性、管理性和象征性功能，有的归纳为导向、控制、协调、管理、分配、规范、中介、监督、再生和动力功能等。”公共政策的不同的子政策都具有自身的特征，因此除公共政策的共性功能外，不同类型的公共政策往往也有其具有自身特征的功能。我们认为，语言政策主要具有规定与规范、引导与协调以及服务的功能。
（一）规定与规范功能
语言政策要解决一定的语言政策问题，就需要通过要求政策对象不做什么以及鼓励政策对象要做什么来达到语言政策的目标。同时，因为政策都是阶级的产物，为了维护统治阶级的利益，也需要对不同语言或方言的地位作出规定。语言政策发挥作用并作用于其自身时，能够起到规范的作用。从这个角度来讲，语言政策首先具有规定与规范的功能。
语言政策的规定功能反映在不同层面上的语言政策中。从国家语言政策角度看，多是从宏观角度进行规定。如规定不同语言或方言的地位，规定不同民族语言的使用，规定教育教学语言等。如我国宪法中规定：“国家推广全国通用的普通话”，事实上就是规定了普通话的通用语的地位；“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字”，这就是对语言文字使用的规定。这个层面上的规定多是宏观的。具体的实施办法等多体现在具体的法律、法规、规章、制度中。如国家新闻出版广电总局发出的《关于广播电视节目和广告中规范使用国家通用语言文字的通知》，就是相当具体的语言政策，具有微观性。
语言政策的规范功能表现在语言政策在执行过程中能够反作用于本身，从而起到规范的作用。这种作用往往是一种间接的作用，是通过规范语言政策对象的语言使用，使语言和语言使用朝着一定的方向发展。语言规范化就是根据语言发展的规律，为一种语言的语音、词汇、语法等方面确定大家应遵循的规范，使人们共同遵守语言规范而进行有效的交际，进而使语言循着一条统一的正确道路向前发展。语言的规范是通过人的规范使用而实现的。对人们的语言使用进行规范往往需要通过特定的语言政策来实现。从这个角度来讲，语言政策的规范功能往往是间接显现的。
（二）引导与协调功能
语言政策针对的是语言政策问题。而语言政策问题由于语言的特殊性，往往在政策执行过程中更多地需要引导和协调，语言政策也因此表现出引导和协调的功能。
陈刚（2011）认为：“公共政策的制定除了解决公众所面临的问题之外，还应为社会的发展确立方向，引导人们的思想和行动，从而使整个社会生活中多样的、复杂的、漫无目的的行为被有效地纳入到统一的目标上来。”语言政策具有引导的功能。为了解决特定的语言政策问题，政府会依据特定的政策目标，通过相应的语言政策对人们的行为和事物的发展加以引导。语言政策的引导功能表现为对人们行为和观念的引导，也表现为对语言的发展方向以及不同语言或方言之间的关系的引导。
语言政策还具有协调的功能。语言政策的协调功能表现在不同的方面：一是为了实现人与语言之间的协调；二是为了不同语言之间的协调；三是为了不同方言之间的协调。人与语言之间的协调从交际的角度讲，就是人在不同的场合、对不同的对象、针对不同的交际目的等，如何使用语言以保证更好、更高效地达到交际目的。这在我国的宪法中也有体现。如我国宪法规定：民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。不同语言之间的协调主要表现在一个政体内几种不同语言之间的关系上。如我国的语言政策规定，国家推广全国通用的普通话，同时各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。不同方言之间的协调就是如何处理不同方言之间的关系。如我国的推广普通话政策规定，既要在全国范围内对普通话进行推广和普及，同时也要保护方言的发展。语言政策的协调功能最终就是为了构建和谐的语言文字生活。
（三）服务功能
一直以来我们都认为政策往往都是带有约束性、强制性的，而忽略了这种约束和强制背后的东西。对于任何一种政策来讲，它们都无一例外地具有服务功能。语言政策当然也具有服务功能。
首先，语言政策服务于统治阶级的利益。任何语言政策都是由居于统治地位的权力机关制定、发布和实施的。因此，这样的政策必然最终要服务于统治阶级的利益。其次，语言政策服务于人类语文生活的建设。语言政策当然是要为统治阶级服务。但是统治阶级为了维护其统治地位，也需要得到民众的拥护和支持。因此，通过语言政策的实施构建和谐的语文生活，进而构建和谐的社会生活就显得非常重要。因此，语言政策必须要服务于和谐的语文生活的建构。最后，语言政策服务于语言的发展。任何政策的制定都要符合事物的客观发展规律，因为只有如此，才能保证政策的可行性和科学性，从而为维护统治阶级的利益服务。语言政策的制定需要遵循语言的发展规律。同时它也会服务于语言的健康发展。