一 城市管理的驱动因素

西方理论界兴起于20世纪90年代的关于城市管理的研究是典型的“现实驱动型”，80年代国际多边和双边机构对发展中国家城市建设援助过程中不断产生的现实困惑和实践需要，促使着学术界一直试图给出城市管理充分而又基本一致的定义，然而这些“盲人摸象”式的研究至今“尚未趋同”（Convergence），这也说明了城市管理的复杂性。实际上，城市管理是时代性和实践性很强的管理概念，不同时期、不同国家对它的定义都会不同，这也是学术界难以趋同的原因之一。从更深层次来看，城市管理的行为逻辑并非一成不变，Werna（1995a）关于“城市管理的理念应该随着公共管理研究范式的研究而不断调整”的论断揭示了城市管理的理念和具体的管理模式会随着公共管理理论的发展而不断变迁。一方面由于城市管理是一个现实色彩非常浓厚的概念，因此，对城市管理的研究应该放到历史的长河中去看，随着城市社会经济的发展，城市管理的具体清单也会不断变更；另一方面，城市管理又是一个理论问题，并且其理论演进与公共管理理论的发展相辅相成，所以，对城市管理的研究还要综合公共管理理论的发展脉络来考虑。换言之，城市管理的研究视角应该是整体性和综合性的，更应该是理论与实践相结合的。

通过对文献的梳理，笔者认为，城市管理的内涵至今尚未在学术界达成共识的主要原因在于研究者过于拘泥于城市管理的具体细节，过分关注细枝末节而忽视了共性的问题。透过现象看本质，本书将城市管理界定为城市政府为城市居民所提供的软、硬两方面的公共服务，具体包括四个方面：（1）城市公共空间的规划和管理；（2）城市公共基础设施的建设和维护；（3）城市的社区建设与管理；（4）城市基本的社会服务供给，包括社会福利、健康和安全等。

城市管理涉及两个方面的问题：（1）城市政府的管理机制和职能范围，即城市政府的机构建设。因此，城市管理的职能是有边界的，不是什么都管，本书称之为“城市管理的职能边界”；（2）城市公共服务的递送形式是多样化的，并非政府独家垄断，当前更加强调政府和社会的合作共治，而且社会能够承担的职能尽量交给社会，政府减少干预。也就是说在城市管理过程中，政府和社会之间是有权力边界的，本书称之为“城市管理的权力边界”。

综合国内外相关文献，城市居民对城市公共服务的需求及其变化、城市社会经济环境（特别是科学技术进步所带来的城市管理手段革新）和公共管理理论的演进（或称之为公共管理研究范式的演进）三个要素以及这三个要素之间的相互作用决定了这一时期城市管理的内涵、行为逻辑与管理理念。这三个要素所作用的对象、影响的范围和影响的程度均有所不同，而且这种不同还会随着城市的不同时期、不同发展阶段而变化。在早期的城市管理中，城市公共服务的需求及其变化和公共管理理论的演进两个要素交替或者共同影响着城市管理的内涵和行为逻辑，决定着城市管理的边界，当然，城市的社会经济环境也起着一定的作用。在现代城市管理中，社会经济环境，尤其是管理科学技术和高科技技术的应用日益凸显，不仅和其他因素共同改变着城市管理的行为逻辑，而且驱动着城市管理的理念重构。

（一）公众需求与公共管理理论的演进决定城市管理的边界及其变迁

既然城市管理是城市政府提供的软硬件公共服务，那么寻求“公共服务的递送范围与服务品质和城市管理的客体（即城市的居民）需求之间不断匹配”（Moore, 1995）的过程就决定了城市管理的内涵及其变化，换言之，城市居民的需求及其变化决定着城市管理的职能边界及其变迁。

20世纪以前，受古典政治经济学自由放任的经济思想的影响，西方发达国家对城市发展和城市公共事务很少干预。随着大量人口和工业集聚于缺乏足够公共服务设施的城市，环境污染、疾病蔓延等问题迫使早期的城市政府不得不进行必要的卫生设施建设，由此，城市规划和公共卫生保障成为城市管理的基本职能，并开启了城市管理职能边界和权力边界不断拓展的进程。

公共管理理论的发展和演进为政府管理机制的变革提供了理论依据。威尔逊和古德诺不仅在“政治—行政”二分的基础上开创并大致框定了公共行政学的独立研究领域，同时受以泰勒为代表的古典管理思想的影响，提出了效率优先的传统公共行政原则，为政府干预城市管理活动提供了理论支撑。美国19世纪90年代至20世纪前十年的进步时代（American Progressive Era）推动了市政管理体制改革，城市政府的组织建设不断加强，权力边界也逐步拓宽，虽然美国的进步运动被第一次世界大战中断，但是20世纪30年代的罗斯福新政进一步加强了政府在公共事务中的作用范围和程度，“1914年至1951年期间，政府雇佣人数增长了8倍”（Johnston, 1993: 115-170）。“二战”以后，伴随着“马歇尔计划”的推进，西方发达国家社会经济迅速复兴，主张国家干预的凯恩斯主义受到了空前的推崇。社会经济的高速发展使城市居民对住房、就业、医疗、养老等社会福利的需求快速上升，而对民众需求的回应和满足促使主要发达国家相继跨入了福利国家阶段。新左派（the New Left）在20世纪60年代进一步发展了新政，提出了“反对种族隔离（1964—1965）、增加对低收入者住房的供给（1964—1965）、直接资助中小学教育、增加对医疗卫生的投入、扩大医疗保险并引入医疗救助（1965）”等政策主张（Vojnovic, 2007），这些政策思想集中体现在林登·约翰逊（Lyndon B. Johnson）总统的“大社会”（The Great Society）理论中，“大社会”的重要部分就是对贫穷挑战，增加就业机会、提供培训，改进城市的基础设施（如住房、公共交通和社区设施）。城市政府的职能边界和权力边界大大扩展，职能超载大大增加了政府的财政负担，以美国为例，“政府支出占GDP的比重从大萧条前的不足2%增加到20世纪70年代的25%”（Vojnovic, 2007），相应地，美国政府公职人员数量占全部雇佣人数的比率在20世纪70年代末达到高峰，图3—1显示了20世纪50年代末至今，联邦（Federal）、州（State）和地方政府（Local）的公职人员占比的变化，由图可知，地方政府的公职人员一直保持在较高的水平以保持对公共服务的回应能力，而联邦政府公职人员的比重持续下降；图中的衰退期代表经济衰退时公职人员雇佣的情况，在这一阶段地方政府反而增加了公职人员雇佣人数。

客观上说，随着经济增长和社会发展，城市居民的需求一定会相应增加。为了保证服务供给与服务需求之间的匹配，城市政府就必须要保持对公众需求的回应性，考察回应性的两个重要指标分别是公共物品递送的速度和精确度。“速度”代表的是从公民提出诉求到公共部门及其人员做出回复所耗费的时间；“精确度”则意味着服务供给者有效满足使用者愿望和需求的程度，精确的公共服务递送必须认真考虑社会福利、公正、公共物品分配平等性等价值（Vigoda, 2000）。只有提升公共服务的回应性，让公众在政策制定和执行过程中能够更加直接地参与（Garson & Williams, 2003），才能提高公众的满意度，并增强政策合法性的机会（Neshkova, 2014），增加城市公众对城市政府的信任度，并相信城市政府是有能力的、一心为民的、花费合理的和诚实的（Parent, Vandebeek & Gemino, 2005; Kampen, Walle & Bouckaert, 2003），进而减少政策执行过程中的对抗性。从本质上说，城市居民不仅仅是城市管理的客体，他们更是城市管理的主体，因此，城市政府在制定城市政策时不仅应该倾听居民的意见，而且要让他们参与到政策进程的所有阶段（Dekker & Kempen, 2004），这种参与同时也是城市服务递送的质量（或言之“城市管理的绩效”）的重要保证。

公众参与的思想得到了新公共行政思想的理论支持。20世纪下半叶，随着管理学思想的演进和公共管理理论自身的发展，受行为主义管理思想的影响，以1968年雪城大学的米诺布鲁克会议为标志，新公共行政思想勃兴并日渐影响着公共部门的行为，它强调公平以及政策制定和执行过程中的公众参与。

城市政府对公共服务回应性和精确性的追求不可避免地造成城市管理职能的不断丰富，也就是说，城市管理的职能边界不断拓宽，而职能边界的扩张势必会造成城市管理部门的职能超载。福利国家所带来的全能政府使城市财政不堪重负，这又倒逼着城市政府寻求体制创新，试图通过管理模式和管理手段的变革来缓冲职能超载的压力。所幸的是，公共管理理论的新发展为此提供了理论指导。

20世纪70年代中后期，石油危机所引发的西方国家经济滞胀使凯恩斯主义遭受了前所未有的困境，理性预期学派、货币主义学派等新自由主义经济思潮在与凯恩斯主流经济学派的论战中迅速发展起来。新自由主义思想的兴起推动着新公共管理理论在20世纪70年代末开始逐步成为西方发达国家政府管理体制机制改革的理论依据和指导思想。新公共管理肇始于英国撒切尔政府，接着美国、澳大利亚、新西兰、日本等发达国家先后开展了公共部门的新公共管理运动。新公共管理强调责任、竞争和绩效，引入私人部门的管理手段，提高公共部门的管理效率。这一时期，西方国家先后掀起了民营化的浪潮，以前由政府管理和运营的部门相继出售给私人部门，政府也逐步从公共服务领域退出，如铁路、电信、电力等行业的运营逐步由私人部门承担。1981年，里根政府启动了经济复苏计划，内容包括：减少联邦开支、减税、放松管制等一系列政策，同时政府取消了很多援助项目，缩减了援助规模，鼓励大都市的企业主义管理（Entrepreneurial），鼓励通过城市间的竞争来提高地方政府提供公共服务的绩效。这一时期，竞争机制被引入政府公共管理中，各级政府机构逐渐从公共服务的“划桨者”角色中淡出，转向“掌舵者”的角色。

然而，过度强调市场的作用也导致了一系列问题，Vojnovic（2007）以休斯敦（Houston）为例，论证了新自由主义的城市管理政策降低了税收和公共福利，在政府不作为的政策指引下，城市居民教育水平低，从而导致居民工资性收入降低；城市产业水平低，落后产能云集，污染严重；缺乏对城市边缘群体的同情心，没有公共福利导致贫富悬殊，居民居住区出现严重的“极化”现象，贫民区沦落为垃圾场。这些状况又进一步导致了城市在吸引投资方面的竞争力下降，经济效益也下降。因此，“私营部门参与城市的公共服务递送需要城市政府有能力保护公众免于过度支付，并兜底低收入者能够支付得起的服务，如供水、供电、公共交通和排污等”（Davey，1993），才能真正实现效率和公众满意之间的平衡（Brown，Potosky & Slyke，2006），否则，城市的弱势群体和贫民就会被排斥在公共服务之外，并引发城市的社会问题。

20世纪末，治理理论引起了学界的高度重视，公共治理成为政府公共管理重要的理论基础，“言必称治理”几乎成为当前学术界和政府部门的时尚。治理理论主张打破政府在公共服务递送过程中的垄断地位，认为公私合作共同提供公共服务在效率上优于政府单方面提供服务（Warner & Hefet, 2008），因为政府与非政府组织都掌握着某些重要的资源（Saidel, 1991），因此双方是一种相互依赖的关系。城市治理要求城市政府让渡权力给社会，更多地由非政府部门来递送公共服务，政府则聚焦于合作领域的创新（Warner & Bel, 2008; Entwistle & Steve, 2005）。治理理论强调社会参与，而且借助特定的社会组织形式以内在的结构性力量进行总体性的协调，将这种参与热情转化成现实的、有秩序的自觉行动，否则，空有参与热情而缺乏组织载体，任何努力都会流于形式（张兆曙，2010）。随着城市管理的深入和复杂化，包括社会福利组织、社会公益性组织和志愿者组织等在内的“新的组织”以及不同组织间联合组成的“治理网络”，在城市管理中，特别是在社区管理中扮演着越来越重要的角色。新近的网络组织理论提出了公共部门、私人部门通过合作与契约共同为公众提供服务的理念，这一方面意味着公共服务供给的分权化和去中心化，另一方面也需要政府部门提升网络的管理能力（Provan&Lemaire, 2012; Goldsmith&Eggers, 2004; Blatter, 2003; Milward & Provan, 2003）。这一领域的实证研究也是日渐丰富，如Keith等（2003）提出通过跨组织合作，人力资本、社会资本和组织资源共同为社区健康维护产生有影响的作用；Isett和Provan（2005）通过描述对于严重精神病患者社区照顾的跨组织合作，而阐释了公共部门和私人部门在公共服务递送中相互合作的重要性。可见，自20世纪80年代以来，在新公共管理理论和治理理论的推动下，发达国家城市政府的权力边界和城市管理的行为逻辑已经发生了改变，其特点是：试图通过城市政府的权力边界的收缩来平衡职能边界的扩张。

公众需求与公共管理理论的演进推动城市管理边界变迁的过程如图3—2所示：

（二）城市管理的方法与技术发展促进城市管理的理念与手段创新

城市的社会、经济和政治环境对城市的发展有着重要影响，有效的城市增长的制度框架不仅依赖于城市的管理、城市管理者的政策与动机，也依赖于城市运行的经济、政治、社会环境三个要素以及这三个要素的相互作用（Davey, 1993）。随着政府从管控型社会治理模式跨入服务型社会治理模式，城市治理也更加注重治理主体多元化、手段多样化。这就意味着城市政府、市场与社会等多主体之间的“合作治理”，以新的方式互动，应付日益增长的城市社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性（Emerson, 2012; Ansell & Alison, 2007; Kooiman, 1999）。20世纪末以来，城市的“热岛效应”和温室气体（greenhouse gases）排放等环境污染问题使得城市可持续发展问题的研究风生水起，城市规划、建设和管理的科学性日益受到城市管理的实践部门和研究者重视，尤其是针对经济迅速发展，人口快速向大城市聚集的亚洲地区的研究。城市管理的科学化促进了新兴技术作为重要的管理手段应用于具体的城市管理活动中，电子政务、数字城管和智慧城市等管理方式或者概念都是伴随着信息技术的发展而产生的。科学技术手段在城市管理中的广泛应用使得城市管理的手段更加先进，而科学技术一旦与现代管理技术相结合，就大大开阔了城市管理者的视野：一方面，借助ICT对地理信息的清晰标注，城市管理者可以通过电子政务网络和数字平台轻松地对城市实行远程操控和管理，智慧城市建设更是通过大规模的信息基础设施建设而使这种科学化的管理模式上了一个新台阶；另一方面，海量数据使得现代管理技术有了更大的用武之地，城市管理部门可以通过大数据分析和运用，科学预测城市发展和公众需求的特点和变化趋势，并提前布局。由此可见，现代管理方法的创新和高科技在城市管理中的应用，使城市管理者有可能实现管理理念的颠覆，换言之，城市管理部门可以不必然地成为城市问题的“救火队员”，城市管理部门递送的公共服务也可以不必然地是对城市居民的需求的滞后性回应，尽管这种回应可以因为强有力的组织建设而具有较高的速度和精确度。城市管理的科学化进程为城市管理理念的重构提供可能，城市管理部门借助现代管理方法与高科技技术，面向未来城市的发展态势来规划和布局当前的城市软硬件公共服务的供给，具体过程如图3—3所示：

（三）城市管理的总体逻辑

综上所述，城市居民对公共服务的需求决定着城市管理的职能边界，随着社会经济发展而不断变化的需求又推动着边界的演变，历史地看，职能边界趋向于不断拓展，换言之，公众的需求只会不断提升，或者说城市居民对城市软硬件公共服务的需求向下具有刚性。公共管理理论的发展为城市管理提供了理论支撑，城市管理权力边界的演变与公共管理理论的发展具有逻辑上的一致性，当自由放任的政府管理思想无法解决早期城市的困境时，威尔逊和古德诺开创的传统公共管理范式为政府干预城市运行提供了理论指引，美国进步时代的市政体制改革进一步验证了城市政府在城市管理过程中的有效作为对于城市持续健康的发展具有重要意义。实践证明，公共管理的理论演进与城市管理的权力边界的变迁是密切关联的，换言之，公共管理的理论发展为城市管理的具体模式提供了理论支撑。城市公众的需求及其变化、公共管理理论的演进这两个要素共同推动了城市管理边界的形成，并决定了边界的变动轨迹。

20世纪末21世纪初以来，技术变革作为全要素力量，创新了城市管理的工具和手段，并重构了现代城市管理的理念，城市提供的软硬件公共服务并不必然地滞后于公众需求，城市管理主体可以利用现代管理技术和高科技技术预判城市的发展和城市居民需求的趋势，并提前规划，实现超前治理，从而改变了城市管理的行为逻辑。具体而言，在管理理念上，城市公共服务的供给立足于未来的需求超前规划；在管理模式上，政府、社会协同共治，管理主体更加多元，管理重心社区化，更贴近城市居民；在管理手段上，以现代管理技术和现代科学技术为工具，使城市的管理更加智慧化、弹性化。城市管理的总体逻辑如图3—4所示。