三 城市管理理论的新发展

2000年以来，虽然关于城市管理内涵的争论仍然没有停止，但是学界对城市管理的研究还是出现了一些新的趋势，概言之，晚近文献的研究领域逐渐从对城市管理概念的定性描述转向城市管理中日益细分的管理领域和具体问题，研究方法也倾向于实证研究。并且，随着科技成果不断应用于城市管理，涉及技术手段创新和高科技工程建设等领域的文献也日渐丰富。

（一）关于城市管理研究领域的新趋势

21世纪初以来，关于城市管理的研究更多地聚焦于不断涌现出来的具体的城市问题，如关于城市水资源的管理（González-Gómez，etc.，2014；Larson，etc.，2013；D'Alisa，etc.，2012）。在文献中，针对美国亚利桑那州凤凰城以及其他大都市多变的气候环境、不断增加的水资源需求和不断透支的地下水资源，Larson等基于行动者的视角，综合考虑居民如何影响水生态系统和人工基础设施等因素，提出了一个水资源治理的可持续评价指标体系。在该指标系统中，Larson等引入了水资源管理整体性的理念；尤其强调行动者的行为、动机与管理原则，以及价值观和目标等因素都会影响其决策；而且，该指标系统的整体性原则建构在充分考虑社会生态系统的完整性和关联性、资源的有效利用和保护、民生的充分保障和机遇、治理的文明和民主、代内和代际公平以及灾害的预防和适应能力等因素之上，在治理机制上实现了突破。最后，通过对亚利桑那州凤凰城的实证研究，Larson等提出了针对水资源多种用途建构分权化管理机制、强调公平分配和参与、通过不同利益集团的合作与相互学习提升治理能力等改革和创新城市水资源管理机制的政策建议。González-Gómez等的研究围绕着城市的供水机制，文献批判了西班牙过去30年的城市供水私有化进程，认为缺乏有效规制的这一进程导致了产业高度集中、竞争不足，损害了消费者利益，应该改革城市供水服务的行政管理体制机制，增加透明度，鼓励市民参与等。总体来看，大部分的研究还是针对发展中国家快速城市化过程中出现的新问题，如城市发展过程中污水的管理系统和管理机制（Suriyachan, etc., 2012）、城市政府应急管理系统中基于共同目标的多方位、跨部门的合作（Kapucu, 2012）、城市贫民区的卫生设施投入问题（Scott, etc., 2013）、国家水资源的供应与消费（Nnaji, etc., 2013）、城市应对灾害的能力（Romero-Lankao, etc., 2014），等等。就具体的研究问题而言，学术界关注点集中在城市的可持续发展和城市居民的参与问题。对城市可持续发展问题日益增加的研究与现今社会环境污染、资源紧缺的现实密切相关，而对城市管理中参与问题的研究也正好与城市治理的研究范式相吻合，尤其是近年来文献大量涉及的有关城市固体废弃物管理（SWM）系统的研究，不仅聚焦于当前发展中国家普遍面临的“垃圾围城”这一现实状况所引致的城市可持续发展问题的研究，同时，也广泛涉及城市管理多元主体参与机制的探讨，凸显了治理理念在当前城市管理实践中的重要性。

在城市可持续发展的问题上，文献涉及的领域比较宽泛，既包括理念探讨、影响因素和评价指标构建，也包括规划和工程领域的实践应用。如在水资源不断匮乏的情况下，对城市灰水（Greywater，又称为“洗涤用水”）的再利用日益紧迫，Domènech和Saurí（2010）基于巴塞罗那圣库加特（Sant Cugat）地区120名灰水使用者（该地区共有278个使用者，抽样比率达43%）的问卷调研和针对水务部门主要工作人员的深度访谈，认为健康危险、运行机制、用户对成本的感知以及环境意识等因素在不同程度上显著地决定着使用者对灰水的接受程度，调研结果还显示，使用者对灰水再利用系统缺陷的投诉大部分集中于工程质量（约90%的使用者不满意“灰水”的处理质量和“灰水”再利用系统的工程质量）。Meijer等（2011）探讨了通过可持续性的城市设计来拓展可持续的城市发展空间的可能性，Wang等（2014）进一步研究了城市重建项目中，可持续性的土地利用规划及其影响因素。关于可持续发展评价指标的研究也日渐受到了学界的重视。Shen等（2011）对城市可持续发展问题的研究是建立在他们构建的基于环境、经济、社会、治理四个维度的指标体系之上的，而Michael等（2014）基于对亚洲国家之间的比较研究设计了针对发展中国家的可持续发展指标；Cloutier等（2014）基于原始文献与既往研究中探讨可持续发展与更高水平幸福感（Self-reported happiness）之间关联性的研究成果，开发了一套测量可持续的邻里幸福感的指数（Sustainable Neighborhoods for Happiness Index，简称SNHI），该指数包括：水资源管理、能源管理、城市设计、食品管理、商业与经济发展、废弃物管理、建筑与基础设施、交通和社区治理等具体指标，并且，Cloutier等还应用这一指数检视了美国16个重要城市的SNHI，并得出了一系列重要结论。

如前文所述，治理理论的发展使城市管理过程中的参与问题越来越受到理论界的关注，正如Dekker和Kempen（2004）所言，城市居民是城市治理的行为主体，而不仅仅是客体，所以政府不仅应该倾听居民意见，而且要让他们参与到政策进程的所有阶段。在Dekker和Kempen看来，城市治理使科层制、官僚制和自上而下的管理让位于自组织网络和自下而上的管理创新。新近的文献对城市管理参与问题研究的视角非常多，如Peris等（2011）从城市环境治理的角度探讨了居民的参与问题；Baud和Dhanalakshmi（2007）以地下排水系统的投资为例，通过对参与其中的政府部门、公民社区组织访谈，以及对服务水平的现场观察，分析了多方利益相关者参与格局的不同如何导致不同的治理效果。

社会组织（或者称之为非政府组织，即NGOs）是“原子化”的个人参与城市管理的组织载体，有关研究也受到重视。Winayanti和Lang（2004）的研究发现，在印度尼西亚首都雅加达，大部分穷人的住所是“自然形成的非正式定居模式”，由于没有土地所有权，土地和建筑物的获得没有政府的认可，穷人被剥夺了享受城市基础设施和服务的市民权利。NGOs通过他们在这些贫民社区的活动，帮助这些贫民树立占有居住区的理念，支持他们对定居点基础设施的投入。在整个定居点建设的过程中，NGOs在动员社区资源、增强发展定居点的信心等方面发挥着重要作用。社区社会组织是城市管理尤其是社区管理中的重要支撑，尤其在发展中国家，“社区社会组织、社区发展组织等基于社区的社会组织可以填补政府撤离基础设施建设后留下的空白”（Ibem, 2009），社会组织可以动员自身的资源，筹集资金支持基础设施项目，规划、设计、实施、维护以及更新基础设施。为了使社会组织能够更好地承接政府转移的基础设施建设工作，城市政府应该不断提升对社区发展组织和社区社会组织的认同度，为这些组织的发展提供各类培训的平台，并给予必要的资金支持；让城市居民广泛地参与到城市管理过程中，以促进社会资本的积累。较高的社会资本与城市居民较高的参与热情之间有着紧密的关联性，Zhai和Ng（2013）就以陕西省西安市鼓楼回民区回民与相关部门的斗争为例，讨论了社会资本对城市重建工作的影响。

随着城市人口的不断聚集，城市固体废弃物（SWM）的管理日益成为城市可持续发展的重要议题，在发展中国家，这个问题尤为棘手。在大量关于SWM研究的文献中，建构有效的公共参与机制是讨论的核心内容之一，这些文献不仅仅强调政府—私人、政府—社区、社区—私人以及私人—私人的合作，而且更加关注于合作的细节，以及这些不同类型合作的实践效果和问题所在。Baud等（2001）批评了地方政府倾向于和较大规模企业的正式合作，而忽视了小企业和社区社会组织（CBOs）在固体废弃物清理方面的非正式运作，并且公私合作、公社合作以及私私合作的相关内容也主要局限于经济活动和社区创新等方面，较少涉及非正式贸易和循环产业方面的合作。实践证明，恰恰是这些不被重视的合作领域大大缓解了城市政府的财务压力，并且可以更好地促进废弃物的再循环利用。Baud等还进一步地分析了不同合作类型的实际效果：（1）“城市政府—大企业”合作模式。这种模式成本高，不能提供较多的就业机会，而且由于没有回收和垃圾分类服务，可能会增加垃圾处理过程中有毒物质的排放。（2）“大企业—城市政府—小企业”合作模式。城市政府依靠私营企业设计、建造、运行和管理垃圾填埋场，淘汰老旧的、开放的垃圾场，在这种模式下，政府可以优先考虑发展小微企业，并与这些小微企业合作，在人口密集区收集、清理和循环使用垃圾。（3）“NGOs—垃圾买家—贸易”模式。在该运行模式下，城市政府不参与，NGOs与私人合作，其目的在于促进垃圾的再循环，最终减少垃圾的处理量，同时这样的方式增加了就业机会。（4）“城市政府—NGOs—拾荒者”模式。政府向NGOs购买服务，NGOs付费给街头零散的垃圾收集者，并给他们提供必要的服装和装备，拾荒者的参与可以增加垃圾再循环量，从而减少了最终流向处理厂的垃圾量。（5）“CBOs—拾荒者”模式。这是一种社区直接与私人联合处理垃圾的方式，但这种模式有一个很大的问题是难以建立起持续的合作机制。（6）“城市政府—NGOs—小型企业”模式。NGOs和小型企业分布范围广，因此，这种方式在一些不能提供充分服务和服务不能到达的领域发挥了较好的作用。

尽管合作模式多种多样、各有千秋，然而，政府往往因为大企业的财务状况好，而且垃圾处理水平高，倾向于和这些大企业合作，忽视了小企业、拾荒者以及垃圾贸易商。但是，正如Oteng-Ababio等（2013）所指出的，这些“非正式的参与者”在垃圾分类和资源再利用方面发挥着很重要的作用，一旦通过NGOs和CBOs将他们整合进入正式的系统，这些参与者就会在社会经济、生态可持续以及健康方面发挥积极作用，特别是在清洁邻里、循环利用以及促进就业（主要是非正式就业）方面有着大企业无法比拟的优势，同时也会给公共部门带来财务上的节约。当然，这些建立在社会组织和私人组织基础上的、数量众多而又分散的合作，需要城市政府在法律和规制方面提供必要的保障。

随着农村人口持续涌入城市，SWM部门面临着越来越严峻的挑战，SWM在范围和复杂性方面都会增加，那些集合政府部门和私人部门资源的“跨界”混合组织日益显示出他们在SWM领域的重要作用，以至于Ahmed和Ali（2004）认为这种模式“提供了一条能够让商业部门更高效率、更加专业地介入公共利益、公共责任的有效途径”。相关文献显示，鉴于私人部门的灵活性和广泛性，美国的城市管理者越来越关注于混合形式的服务供给（Warner & Bel，2008）。按照Ahmed和Ali的界定，参与到城市SWM过程中的私人组织包括：（1）拾荒者。（2）流动的垃圾收购者。这类组织规模小，主要收购纸、塑料和玻璃以及金属罐，有时，他们也可能搭建一个简陋的棚子收购上述物品。（3）小规模的再循环企业。这些企业从拾荒者、流动的垃圾收购者，甚至从小微企业那里购买上述原材料加工成可以卖的产品。（4）大型再循环企业。和小规模企业相比，它们购买量大，完全受利润导向，生存取决于市场竞争。（5）社区社会组织（CBOs）。这些组织常常由年轻的积极分子组成，旨在提供社会服务，主要从事捡拾垃圾和街道清洁等工作，只求收支平衡而不是赚取利润，组织的可持续性取决于积极分子能否吸引到资金以及他们自身的责任心。（6）NGOs。这类组织的介入存有一系列动机，如出于对拾荒者的社会关怀，或是因为对环境的关注而引入新的再循环技术，抑或仅仅是被其他机构承包从事工程，他们主要是为了实现组织目标，而不是为了获利。NGOs和社区联系紧密，其持续性取决于组织自身对该项目的兴趣以及外部基金支持。（7）小微企业。这些企业具有一定的创新活力，能够发现服务的缝隙并及时填补，如有的小微企业使用三轮货车，仅收取很少的月费，提供家庭到家庭（House-to-house）的垃圾收集服务。他们与客户保持良好的联系，任何小的、有价值的东西都会被收集，然后卖给小型或者大型的再循环企业，以获取最大利润。

由此可见，强调参与固然重要，但是建构良好的参与机制和网络更加重要。Dekker和Kempen（2004）在他们的早期文献中所总结的三个参与问题对于参与机制的构建是非常重要的：（1）因为公共部门和私人部门边界不清晰，不同层级的政府也可能因为界限不清而导致责任不清等问题，这是城市管理中参与的一个关键问题；（2）在网络或者伙伴关系中，不同的参与者的目标可能会发生冲突，为了达成一致，需要参与者方向一致、明确，但这往往很难做到；（3）参与是没有壁垒的，参与者可能基于自身利益或者特殊的利益群体的考量，而不是为了整个邻里的利益，因此会产生代表性问题和合法性问题。

（二）关于城市管理手段与工具的研究

随着现代管理技术和高科技的发展，城市管理的技术含量越来越高，城市管理日益走向科学化，新近的文献敏锐地捕捉到这一趋势。Chakrabarty（2001）就曾指出：传统管理学的管理科学理论、运筹学（operations research）理论和计算机辅助设计（CAD）等方法同样适用于城市管理。管理学的新发展为城市管理提供了更多的理论指导和管理方法，如定量管理、系统管理、权变管理等管理理论的发展。因此，Chakrabarty强调加强城市管理的教育，促进这些学科知识和管理技术应用于城市管理实践。在文献中，Chakrabarty建构了整合城市管理资源的概念框架，将来自不同学科、不同机构的人力资源整合在一个系统中，从而丰富了城市管理的“工具箱”。Achillas等（2011）创新了“多标准优先顺序决策”研究方法，用于减排策略的决策过程就是现代管理技术应用于城市管理的一个典型案例，Ciumasu（2013）则以罗马尼亚雅西市（Iasi）为研究对象，以构建城市的可持续发展能力为目标，基于跨学科的城市研究和公共战略规划的广义语境，开发了“自动决策树”分析框架，该方法设计了三个最优先的问题，分别是：“是否执行了一个亲商业的、有效益的治理体系？”“是否构建了一个资源管理系统？”和“是否实施了一个人力资本积累的战略？”对这三个问题的不同回答将自动导出不同的城市图景，分别是衰退的城市（Receding city）、有欠缺的城市（Wanting city）、走向希望的城市（Promising city）和欣欣向荣的城市（Inspiring city）。Ciumasu认为只有三个条件都满足，尤其是建立在丰富的、不断积累的人力资源基础上的城市才能够在应对各类城市危机方面富有弹性，并具有可持续发展能力。

在城市管理系统中，GIS（Geographical Information Systems，地理信息系统）作为技术手段和信息媒介的角色逐步被重视（Be envisaged）。Rakodi（2003）注意到GIS不仅仅是一个技术问题，而且是一个管理不确定的环境和建构组织程序、调动人员积极性的复杂过程。Rakodi还特别提到，发展中国家在空间规划（包括交通规划、其他基础设施及土地利用）方面相对效率低下且变化缓慢，数据不全或过时、登记程序烦琐以及产权未注等问题都增加了GIS的执行难度。GIS技术有助于城市建立一个清晰的物理地址识别系统，如邮编，从而大大提高搜寻效率，同时这也可以为ICT（信息和通信技术）的运用提供保障和支撑。Galiana-Martin等（2011）将GIS技术和远程传感技术（Remote sensing techniques）相结合，运用于评价“荒地—城市界面”（Wildland-urban interfaces）的风险性和脆弱性，从而实现了方法上的创新。Njoh（2012）系统阐释了ICT在城市管理中的应用领域，如城市的规划、城市交通、城市基础设施建设与功能提供、地方经济发展，以及人口普查、公共卫生和安全等领域，尤其是在城市交通方面的应用可以大大缓解交通拥堵。Njoh还指出ICT与GIS技术相结合，通过清晰的定位大大减少紧急救援的时间，同时它们对地理位置信息的清晰标识可以大大节约田野工作者的搜寻时间，也可以方便办公室工作人员和田野工作者之间通过双向无线对讲机（Two-way radios）互通信息，还可以通过这种方式在办公室里部署警力等。Baud等（2014）认为在城市治理过程中，知识管理的建构方式因为数字化和空间信息化而改变，并且，城市政府在ICT技术和GIS技术应用模式和技术变革方面投入的不均衡会反映在政府工作流程转变方面的效率和效益上；在实证研究中，作者抽取了印度、南非、巴西和秘鲁四个国家中的六个中等规模城市进行比较研究，实证结果显示：ICT和GIS技术在战略性的城市规划和整合的土地使用规划、决定城市发展的地理边界、使政府工作流程更加合理化、规划城市的贫困和需求评估，以及创新公共部门和私人部门在各个层面的关键对接等方面发挥着重要作用。Davies（2014）开发了一个基于ICT技术的智慧饮食（Smart eating）系统和一个拥有闭环能量再生体系的智慧厨房系统（Smart kitchen），将ICT技术的应用拓展到城市居民的日常生活领域。在Davies构想的系统中，居民可以在家中通过APP在线预订食材，扫描条形码可以直接获得有关食品生产环境、营养要素等信息。Davies的智慧饮食系统改变了城市居民的饮食传统，促进了食物的循环再利用，从而达到资源的集约化使用。

与技术相伴的高科技工程建设在城市管理中起着越来越重要的作用，尤其是在当前气候变化异常、自然灾害频发的情况下，采用先进技术、优质的超前性工程建设都是非常重要的应对措施（Carey，etc.，2012）。Wong和Lau（2013）以香港旺角为例，探讨了在高人口密度的大都市老城区进行屋顶更新改造的可能性和将会面临的问题，屋顶空间、相关产业与公众的认可，以及政府的支持力度等都构成了关键的影响因素。在研究中，他们引入了3D计算机模拟技术，用于推断屋顶在不同季节、不同时段、不同角度的日照时间，从而针对性地进行工程设计，最大化工程效益。但是，在高科技、高质量的基础工程设施建设中要避免Corvellec等（2013）所说的锁定效应（Lock-in）。Corvellec等在考察瑞典哥德堡市（Göteborg）的基础设施建设过程中发现，那些高标准、高起点的基础设施往往会产生锁定效应，也就是说，良好的基础设施建设反而降低了其更新的速度，机制、技术、文化和材料四个因素既是锁定发生的原因，同时也构成了“解锁”的有效手段。因此，在城市管理中，保证基础设施必要的更新周期是非常重要的。

综上所述，现代科学技术的应用大大提高了城市管理的效率，但是，正如Rakodi（2003）所言，从本质上看，GIS、ICT和现代工程技术等都只是工具，其作用的有效发挥取决于城市管理的理念、管理水平和组织能力。

近年来，知识城市（Knowledge city）的概念悄然兴起，并被认为是知识城市为未来可持续性城市提供了一种有效的模式。Yigitcanlar和Martinez-Fernandez（2007）甚至认为，如今，知识城市因其概念与区域发展政策中的城市管理相关而日渐成为有吸引力的话题，这一概念强调了科技进步与发展的重要性（Oh, 2002）。相关文献对知识城市如此定义：知识城市不仅意味着知识和信息的经济价值，而且强调与自然环境相关联的丰富的社会文化活动、优质的建筑环境、对多元文化的兼收并蓄，以及民主、透明、有远见的治理（Yigitcanlar, etc., 2008; Florida, 2005）。Yigitcanlar等（2008）总结了知识城市建设的要素，即：知识基础，依赖于教育机构和R&D；较高的产业层次，这影响着知识城市的创新与发展；优质的城市基础设施，保证知识城市的生活品质；城市的多样性和文化交融；促进知识的传播，使知识具有可获得性；社会公平和包容；城市的范围，大型的知识城市可以提供更大的知识库、更大的多样性和更多的选择。Gilaninia等（2011）基于伊朗Rasht市的实证研究，提出了“善治”的城市在知识管理方面所应包括的六个维度，即：知识的创造、知识的获得、组织的学习、知识的分享、知识的应用和知识的储存。Pfeffer等（2013）特别介绍了在城市的知识管理过程中有关市民社会创新的典型案例，这些创新都是以ICT—GIS知识平台和数据库建设为基础的。把握知识建构、循环和利用的内在规律，对于提高地方政府的竞争力具有非常重要的意义（Baud，etc.，2014）。

在知识城市建设过程中，最重要的是科学技术和创新（Van，2007），而这些又是以人力资本的提升为条件的，尤其是对城市政府工作人员和知识工作者能力的培训更是重中之重。然而，“能力建设是一个复杂的过程，很难短期内获得明显的成果”（Peltenburg和Davidson，2000），因此，城市政府应该以需求为导向，动员一切可能的资源参与到培训工作中，并评估培训的效果。学校、中介机构、NGOs以及其他社会组织都可以成为培训的组织者和提供者，尤其是中介机构，可以帮助在雇主和学员、雇主和政府机构、政府机构和学员之间架起桥梁，有些中介机构甚至可以提供系统化的实习机会，通过实践教学为学员能够胜任未来复杂的实际工作打下牢固的基础。在人力资源的培训方式上，除了脱产学习以外，还可以采取“在职培训”（on-the-job training）的方式（Mengers，2000）。作为城市政府，应该鼓励用人单位将员工的晋升与绩效挂钩，鼓励员工积极参与在职培训，将外部提供的技术支持和特殊培训迅速内部化为组织自身的能力。从实践效果来看，加强在职培训不仅能够提高员工技能，而且可以减少员工流失率。西方发达国家非常注重通过培训提升人力资本，在瑞士和瑞典等发达国家，有很多专门的中介机构，这些机构与雇主合作，共同制订员工的培训计划、设计培训课程和优化培训内容。需要注意的是，为保证培训市场的健康发展，政府应该进行必要的监管，但要“避免对培训机构和培训过程的直接干预”（Laryea-Adjei，2000）。