第二章 什么是城市管理：概念思辨与研究发展

城市是人类社会经济、文化发展的产物，是人类社会进步的标志和文明的结晶，城市的发展和人类经济社会发展水平密切相关。如今，世界上有一半以上的人口居住在城市。城市不仅是一个国家或者地区的政治、经济、文化、科技和教育中心，同时也是经济增长的引擎，城市的兴衰关乎国家的兴衰、城市的发展关乎国家的发展。

然而，高速城市化对于一个城市，乃至一个国家来说，既是千载难逢的历史机遇，又是严峻的挑战，尤其是对发展中国家而言。诸如城市生态环境建设和污染控制，城市历史文化资源的保护，城市硬软件公共基础设施建设，城市产业结构的调整与布局，可持续的城市规划以及“规划”“建设”和“管理”之间的相互衔接，城市人口迅速增加带来的住房建设、垃圾处理、交通拥堵、教育资源配置和就业等问题，城市贫困人口增加带来的社会管理困境，以及城市政府治理机制转变等等，这些不断出现的问题制约着城市的进一步发展，也考量着城市政府的管理水平。

作为发展中国家，目前我国很多城市正在面临着或者将要面临着上述这些问题，各地城市政府也正在不断探求着城市管理体制和机制的创新，希望能够破解诸多的城市发展困境。如2004年北京市东城区率先试行“网格化”城市管理，即以10000平方米为基本单位，将辖区划分成若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元网格实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人，对管理空间实现分层、分级的全区域管理（陈平，2006）。根据《建设部办公厅关于加快推进数字化城市管理试点工作的通知（建办城函〔2007〕42号）》文件，2008年开始在全国范围内全面推广。目前，这一模式已经形成了“一级指挥、两级监督、三级管理”的城市管理体系，实现了“分工明确、责任清晰、处置及时、无缝覆盖的 ‘大城管’ 格局”。2007年，深圳市集中了工商、规划、环保、水务、卫生等部门的部分行政处罚权，借助数字化城市管理平台，形成了以综合执法为特色的城市管理模式。2009年2月，南京市成立了由市长任主任、分管副市长担任副主任的城市管理委员会，成员单位包括23个市级相关部门和各区县政府，市城管委下设城管办，协调全市的城市管理工作，主任由分管副市长兼任，城管办又下设10个小组，执行具体工作，“南京模式”体现了“权威、综合、统一、协调”的特点。

这些被冠以“某某模式”的城市管理体制看似各不相同，但细究起来，“创新”不外乎两个方面：

1. 组织机构调整，职能归并。成立一个由市领导挂帅的综合性协调机构，即城市管理委员会（简称城管委），综合协调分散于各个职能部门的管理职责，体现领导重视。然而，这种“大城管”模式除了在机构上简单重组以外，没有对具体的管理边界、管理方式、管理流程、管理机制进行相应改革，实行了一段时间后收效甚微。更为重要的是，因为缺乏对城市管理边界的明确界定，“大城管”体制导致了城市管理职能的膨胀。以北京为例，2007年11月出台《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》以来，北京市城管局的职权已经扩大到了13个方面300余项，内容庞杂、事无巨细。城市管理“大部制”改革造成的职能超载引发了强烈的反思，以至于广东省委省政府于2014年7月批准东莞市终结“大城管”模式，重回“谁审批、谁监管”的老路。

2．建立一个高科技数字管理平台。将城市划分成“万米网格单元”，形成“全地域覆盖、全时空监控、全过程管理”的数字城管，但是，实行数字城管的城市对高科技的应用仅仅停留在“数据库建设、公共信息平台建设以及应用系统开发”等硬性的指标方面，而有关城市的管理理念创新、制度规范、管理流程再造、人才建设等“软”的问题远未涉及。正如建设部原副部长仇保兴所评价的：重平台建设、轻管理跟进；重硬件建设、轻实用效果；重新建扩建、轻资源整合，即“三重三轻”。因此，目前的数字城管根本没有触及“那些更深层面的结构和秩序，比如说权力关系、政治关系和监督程序”，只是“以一种提高效率和能力同时维持现状的方式，将信息系统纳入现行的轨道”。

之所以在城市管理领域出现这样的乱象，其原因首先在于我国学术界和实践部门对城市管理的内涵及边界缺乏清晰的概念，对城市管理的行为逻辑缺乏深入的思考，相关的改革大多数是“应急式”或“回应式”的，管理理念无法适应现代城市发展的需求。重新梳理并界定城市管理的职责边界和城市政府的权力边界，重构城市管理的理念和行为逻辑已经刻不容缓，对相关核心议题的思考形成了本书的理论基础和研究重点，具体包括：（1）城市管理的边界到底在哪里？这个边界既包括城市管理的职能边界，也包括城市政府行使城市管理职能的权力边界，换言之，首先要界定清楚哪些事情是城市管理应该管的？然后分析该管的这些事情中，政府如何向社会放权，动员社会资源共同参与管理，从而缓解城市管理过程中政府机构的职能超载问题。（2）如何更好地利用现代科技成果重构城市管理的管理理念和行为逻辑，实现城市管理的制度创新，从而降低城市管理的运行成本？新加坡建立在高科技基础上的现代城市管理理念和行为逻辑成为发展中国家城市管理的典范，为我国城市管理的改革提供了标杆。