2.1 政府绩效合同要素与类型

2.1.1 政府绩效合同要素

合同要素，即组成一份合同的基本部分，包括合同当事人、合同条款、生效要件以及合同形式等。缺少任何一个要素，合同就是不完整的，进而使当事人无法达到订立合同的目的。从分析状态来看，合同要素较为关注静态层面的实体要件，是一份合同自订立到执行过程中较为稳定性的共性因子。因此，要分析政府绩效合同要素，有赖于将绩效的特征向量融入一般性的政府合同要素之中，具体来说，包括了政府绩效合同当事人、政府绩效合同条款、政府绩效合同生效要件及政府绩效合同形式四个部分。

2.1.1.1 政府绩效合同当事人

政府绩效合同当事人，即参与政府绩效合同签订并履行绩效合同的各方，是合同权利的享有者及相应义务的承担者，包括了政府、私营部门、非营利性组织、事业单位、政府自身公职人员及社会公众等单位和自然人，其中合同双方必有一方是政府部门。政府绩效合同各当事人在法律地位上都是平等的，通过其自由意志来选择相对方，进而确定绩效合同内容，协商绩效合同的方式等。

2.1.1.2 政府绩效合同条款

合同条款具体描述了当事人之间的权利义务关系，是合同的核心部分，一般包括基本条款与任意条款。要设置政府绩效合同条款，需要将绩效的价值导向、绩效评估与管理等工具性效用融入到合同条款内容之中。如针对政府合同的基本条款，如标的、数量、质量、价款及履行条款等，可通过绩效合同评估指标体系的构建，综合运用定性指标与定量指标、过程指标与结果指标、短期指标与长期指标、数量指标与质量指标等，将文字性、相对概括性的合同基本条款内容转化为较为明确的、具体的评价内容，使合同相对方更为明确自身权利与义务。为此，构建政府绩效合同评估指标体系成为政府绩效合同体系中最为基础、最为关键的主体部分，是政府绩效合同区别于政府合同最为显著的佐证。此外，注重结果导向的绩效理念也将影响着任意条款内容、执行方式的设定，如在担保条款中，就可引入绩效担保理念，设定合同双方在合同完成后一定期限内双方应负有的责任，尤其是政府应基于公共利益及可持续发展的立场，明确规定合同相对方在合同寿命周期内所应担负的风险与责任，从而也就会相应激发合同相对方自合同方案设定、实施时更为关注整个绩效合同寿命周期内的资金价值、质量价值等，而不再将最低成本作为关键测评依据，而是鼓励对整个绩效合同寿命周期全成本、效益的考量。再者，在绩效合同条款履行周期规划上，应注入绩效战略的理念，通过战略规划、绩效计划及绩效报告的三阶段形式逐步分解落实绩效合同相对方应履行的义务。具体来说，战略规划是起点和基础，一个绩效合同周期的战略规划将详细说明一份合同的基本任务，布置完成该任务的长期基本目标，并安排完成这些目标所需要的资源；年度或阶段性绩效计划则提供了绩效合同长期目标与合同双方管理者及职员日常工作的联系，这些计划往往按等级排列，表明了按照顺序哪些年度或阶段绩效目标必须完成，以确保完成下一级别绩效合同目标；绩效合同报告则是对绩效合同双方管理者、决策者、执行者及目标群体的一种反馈，报告所花费的资源和取得的成果，换言之，即如何完成原始绩效合同条款及目标。

2.1.1.3 政府绩效合同生效要件

政府绩效合同生效要件是指政府绩效合同产生法律效力应当满足的条件，包括签字、盖章、批准、登记等。对于政府绩效合同来说，生效要件是基于合同法的规范层面所包含的实体性要素，是政府绩效合同隶属于法律范畴中合同特性的表现形态。如果欠缺生效要件，绩效合同将不产生法律效力或契约效用，绩效合同当事人既不能享有权利又无需承担义务，因而就无法实现绩效合同的目的。在政府绩效合同生效要件当中，签字盖章是一般要件，批准、登记则是生效的特殊要件。对于一级政府与其所辖各职能部门间、政府职能部门与其所辖各科室或公职人员间所签订的职能履行绩效合同，一般只需要合同当事人签字或盖章后即生效。而对于政府与私营部门、非营利性组织、社会组织或社会公众等所签订的公共资源配置类的绩效合同，则需要按照法律法规的强制性规定或者当事人的特殊约定，有些合同签字、盖章后还必须经有关部门批准或者到登记机关登记后方可生效。

2.1.1.4 政府绩效合同形式

政府绩效合同形式是指绩效合同内容的客观载体。在这方面，政府绩效合同与普通合同并无差异。书面形式是最主要的合同形式，包括合同书、信件、邮件、数据电文等，对于政府采购合同、政府特许经营合同等公共资源配置类合同应采用书面尤其是合同书的形式签订才稳妥，另外，法律法规要求采取书面形式的，就应当采取书面形式。就目前政府所实行的绩效合同范围及类型来看，基本上都沿用了合同书、绩效目标责任状、绩效合约等书面形式，并根据实际情况采取口头、行为等形式对书面形式进行必要的补充。

2.1.2 政府绩效合同类型

合同的分类就是将种类各异的合同按照特定的标准所进行的抽象性区分。一般来说，依据合同所反映的交易关系的性质，可以分为买卖、赠与、租赁、承揽等不同的类型。我国《合同法》就以此为标准，建立了有名合同的法律制度。政府绩效合同作为政府合同的一种，也可以按照传统政府合同的分类方式进行划分，如以合同具体使用目的为标准，可划分为政府采购合同、政府特许经营合同、国有土地使用权出让合同、政府环境合同、政府科研合同等基础类绩效合同。但基于其作用范围、方式、理念等特殊性以及从政府绩效合同当事人的性质和效用范围的双重标准看，还可将其分为政府与公共服务部门间的政府绩效合同、政府决策部门与执行部门间的政府绩效合同、政府与私营部门及非营利性组织之间的政府绩效合同、纵向或横向政府部门之间的政府绩效合同以及政府内部人事绩效合同。

第一，政府与公共服务部门间的政府绩效合同。这种绩效合同关系是指作为委托方的政府要求作为代理方的公共服务部门完成某项公共产品和服务的生产供给。政府向合同相对方提供政策或资金支持，或加以补偿，于是达成一种公共契约。公共服务部门主要包括营利性的公共企业（主要是国有企业）和非营利性的公共服务部门（我国称事业单位）。公共企业指的是受政府直接管制，旨在通过提供公共性质的产品及服务来实现特定公共目标的经济实体。这些企业一般都具有政府垄断或授权垄断经营的特点，在自然垄断行业有电力、天然气、邮电、通信、航宇事业等；在具有公共产品及服务的行业有市政设施、垃圾处理及环境保护等；在外溢性特征的行业有石油、化工、造船以及银行等。非营利性的公共服务部门主要涉及国家重大科技研究、教育、医疗卫生、社会福利、社会救济及保险服务、环境保护等部门，非营利性的公共部门在提供公共服务时，政府制定公共政策进行监管，并与其签订绩效协议或责任书。政府签约外包合同、特许经营合同和法律委托等都是政府与公共服务部门之间的绩效合同的基本形式。在签约外包、特许经营和法律委托方式下，政府是公共服务的安排者，公共服务部门则是直接生产者，政府只通过制定规则来规范市场，建立服务质量标准，确定监测和评价程序。

第二，公共决策部门与执行机构间的政府绩效合同。公共决策部门负责决策，行政官员或执行机构负责政策的执行。决策部门会采用绩效合同的形式，将政府决策内容转化为评价执行机构执行效力的评估体系，通过绩效评估、绩效监控、效益分享等绩效策略激励双方达成政策目标。在英国，框架文件就是决策部门与执行机构（首席执行官）签订绩效合同的具体表现形态。框架文件规定双方的权利和义务、执行机构的目标、提供服务的具体内容、履行职责资源配置等。除了框架文件外，一般还有年度的业务计划，也由决策部门负责人与执行机构负责人协商确定，主要规定执行工作的具体指标、评估工作的标准等，这种契约或协议不只是主管部门对执行机构单方面的要求，而是对双方有同等的约束力。在荷兰，1998年荷兰政府首次主持了代理模式评估，并在此基础上实施了许多大的调整，强化建立评估代理机构的标准，具体包括拥有一个清晰的管理模式，拥有可测量的产品服务和质量指标，建立成本—价格模型，拥有内部结果导向型的计划和控制过程，引入贷款和存款便利制度，对财务起始点进行监管等。

第三，纵向或横向政府之间的绩效合同。政府间的绩效合同，即一级政府或政府部门将公共服务的供给通过绩效合同形式交给另外一级政府或政府部门，由后者承担提供服务或履行综合性职能的职责。政府间的绩效合同关系主要存在于中央政府与地方政府之间、横向的同级政府或部门之间、一级地方政府与所辖的政府职能部门之间，一般来说，可以分为公共资源配置型及综合职能受托型这两种政府绩效合同。关于公共资源配置或公共服务供给，中央政府或某一级地方政府提供资金，委托地方政府或所辖政府部门提供或生产某种公共物品或服务，如跨地域性的公路、桥梁的修建和维护，主要河流的开发和治理等。在加拿大，加拿大政府与省政府就进行了广泛而大规模的合作，并通过绩效合同的形式对省政府履约行为进行评价，如劳动力市场发展协议（1995—1996年和1999—2000年期间为77亿美元）、全国儿童福利基金（1998—1999年和2000—2001年期间为38亿美元，此后每年为17亿美元）、加拿大基础设施工作计划（1994—1995年和1999—2000年期间为24亿美元）。而在政府职能受托型方面，集中体现为上级政府运用绩效合同的形式，对下级政府的综合性职能履行情况进行绩效评估。在2002年，美国总统管理及预算办公室在筹备编制2004年财政预算规划时，开发了低收入住房援助、职业培训与就业、荒地火情管理、减轻水灾损失以及灾害保险这五大“通用衡量标准”，来综合评价住房和城市发展部、农业部、教育部、内务部、劳工部、联邦应急管理局、卫生和福利部的职能履行绩效。

第四，政府与私营部门之间的政府绩效合同。近年来，政府将众多公共事务委托给私营部门，并以与私营部门签订绩效合约的形式来实现公共服务的供给和公共资源配置。私营部门通过签约外包、特许经营、政府采购、公共服务消费者的自由选择等方式进入公共服务市场，取得生产公共物品和服务的资格。政府通过建立服务质量标准、价格控制、基准管理、绩效预算、绩效审计等措施来规范市场，推动竞争。如政府通过签约外包的形式将警务、环境卫生、道路维修、公共交通、消防、物业管理、公共项目论证与策划、评估等内外事务交由私营部门提供，并通过制定结果导向型的绩效合同激励评价私营部门的供给绩效，此外，还通过建立信誉档案、资质认证等措施强化绩效合同的执行效力。我国自2013年11月十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，PPP呈蓬勃发展态势，据此围绕绩效所订立的合同则为政府与私人部门间最为典型的政府绩效合同。据财政部“全国PPP综合信息平台”（数据截至2016年2月29日）显示，各地新建的PPP项目总额达到7.57万亿元，约占PPP项目投资额的91%，存量项目约0.73万亿元（约占PPP项目投资额的9%），表明目前我国PPP项目以新建项目为主；此外，按投资额回报机制统计，使用者付费项目总投资约3.47万亿元，占项目总投资的42%；可行性缺口补助和政府付费项目总投资分别为3.04万亿元和1.79万亿元，分别占项目总投资的37%和21%，从发展趋势来看，后两种支付模式的比例越来越高，这说明政府花钱方式正在转变，更强调绩效财政，追求少花钱、多办事的物有所值价值目标。蕴含合同要约、平等及绩效的政府绩效合同则成为推进PPP改革及其强调绩效财政理念的核心工具。

第五，政府部门与公职人员所签订的人事绩效合同。这是指公职人员与其所任职的政府部门上级签订的书面协议，明确规定在一段具体的时间内必须达到的工作目标，而所达到的目标应该从属于部门绩效目标的范畴，并有利于本部门绩效目标的实现。学者斯维斯（Swiss,1991）在探讨政府上级主管与下级人员签订合同时，指出绩效合同应包括以下基本要素：一是下级完成主要目标的日期；二是支持目标达成所作出的资源承诺；三是要有实现目标的计划及里程碑；四是上级在对下属进行中期审查过程中有必要定期举行会议，必要时进行纠错改进；五是应评估整个目标管理过程中下属的绩效，并应将考评结果纳入到评估程序及下一个管理周期中。较之于传统人事合同，人事绩效合同明确了岗位所承担的责任和义务，明确了完成工作需达到的时间、质量、成本和数量，使岗位评估更具有针对性、评估指标更具有可操作性。

综合上述五种类型的政府绩效合同分析，政府与私营部门、公共服务部门所达成的绩效合同，基本上都属于公共资源配置类的政府绩效合同，这是以提供服务和供给公共物品为目的的政府绩效合同，当然某些政府间所达成的提供特定公共服务的绩效合同同样属于公共资源配置类的绩效合同；而中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、一级政府与所辖政府职能部门、政府职能部门与所辖公职人员所签订的绩效合同，一般都是依托于政府五年战略规划、政府职责年度计划、部门职责及岗位职责说明书，制定旨在促进公共职责履行的绩效合同，即为公共职能受托型政府绩效合同。