第二章 “保护的责任”的形成发展及实践

“保护的责任”被正式提出已15年之久，其理论得到了不断地深化和发展，但近几年才被真正付诸实践之中。尤其是自2011年以来西方大国在“保护的责任”的名义下先后对利比亚、科特迪瓦、马里和中非等非洲国家施行的军事干预，不仅对非洲地区安全局势产生了重要的影响，而且也对未来10年西方国家对非洲乃至广大发展中国家的干预模式都会产生重大影响。本章从理论演变、实践特点、结果以及论争等几个方面来解析“保护的责任”的形成发展及实践中所存在的问题。

第一节 理论演变：从“新干涉主义”到“保护的责任”

冷战结束后，随着人权国际保护理念得到世界各国的广泛支持，国际干预进入了一个新的发展阶段。在新的历史条件下，西方国际干预的理论出现了一些新的提法和政策主张。为了给自己干预他国的行动制造道义和法理依据，以美国为首的西方国家炮制了“新干涉主义”。进入21世纪以来，“新干涉主义”的推广遭遇了严重的障碍。为了解决国际社会在人道主义干预问题上的分歧，联合国采纳了由西方国家首倡的“保护的责任”的理念，随后发展成被大多数国家认同的基本理念。这一理念已经成为当前国际干预的基本理论。

一、“新干涉主义”的困境

新干涉主义理论最早是由美国学者斯特德曼和格莱农于1993年提出的。随后被西方的学者和政治家们不断阐释，形成了冷战结束后西方实施国际干预的基本理论。他们认为，随着新千年的到来，国际社会应当改变传统的国际关系准则，“必须对不干涉内政原则的重要方面加以限制”; “国家主权不及人权重要”; “我们不是为土地而战，而是为价值观而战”。同时他们还强调，军事干涉是一种重要手段，要大力扩充军备，强化军事联盟。他们把自己的一套理论和策略称之为“新干涉主义”。该理论“以人权高于主权”和“捍卫人类普遍价值观”为理论基础，以武力干涉他国内政为主要手段，并且以推行霸权主义和构建西方主导的国际秩序为目的。自20世纪90年代该理论一问世，西方大国就打着“人道主义干预”的旗号推行新干涉主义，并频繁地插手地区冲突和介入其他国家的内部事务。作为某些西方大国自认为的“后院”，非洲一开始就成为西方大国实施新干涉主义的试验场。1993年美国就在联合国安理会第一次出于人道主义原因采取宪章第七章所述的干预措施的授权下对索马里实施了干预行动。这次行动被看成是人道主义干预拓展出新标准的一个里程碑。其结果是干预的失败，美国付出了18名士兵死亡的惨痛代价，并撤出了在非洲的维和部队。随后，其他西方大国也开始减少对非洲的干预。以至于1994年4月在卢旺达发生自第二战世界大战结束以来最严重的种族大屠杀问题时，西方大国也采取了旁观的漠视态度。然而，在拉美地区，1994年10月美国出兵海地，更换了该国政府；1998年10月英国引渡了智利前总统皮诺切特。这成为新干涉主义实践的成功案例。此后，1999年3月，以美国为首的北约在科索沃危机中大行新干涉主义之道，不仅投入了大量的人力、物力和财力，而且对南斯拉夫这个主权国家实施了强力的军事打击，甚至不惜炸毁中国驻南大使馆。新干涉主义在科索沃的实践遭到了国际社会的广泛谴责，该理论也深陷困境。其原因在于：

其一，人权与主权的关系的颠倒。新干涉主义以“人权高于主权”作为理论基础，大力鼓吹“主权有限论”“主权过时论”“人权无国界”等谬论，搞乱了人权与主权的基本关系。从常理上讲，人权与主权的关系应当是相辅相成的，人权的保护和主权的维护是不可分割的。而西方国家推行的新干涉主义却坚持人权高于主权论，将西方人权标准绝对化，一方面将本国人权作为内政，绝不允许别国过问；另一方面，它们却利用手中的国家权力去干涉其他国家的人权，侵犯他国的主权，给被干预国及其人民造成了极大的损害。科索沃战争让人权高于主权的原则的运用受到了国际社会更为严格的检视，西方大国所推行的新干涉主义在实践中越来越不得人心，并遭到了世界广大发展中国家的强烈反对。另外，从政治理论上讲，人权不仅是主权国家政治发展的终极目标，而且归根结底是主权国家政府管辖的内政事项。没有了主权，如西方对亚非拉的殖民统治时期，人权保护只能是空中楼阁。历史上谁见过殖民时期的西方国家关注过亚非拉国家的人权？现在谁又见过流离失所的难民在他国享受过与该国国民同等的人权？因此，主权国家的富强才是解决国民人权不受侵犯的坚实基础。因此，人权怎能高于主权？人权怎能无国界？主权又怎能过时呢？在实践上，以人权高于主权的新干涉主义在索马里的实践、在科索沃的实践不仅没有让这些国家的人权得到改善，反而使这些国家失去了主权管理人权和改善人权的有效性。

其二，人道、道义的丧失。“新干涉主义”的核心是“人道”，其干涉的目的是要“捍卫人类普遍的价值观”，建立以西方价值为基础的民主与良治国家。在这一问题上西方大国和非洲国家有难以弥合的分歧。这可以从两个方面进行理解。第一，西方大国是以“道义”或“人道主义”为借口推行的“新干涉主义”，但它们所进行的人道主义干预的道义基础本身就存在是否值得信赖的问题。这些国家坚持人权高于主权，通过对其他国家的干预来追求带有西方价值观特征的国际道义。但众多发展中国家尤其是非洲国家认为使用“人道主义”这个形容词并不合适。在一个曾多次遭受干涉的大陆，把某种军事行动看作“人道主义”会偏离它的真正本质。况且从现实上看，西方大国进行人道主义干预并不是为了改善特定人群的生活，其最终目的只是为本国利益服务，客观上并不是值得信赖的政策。“新干涉主义”在科索沃等地的实践并没有实现西方所说的“人道主义”结果，也没有建立一个民主与良治的国家，反而造成了更大的人道主义的灾难。不仅在科索沃，在所有西方国家实施了人道主义干预的地方（索马里、阿富汗、伊拉克），人们根本看不到干预后的“人道”“道义”、民主和良治。

其三，干预没有法理依据。国际干预可以被简单地理解为是在一个主权国家领土上发生的任何其他国家的行动，但涉及“人道主义干预”则可以被区分为广义和狭义的两种含义。从广义上看，人道主义干预是指以非军事人员为主体向处于窘态下的人民及机构提供援助，这个在当代国际关系中是以联合国维持和平的行动为代表；从狭义上看，人道主义干预最典型的就是目前西方的“新干涉主义”。就拿非洲国家来说，它们作为一个整体是欢迎人道主义干预原则的，尤其是联合国和地区组织进行的干预。由于长年冲突频仍，非洲国家的确需要外部的军事干预，但它们更希望得到的是包括提供援助和减轻债务的干预。因为受到殖民历史的影响，非洲国家一直对西方大国运用军事手段干预非洲地区安全问题上仍保留谨慎和怀疑的态度。“新干涉主义”受到批评的最关键的问题是合法性问题。它与现行国际法中所规定的国家主权原则的冲突，违背了《联合国宪章》中国家主权独立和不干涉内政原则。为实施干预，以美国为首的西方国家在得不到联合国授权的情况下，绕开联合国，采取了单独的干涉行动。这实际上就是它们肆意干涉别国内政的霸权主义和强权政治的行径。这种干涉行径不仅干预了主权国家独立自主处理自己内部事务的最高权力，而且破坏了主权国家政府自主恢复正常秩序的能力。另外，由于许多非洲国家缺少充分的政治或军事能力来确保自身的主权独立和领土完整，它们更希望其他国家在对其进行干预时能遵守国际法的准则，并且它们视这些准则为实现自身独立的唯一的有效的保障。而西方大国进行的人道主义干预在联合国和一般国际法准则中根本找不到法理依据。因此，新干涉主义干涉的合法性无法获得各国的认可。

二、“保护的责任”的提出和主要内容

1999年，美国及北约盟国凭借自身强大的实力，抛开联合国安理会的授权，以“拯救人道主义灾难”的名义对科索沃危机进行了军事干预，由此将国际社会关于主权与人权的关系、人道主义干预的合法性等问题的讨论推向了白热化的程度。西方大国所推行的新干涉主义陷入了理论和实践的困境，并遭到了世界广大发展中国家的强烈反对。时任联合国秘书长的科菲·安南在联合国千年大会上针对在大规模侵犯人权和违反国际法的行为面临的难题，提出各国应当在此问题上达成新的国际共识。

为了弥合国际社会在这些问题上的分歧，以及为西方国家在建立新的国际共识的过程中争取主动权，加拿大创立了“干预和国家主权国际委员会”（ICISS），并于2001年年底向联合国秘书长安南提交了《保护的责任：干预和国家主权委员会报告》, “保护的责任”作为一种理念被正式提出。该报告发布后受到国际社会的广泛关注。2004年12月，联合国秘书长安南任命组成的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”（又称“名人小组”）发表了《一个更安全的世界——我们的共同责任》，对“干预和国家主权国际委员会”的报告进行了部分肯定。2005年安南在联大的报告《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》不仅肯定了前两个报告有关“保护的责任”的理念，而且进一步对“保护的责任”的范围和程序进行了确认。2005年10月24日，第60届联合国大会把“保护的责任”写入了《世界首脑会议成果》文件，并得到世界上150多个国家的认可。值得注意的是布隆迪、哥伦比亚、菲律宾和斯里兰卡等发展中国家已经在其国内法中采纳了这个理念。非洲联盟也一改其前身非洲统一组织对成员国一贯的“不干涉”原则转而坚持对大规模犯罪采取“非漠视”的新原则，并成为第一个支持“保护的责任”理念的区域国际组织。自2009年开始，联合国秘书长潘基文在每年的联合国大会上都会发表一篇与“保护的责任”相关的报告。他一直强调国际社会要把《2005年世界首脑会议成果》文件中提到的“国家保护的责任”“国际援助和能力建设”和“及时果断的反应”等三大支柱联系起来，重视通过预防性外交手段来解决问题。

在这些文献的论述中，“保护的责任”被定义为主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——“种族灭绝、战争、族裔清洗和危害人类”“但是当它们无力或不愿这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。”这种被国际社会承担的责任被称为“集体国际保护的责任”。

“保护的责任”与“新干涉主义”最大的不同是其对干预和主权的关系的修正，即干预不是权利而是“保护的责任”。它是能承担保护责任的国家为了人道主义或保护的目的对不负责任或无力负责任的国家采取的行动。而主权不仅仅意味着国家是国际体系中的平等一员，还意味着对本国人民保护的责任，“任何国家都负有保护其国内人民的首要责任”。这样，主权已经从“作为控制的主权”转化为“作为责任的主权”。当主权国家“无力或不愿”承担“保护的责任”时，就由国际社会来承担“集体国际保护的责任”。这个责任包括三个要素（相应的也要经历这样三个发展阶段）：其一，预防的责任，即关注内部冲突的根源、直接原因及其他行为的危机。其二，做出反应的责任，即对涉及人类紧迫需要的局势采取适当措施，诸如采取制裁、国际公诉及军事干预等。其三，重建的责任，即在军事行动后对恢复、重建及和解提供充分的援助。在这三个要素中，第一个最为重要，只有在预防失效后，才能采取军事干预。而军事干预只有在发生“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类”等四种罪行的情况下，国际社会才能运用合理授权、正当理由、正确意图、最后手段、均衡性和合理的成功机会等六条行动准则对不负责任或无力负责任的国家进行军事干预。

“保护的责任”理论在其发展进程中逐步对干预的范围与程序进行了明确的限定。加拿大“干预与国家主权国际委员会”《保护的责任》的报告认为：在需要进行军事干预而安理会和联合国大会又无法及时授权的情况下，可由个别国家或者临时性国家联盟进行军事干预。对此，联合国名人小组报告强调安理会授权的极端重要性，反对个别国家单方面采取军事行动。联合国秘书长安南的报告赞同“干预与国家主权国际委员会”和名人小组的意见，但对“保护的责任”进行了使用范围和程序的明确限制：即“保护的责任”的范围是针对“种族灭绝罪、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”，在军事干预的程序上强调“我们的任务不是寻求取代安全理事会的权力来源，而是要安理会更好地发挥作用。”也就是说安南强调的是军事干预不应绕开安理会。《世界首脑会议成果》不仅将“保护的责任”的范围排他性地限定在使人民免遭“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”等四种罪行上，而且将军事干预也严格限定在《联合国宪章》第七章的范围之内，即在联合国集体安全制度的框架下，强调联合国的主导地位。从而明确了“保护的责任”的两个基本原则：实施军事干预的前提必须是四种罪行和安理会授权。