第二节 实践：当前西方大国对非洲的干预

近年来西方大国以“保护的责任”的名义对发展中国家进行干预。特别是自2011年以来，西方大国真正地将“保护的责任”理念应用到利比亚、马里、科特迪瓦和中非共和国等国家的实践当中。就目前的情况来看，西方大国仅仅是对这四个非洲国家采用了“保护的责任”名义进行的干预。虽然国际社会对西方大国的干预行动是否符合这一理念的问题上仍有争议，但从西方对干预采取的方式看，它们确受到了“保护的责任”的影响。当前西方大国对这些非洲国家的干预包括了政治与外交、经济、司法和军事干预。其干预都是在联合国的授权下进行的。在军事干预方面，主要有两种类型：一是多个西方大国联合干预，如美、英、法等国2011年对利比亚的军事打击；二是某个西方大国主导的单边干预，如法国在科特迪瓦、马里和中非等国的军事行动。与西方之前的干预相比，这些干预行动显现了一些不同的特点。

一、西方大国对非干预的过程

2011年以来，西方大国以“保护的责任”进行的干预主要包括四个典型的案例：利比亚战争、科特迪瓦危机、马里内战和中非兵变。

1．利比亚战争

当前以“保护的责任”名义对非的干预是从2011年2月对利比亚的干预开始的。2010年12月突尼斯发生骚乱后，其邻国利比亚很快受到冲击。2011年2月15日，利比亚爆发了大规模的反对卡扎菲统治的抗议活动，要求执政42年的卡扎菲下台。政府动用武力加以镇压，进而发生了反政府力量与政府军之间的激烈武装冲突，骚乱不断升级。西方媒体迅速对利比亚局势做出反应，谴责卡扎菲政府的行为。随后，在美、法等西方大国的推动下，2011年2月26日，联合国安理会通过了1970号决议，宣布对卡扎菲政府实施制裁，包括武器禁运、禁止卡扎菲及其家庭主要成员出国旅行和冻结卡扎菲及其部分家庭成员的资产等非军事的强制手段。同时阿拉伯国家联盟（以下简称阿盟）决定暂停利比亚参加阿盟会议的资格，随后联合国大会通过决议中止了利比亚作为联合国人权理事会成员国的资格（有史以来第一次）。3月17日，联合国安理会在中国、俄罗斯两个常任理事国和印度、德国和巴西三个非常任理事国弃权的情况下通过的1973号进一步确认利比亚境内存在的针对平民的攻击行为已构成危害人类罪，要求卡扎菲政府采取措施承担其保护平民的责任。决议决定对利比亚实施比第1970号决议更为强硬的武器禁运和财产冻结的制裁措施，其中包括冻结利比亚中央银行和利比亚全国石油公司等利比亚实体的财产；决定在利比亚设立禁飞区，并要求有关国家采取一切必要措施保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。3月19日，法国在巴黎召开落实联合国安理会有关利比亚决议的国际会议。20日凌晨，美、法、英等西方大国出动战机打击该国政府的有关目标。3月31日，北约正式从美国手中接过对利比亚实施军事打击的指挥权，开始了代号为“联合保护者”的军事行动。西方大国的军事干预行动很快改变了利比亚国内的局势。反对派武装在北约强大的空中掩护下，逐步向政府军控制的城镇推进，并占领和控制了这些城镇。卡扎菲政府处境堪危。4月到6月，非盟、联合国以及南非等四个非洲国家和中、俄两个安理会常任理事国针对北约军事打击伤及无辜平民的人道主义问题，相继提出通过谈判解决利比亚问题，卡扎菲政府也多次表示接受“和平路线图”，但北约拒绝停火和上述任何和平解决问题的提议。6月27日，国际刑事法院发布逮捕令，以反人类罪通缉卡扎菲、其子赛义夫及其政府情报负责人阿卜杜拉·塞努西。7月底，美英法等西方大国明确要求卡扎菲下台，并相继承认利比亚反对派组成的“全国过渡委员会”为利比亚合法代表，同时驱逐卡扎菲政府的外交官。8月22日，在北约的军事支持下，反对派武装控制首都的黎波里。9月16日，第66届联合国大会接受利比亚“全国过渡委员会”为利比亚在联合国的唯一合法代表。10月20日，利比亚执政当局武装占领苏尔特城中卡扎菲支持者的最后一块阵地，卡扎菲被俘获，随后因伤重死亡。以此为标志，利比亚大规模的军事干预行动结束。因此，西方大国借重“保护的责任”，终于颠覆了蓄谋已久且被它们视为心腹大患的卡扎菲政权。

2．科特迪瓦危机

对科特迪瓦的干预是在2011年3月，但其所涉及的反人类罪则源于2010年11月选举争议所引发的内战。科特迪瓦的两位总统候选人瓦塔拉和巴博都宣布在大选中获胜。独立选举委员会和宪法委员会分别承认瓦塔拉和巴博当选，两人各自在北方和南方宣誓就职，科特迪瓦陷入内战。法、美等西方大国以及西非经济共同体、非盟和联合国等国际组织相继承认瓦塔拉为唯一合法总统并积极进行斡旋，但巴博拒绝下台。内战持续到2011年3月底，瓦塔拉的支持者占领了科特迪瓦大部分地区，并向巴博的据点阿比让进军。3月30日，法、美等西方大国推动联合国安理会通过了1975号决议。该决议认为巴博的针对平民的攻击行为构成反人类罪，并授权科特迪瓦国内联合国驻科特迪瓦维和部队（联科部队）及法国军队“采用一切必要手段执行任务，在其能力范围和部署地区内保护面临迫在眉睫的人身暴力威胁的平民，包括防止对平民使用重型武器。”4月1日，瓦塔拉的支持者受到巴博武装的强烈抵抗，不得不撤退。4月3日，联合国秘书长潘基文写信给法国总统萨科齐，请求动用法国的军事力量，得到了萨科齐政府的同意。4月4日，法国驻科特迪瓦的“独角兽部队”和联科部队配合瓦塔拉的武装力量，与巴博的武装力量在南部城市阿比让交战。4月11日，巴博被抓捕。至此，法国作为主要力量参与此次科特迪瓦局势的军事干预行动结束。

3．马里内战

对马里的军事干预发生在2013年1月，但该国的灾难却是民族问题、军事政变和恐怖主义等多种问题交互发展的结果。2012年1月17日，该国北部的图阿雷格人组成的解放阿扎瓦德民族运动（简称“解阿民运”）要求实现阿扎瓦德地区独立。这导致了他们与马里政府的冲突。3月21日，部分军人在首都巴马科发动军事政变推翻总统杜尔，并宣布组建“民主复兴和国家重建全国委员会”，代行政府职责。政变造成政府军在北方全面溃退，4月初北部势力宣布成立“阿扎瓦德国”。然而独立后的阿扎瓦德不仅未获国际承认，还受到伊斯兰马格里布基地组织、“信仰捍卫者”及“西非统一与圣战运动”等极端势力的威胁。北部各方经过军事较量，7月中下旬时极端宗教组织和恐怖势力已基本控制了北部地区。随着北部反政府势力的不断壮大，马里政府和西非国家经济共同体先后请求国际社会干预。2012年12月20日，联合国安理会通过了法国起草的2085号决议，决定批准向马里派驻一个非洲主导的国际支助团用以协助马里过渡当局打击恐怖主义和履行保护居民的责任等。以此为依据，2013年1月11日，法国总统奥朗德应马里过渡当局的要求正式宣布出兵马里，实施“薮猫行动”。法国先出动空中力量对北部恐怖势力和极端组织的据点进行轰炸，随后向该地区派出约4000名军人，实施地面行动。法国的军事干预得到了美国、英国以西共体的军事援助和支持。马里政府军在法国军队的帮助下重新夺回了北部地区的控制权。2013年6月，马里过渡当局和北部图阿雷格部族武装代表签署了瓦加杜古停火协议，但后者数月后宣布暂停执行协议。目前，马里局势的前景仍不明朗。自2014年年初以来马里北部的武装冲突又在升级，该地区的安全局势令人担忧，人道主义状况也变得扑朔迷离。

（4）中非兵变

法国对中非的出兵行动发生在2013年12月，而该国局势陷入无序和人道主义灾难的根本原因则是2012年12月以来国内政治和解进程的逆转。2012年12月中下旬，中非反政府武装联盟“塞雷卡”与掌权的博齐泽政府发生军事冲突，并迅速控制了中非北部和中部的绝大多数地区。2013年1月11日，双方在非盟、中非经共体及有关国家的斡旋下签署了停火协议。3月21日，“塞雷卡”武装以博齐泽总统未能履行有关和平进程为由发动进攻，并成功夺取了政权。法国、美国及联合国、非盟等都对“塞雷卡”武装夺取政权的行为表示谴责，并拒绝承认其领导人多托贾组建的联合政府为中非的合法政府。自“塞雷卡”掌权以来，法治缺乏，派系关系紧张，秩序完全失控，安全局势持续恶化。同时随着上帝抵抗军等恐怖主义组织的壮大，对中部非洲区域内外的安全都造成极大的威胁。为此，2013年12月5日，法国等国推动联合国安理会通过了有关中非局势的第2127号决议。该决议授权部署中非国际支助团，并授权中非境内的法国部队在其能力范围和部署区内临时采取一切必要措施，支持中非国际支助团完成人道主义和稳定秩序等任务。12月6日，法国立即启动了代号为“红蝴蝶”的出兵中非的军事行动。根据安理会决议，法国在中非共和国部署了1600名士兵，实施干预行动。2014年2月13日，法国总统奥朗德要求联合国秘书长潘基文加快联合国在该国部署维和部队。3月，潘基文向安理会建议设立联合国驻中非共和国维和部队以取代中非支助团。当前，联合国维和部队尚未到来，由于宗教冲突和恐怖主义势力作祟，中非的人道主义局势仍存在恶化的趋势。

二、西方大国对非干预的方式

根据“干预和国家主权国际委员会”的报告和联合国的相关文件，“保护的责任”的实施需要经历预防、反应和重建等三个阶段：首先是预防，使人民远离冲突和危险，消除造成危机的根源；预防失效时应做出反应，满足紧急情势下人民的迫切需要，在极端情况下可以采取强制措施进行军事干预；最后承担危机解决后的重建责任。在这三个阶段中，只有在第二个阶段西方国家才采取了干预行动，其干预方式主要涉及以下四个方面。

其一，政治和外交干预。根据“干预和国家主权国际委员会”的报告，在政治和外交领域实施“保护的责任”可以采取的干预方式包括：限制外交代表权，包括驱逐外交工作人员；限制旅行特别是限制特定领导人及其亲属前往主要国际购物目的地购物；中止制裁对象在国际或区域机构中的成员资格或将其驱逐出上述机构；拒绝接纳一个国家加入某个机构。

2011年美英法等北约国家在取得联合国安理会授权后对利比亚的联合干预行动在政治和外交领域都基本采用了以上的方式。2011年年初，美英法等国相继关闭其驻利比亚的大使馆，并驱逐在本国的利比亚外交官，并表示卡扎菲政府已失去合法性。2011年2月底，联合国安理会通过的1970号决议发布了对卡扎菲及其政府的16名高官的旅行禁令。同时阿盟决定暂停利比亚参加阿盟会议的资格，随后联合国大会通过决议中止了利比亚作为联合国人权理事会成员国的资格。

在对非单边干预行动中，美国对达尔富尔危机的干预及法国对科特迪瓦、马里和中非的干预部分采取了以上的方式。以美国为首的西方大国都对达尔富尔地区的阿拉伯民兵领导人、科特迪瓦的前总统巴博及马里政变军人首领萨诺戈实施了旅行禁令；非盟在科特迪瓦、马里和中非发生冲突期间中止了它们的成员国资格。

其二，经济干预。根据“干预和国家主权国际委员会”的报告，在经济领域实施“保护的责任”可以采取的干预方式包括：金融制裁，主要针对某个国家或某个叛乱运动或恐怖组织在外国的资产或特定领导人在外国的资产；对于各种产生收入的活动（比如开采石油、钻石和木材采运及贩毒等）的限制，这被视为一种最重要的有针对性的制裁；限制获得石油产品的机会，这可能是限制军事行动的重要办法；在若干情况下可使用航空禁飞，这种做法通常是禁止往返于特定目的地的国际空中交通。

2011年美英法等北约国家在取得联合国安理会授权后对利比亚的联合干预行动在经济领域都基本采用了以上的方式。联合国安理会通过的1970号决议对卡扎菲及其5名亲属在利比亚境内的资产进行了冻结；西方国家纷纷对利比亚进行军事制裁，并停止从利比亚进口石油；联合国安理会通过的1973号决议决定在利比亚领空禁止一切飞行，以帮助保护平民。

在对非单边干预行动中，美国对达尔富尔危机的干预也都基本采取了以上的方式。美国对苏丹的金融和石油工业进行了制裁，并促进联合国安理会通过1556号决议在达尔富尔地区设立了禁飞区。而法国对科特迪瓦、马里和中非在经济领域的干预主要是对它们在金融和贸易上进行制裁。

其三，司法干预。虽然ICISS的报告和联合国的相关文件都没有对司法领域的具体干预形式进行详细的论述，但都明确了国际公诉是在紧急的情势下采用的一种重要的强制性措施。国际刑事法院等国际司法机构可以就某个国家或联合国的请求就种族灭绝罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪对某些特定的国家领导人进行审判并给予法律制裁。

2011年美英法等北约国家在取得联合国安理会授权后对利比亚的联合干预行动在司法领域进行的最重要的一步就是促使联合国安理会将利比亚局势问题移交给国际刑事法院的检察官，这一内容被包含在联合国安理会通过的1973号决议中。这一决议还认为目前利比亚发生的针对平民人口的大规模、有系统的攻击可构成危害人类罪，再加上国际刑事法院只能追究个人的责任，所以实际上是针对卡扎菲个人的国际起诉。

在对非单边干预行动中，国际刑事法院于2009年4月以涉嫌在苏丹达尔富尔地区犯有战争罪和反人类罪为由，正式对苏丹总统巴希尔发出逮捕令。2011年11月，科特迪瓦前总统巴博被移交到国际刑事法院，以反人类罪出庭接受审判。马里过渡当局也在2012年7月向国际刑事法院起诉马里北部叛乱武装。

其四，军事干预。根据“干预和国家主权国际委员会”的报告，在军事领域实施“保护的责任”可以采取的干预方式包括：在发生冲突或威胁发生冲突时武器禁运，这是安全理事会和国际社会的重要工具；终止军事合作和培训计划，这是各国为了促使国际准则得到遵守而使用或威胁使用的另一种常见但激烈程度较低的措施；在极端和非同寻常的情况下做出反应的责任可能涉及需要诉诸军事行动。

2011年美英法等北约国家在取得联合国安理会授权后对利比亚的联合干预行动在军事领域都采取了以上的方式。在联合国安理会通过的1970号和1973号决议中都包含了对利比亚实行武器禁运的内容，并谴责和阻止对利比亚的军事援助与合作的行为。在此基础上，2011年3月19日，美英法等北约12个成员国开始对利比亚进行了长达7个月的军事打击行动。

在对非单边干预行动中，美国对达尔富尔危机的干预和法国对科特迪瓦、马里和中非的干预也都基本采取了以上的方式。2004年联合国安理会通过的1556号决议就决定对达尔富尔地区的阿拉伯民兵实施武器禁运，并防止外部势力与其进行军事合作和技术培训。美、英、法等国先后提案促使联合国通过了向达尔富尔地区派遣联合国维和部队的1706号和1769号决议，使苏丹最终接受联合国和非盟混合维和部队进驻达尔富尔地区。由于多年动乱，联合国在21世纪初就通过诸多决议对科特迪瓦、马里和中非相继实行了武器禁运。作为这些国家前宗主国的法国，一直支持这些国家的政府打击叛军和恐怖主义势力，并越来越倾向于与非盟及西共体等非洲区域组织合作来对这些国家的安全问题进行军事干预。

三、西方大国对非干预的特点

与之前“新干涉主义”的干预相比，在“保护的责任”理念引导下的西方大国对非洲的干预具有了如下新的特点。

第一，争取联合国授权，获得干预的合法性。无论是联合进行的干预，还是单边主导的干预，西方大国都力争获得联合国的授权。它们采取这种策略的主要目的是利用联合国的权威来获取干预的合法性，从而得到国际社会的支持，避免军事干预带来的道义和法律成本。联合国是当今世界最大最具权威性的政府间国际组织，它的权威并非以强制性的力量作为基础，而是出于其作为合法性运用者的角色。合法性的作用在于其是连接权威的行使与权力的运用的一个环节。唯有这种权威的合法代理人才能尝试强制行使权威。因此，得到联合国正式授权的干预被国际社会视为合法的干预，而未得到其授权的干预则被认为是非法的干预。例如，1999年北约对科索沃危机的军事干预之所以遭到国际社会的一致反对，最重要的原因就是西方国家实施“新干涉主义”的行为未得到联合国的授权便采取了绕开联合国进行单方面的军事行动。当前西方大国对非洲的干预都有联合国安理会的授权：如关于利比亚的1970号和1973号决议，关于科特迪瓦的1975号决议，关于马里的2085号协议和关于中非的2127号决议。西方国家之所以能够如此多的争取到联合国的授权，其中最重要的原因就是以“保护的责任”的名义对非洲进行干预获得了正当性的认可。“保护的责任”不是寻求各方在主权的理解上达成共识，而是将主权的理念变成一种责任。这样，联合国安理会决议的达成就顺理成章了。

第二，寻求干预理由的正当性，赢得道义的支持。西方大国在“保护的责任”理念引导下的对非干预都有正当的理由。这主意表现在三个方面：其一，寻求充分的证据显示一国或地区存在着肯定会给人类造成严重和不可挽救的伤害，或者此种伤害的发生可能迫在眉睫。如在2011年美、英、法等北约国家对利比亚进行联合军事干预之前，联合国人权调查委员会向利比亚紧急派遣了一个独立调查委员会。根据调查结果，联合国安理会认定利比亚正在发生针对平民人口的大规模、有系统的攻击构成了危害人类罪，并授权主权国家或区域组织采取一切必要的措施保护利比亚境内的平民免受攻击。其二，受到被干预国政府的请求，使军事干预有了被干预国“授权”的正当理由。如法国对科特迪瓦、马里的单边军事行动都得到了被干预国合法政府的请求。这也与“人道主义干预”不管被干预国是否同意，一国或国家集团就能以人道主义之名对其进行干预明显不同。其三，寻求符合国际社会认可的实施武力干预的条件。2011年北约多国对利比亚采取的联合干预行动之所以被视为“保护的责任”理念应用于实践的典范，其中最重要的原因是1973号决议的“禁飞区”方案符合2005年“成果文件”中所隐含的关于国际社会实施武力干预的所有条件：反人类罪、和平手段无效、安理会授权、地区性国际组织支持、集体行动。而“人道主义干预”则忽视了制裁、调节和谈判等预防性措施，而这些措施却是“保护的责任”理念的重要内容。此外，西方大国运用“保护的责任”实施对非干预也比此前的“人道主义干预”的理由更为明确。“人道主义干预”是为了阻止大规模伤害，这比“保护的责任”所要阻止的灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类等四种特定的罪行要宽泛的多。由于四种特定罪行比较明确，因此容易赢得国际社会道义上的支持和认可。

第三，采取多边合作方式，减少干预成本。西方大国越来越倾向于采取多边合作方式对非洲进行干预。虽然美国对达尔富尔危机的干预以及法国在科特迪瓦、马里和中非开展的军事打击是西方大国主导的单边干预行动，但它们都十分重视与联合国、非盟和西共体等国际和区域及次区域组织的合作，特别是它们最后的军事行动也采取的是有限参与的方式。它们之所以采取这样的策略主要是基于两种考虑：一是减少干预的成本，能够以较小的代价获得较大的利益；二是降低干预的风险，一旦出现对其不利的状况能够及时抽身。

第四，利用大众传媒，引导民心民意。在2011年中东北非动乱中，西方国家通过各自的媒体发挥了引导民心民意，推波助澜的作用。以脸谱（Facebook）、推特（Twitter）为代表的社交媒体及西方各大媒体通过传播信息、“草根动员”等方式深入地介入了发生乱局的中东北非国家的内部事务，引导民众向执政当局施压促变。造成了突尼斯、埃及等国政治领导人的倒台。对此，时任美国国务卿的希拉里对互联网的作用给予了高度的赞扬。此后，美国总统奥巴马非常精辟地说明了信息的力量对西方国家干预这些国家的重要作用。他说：“在21世纪，信息就是权力，我们必须支持互联网的自由开放，将通过互联网、卫星电视等信息手段支持中东北非的政治变革。”