1.2 非均衡改革路径下的问题与难点

现有的许多过渡性的制度安排和演化路径在转型的早期阶段有其合理性和必要性，创造了巨大的社会经济发展绩效，需要充分肯定。然而，随着制度环境的调整、约束条件的改变，这些制度安排的效率可能会出现衰减，甚至退化为无效制度安排乃至负效制度安排，其副作用越来越明显，导致出现诸多深层次的问题和矛盾，其中一些已到了刻不容缓必须加以解决的地步。如果对这些问题进行分类，不外是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然的和谐”等方面的欠缺和不足。这些过渡性制度安排及其导致的许多亟待解决的重大问题，其根本原因是没有合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界，表现为政府主导经济发展和社会治理，导致政府角色的“过位”、“缺位”和“错位”大量存在。这些问题大致可以归纳如下：

一是政治、法治体制改革滞后，政府干预过多导致低效、寻租贪腐猖獗、挤压民营发展空间及严重的社会不公。政治、法治体制改革的重要性和迫切性在于，如果继续与经济改革、社会发展相脱节，权力没有得到有效制约，不仅导致市场扭曲，无法让市场发挥决定性作用，资源配置低效率，民营经济发展受挤，创新驱动受阻。而且，如果权力制约没有制度性的保障，贪腐就无法根除，从而失去公信力，政府陷入“塔西佗陷阱”，即当政府遭遇公信力危机的时候，无论是好的公共政策，还是坏的公共政策，都会受到公众的质疑和批判。这样，政府与社会民众之间的信任关系和合作结构就会遭到破坏，带来的结果就是社会秩序的混乱。

中国经济过去30多年的巨大成就，关键在于通过市场化改革使非国有经济，特别是民营经济发展起来，政府不断从不该管的地方退出，使市场化程度显著提高。但是，由于在这个过程中，政府一直主导经济，权力过大，再加上现代市场经济不可或缺的法治基础和精神尚未健全和完善，各级政府官员享有过大的自由裁量权，“大政府、小市场”的格局依然没有改变，许多人便将政府主导而不是市场导向当成了所谓“中国模式”的精髓，政府在不该管的许多地方抓着不放，该管的许多事却没有管或没有管好，出现了大量政府角色过位的现象：政府仍然控制和支配太多的生产要素和重要资源，要素市场、基础资源市场基本上被国企垄断；政府通过直接审批投资项目控制了太多的市场准入，设立太多行政许可，管制价格，直接对企业和个人的微观经济活动进行频繁的干预，结果就是市场扭曲，资源配置效率低下，经济结构的转型升级和发展方式转变难以有效推进；国有经济的规模仍然很大，相当一部分国有企业保持着政府赋予的行政垄断权力，政府从市场秩序维护者蜕变为市场参与主体。由此也导致了国企有很大的能力和意愿进入一般性竞争领域，并占尽政策、资金、资源等竞争优势，民营经济的生存和发展空间受到限制，形成对民企的挤出效应，国进民退、国强民弱的现象趋于严重，企业家精神受到很大束缚，其创新的动力引擎作用被严重削弱。特别是在世界金融危机的背景下，很多民营企业在内外双重压力下倒闭，出现企业家“跑路”潮、移民潮等，这些从某种程度上都是对突破这种体制桎梏缺乏信心的表现。

特别是房地产市场，从开始建立至今，基本上一直都是受政府干预最多和最频繁的市场，没有界定好政府与市场、政府与社会的治理边界。特别是近几年，政府频繁出台宏观调控政策，房地产市场已成为一个政策市。2010年上半年，政府接连出台“新国四条”、“新国十条”等调控政策，以行政权力来管制市场，目标直指所谓“高房价”。2011年之后，一些城市又陆续出台了“限购令”，用行政手段干预市场，一定程度上剥夺了“货币”的基本功能。政府没有认识到，房地产存在着公共产品和私人商品两类不同市场，应该区别对待，但由于政府对自身的角色定位不清，对两类市场不加区分，不从导致房价刚性的根源和制度性深层次矛盾着手来治理房市，一味地打压，房地产市场的宏观调控目标不起作用也就不足为怪。而且，许多措施的实施是激励不相容的，往往会起到相反的效果。

政府干预过多，源于失衡的政治经济体制转型，以及法治建设的迟缓。在经济中心主义的渐进改革模式下，政治体制改革的步伐明显滞后于经济体制改革和经济发展需要，影响了其他方面的改革，由此没有形成政治、经济、社会、文化、生态文明的全方位联动改革，很大程度上增加了综合治理的难度，所积累起来的矛盾和问题已经成为中国下一步改革和发展的瓶颈。

为什么政治体制改革一直进展迟缓呢？首先，传统的政治体制依然有着较强的整合社会资源的作用，具有集中力量办大事的优越性。同时，由于新的政治体制还在不断探索之中，受各种因素影响，社会组织、市场力量在公共治理中的作用发挥又非常有限，难以填补公权力退出留下的空白。如果破旧而新又未立，就会给社会经济发展带来冲击，两害相权取其轻，接受现有体制的弊端并对之逐步改善，成为政治体制改革的一种惰性思维。其次，由于政治体制改革的实质是要规范监督制衡政府权力，会损害许多具有巨大话语权的人的利益，这大大增加了改革的艰巨程度和困难程度。

失衡的体制转型路径往往会使公共权力及其衍生的资源再分配权力，在越位进入市场的具体运行过程中，逐渐衍化为一种设租、寻租的能力，与市场资本的不当联系越来越紧密，并且不断自我强化，使得权力—资本利益集团逐渐形成和壮大，权钱交易的腐败现象大量产生，社会公平正义严重不足，“权力—资本利益集团”或“特权利益集团”有很大的意愿和能力来阻止进一步变革，将某些有利于其个体利益最大化的过渡性制度安排定型化，将既有的发展路径锁定，进而有滑入权贵资本主义的危险。这是许多国家在转型过程中都曾面对过的问题。对于中国来说，政府主导经济的发展模式似乎更严重，其导致的腐败问题也愈益严峻。

解决以上问题的关键，是合理界定政府权力和职能以及改革国家公共治理结构。在“法规治理、激励机制、社会规范”三大基本制度安排中，“法规治理”是最为基础的导向性制度安排，而法治又是其核心和关键。法治改革先行是其他领域改革能够规范有序实施、最终实现改革目标的重要保障。只有通过法治改革、完善立法，才能使各个领域的改革规范化、有序化和制度化。如果法治改革不推进，必定会严重影响其他领域的深层次改革。然而，过去30多年中国的法治建设受制于政治、社会经济体制结构、经济发展等诸多因素的影响，常常处于从属和被忽视的地位，尽管在中央文件中屡被提及，但尚不能完全适应经济社会发展的需要，影响到了其他领域的改革，难以形成政治、经济、社会、文化、生态文明的全方位联动改革，增加了综合治理的难度。一个好的法治环境，可以有助于市场切实发挥基础性和决定性作用。

总之，政治、法治体制改革不及时跟进，持续滞后，将会使得权力寻租设租活动不断滋生和蔓延，腐败得不到有效制约和遏止，经济体制改革也必将无法进行下去，无法走向好的市场经济，实现资源的有效配置和创新驱动的转型发展，最终使政治垮台，人亡政息，难以实现长治久安，无法跳出黄炎培论及的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史兴亡周期律。

二是各类要素红利、既有制度红利下降，增长动力衰减、经济结构扭曲、驱动转型维艰。国内外经济环境和过去支撑中国经济高速增长的一些传统优势（特别是外需对接优势和低要素成本优势）正在发生变化。与改革开放初期的1978年、做出经济体制改革决定的1984年、确立市场经济体制改革目标的1992年、加入世界贸易组织的2001年等重大的改革和开放的时间节点相比，当前中国所面临的国内外经济环境，显然已不可同日而语，这几次重大改革所带来的制度红利也面临着边际收益递减的制约影响。从外部看，外需红利已经不复如前。其一，当前在全球性的金融经济危机等连环负面冲击下，各国特别是发达国家的执政者出于政治考虑，投资、贸易保护主义逐渐抬头，使中国长期受益的全球贸易自由化正面临政治因素的掣肘。其二，尽管从长期看，全球化的趋势仍不可逆转，但是当前美国正大力推动跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP），试图在WTO之外另起炉灶，重构国际经济贸易规则，中国目前仍被排除在这一规则体系之外。

从内部看，要素红利面临趋势性衰减。支持中国既往高投入、高耗能、高排放、高污染、低经济效益、低劳动力回报、低创新附加值的粗放型经济发展方式的前提条件——人口、资源、能源、环境等要素资源的相对富余，正在逐步收紧，特别是巨大的人口红利正在逐渐消减。据国家统计局《2011年中国人口总量及结构变化情况》报告，2011年中国15～64岁劳动年龄人口比重自2002年以来首次出现下降。与日本历史上劳动年龄人口占比和人口绝对数双双下降不同的是，中国在劳动年龄人口占比出现向下变化时，还伴随着人口绝对数和社会需供养人口规模的双双扩大，中国的人口抚养比正在进入一个快速上行区间，社会养老负担趋于严峻。

在此背景下，中国制造业产能已经开始向东南亚、非洲、东欧等地区以及北美墨西哥、南美巴西等国家转移，这是经济、资本、市场的逻辑使然，也为经济史上的实践所一再昭示，不是任何一国政府可以左右的。因而，中国经济从外需驱动向内需驱动、从要素驱动向效率、创新驱动转换的紧迫性越来越强，已经刻不容缓。但是，转换也面临着政府职能“错位”、“过位”、“越位”的阻碍。特别是由于政府与民争利，内需对经济的拉动作用在很大的程度上受限。这主要体现在两个方面：其一是政府的税收增长居高不下。自上世纪1990年代以来，中国政府财政收入年增幅基本维持在城乡居民收入年增幅的2倍左右，近一两年由于经济增长放缓等原因二者差距有些缩小。不过，个人所得税征税起点过低、税率过高的现状与早期作为发展中国家的美国不收个人所得税形成鲜明对比：美国直到1913年成为世界最强大发达国家，才专门通过《宪法修正案》，允许国家征收个人所得税。其二是政府的发展型属性过强。政府依然在许多本应由市场发挥资源配置作用的地方占据主导地位，成为市场利益主体，挤压了居民的市场激励收益机会。例如，低价向农民征用土地，转手以商业化手段拍卖，形成极为普遍和巨额的地方土地财政。又如，在其他要素和资源领域市场化改革极度滞后，依然是政府垄断或控制的，除国有企业之外，参与竞争的其他市场主体基本没有或者很少。

三是政府职能转变不到位，公共服务不足，贫富差距过大、社会公平正义不足。由于中国长期以来重政府轻市场、重国富轻民富的倾向，政府长期居于资源配置的主导地位，并将其掌握的资源主要运用于经济发展领域而不是公共服务领域，由此逐步形成了“一个与民争利的重发展轻服务的政府”模式：一方面是政府“越位”，充当了经济建设主体和投资主体的角色，挤压了居民从市场中获得激励和收益的空间；另一方面是政府本应肩负起维护市场经济秩序和提供公共服务的职责，如消除贫穷、贫富分化过大的问题，提供社会保障、医疗卫生、基础教育、文化建设、生态环境等公共服务基础设施的建设，增加居民的福利收益。这些本来是市场失灵，需要政府充分发挥作用的地方，但政府在这些方面严重缺位，没有充分发挥其应有的作用。

其后果是，出现了社会严重分化和社会流动性不足等问题，难以形成上下一致的改革共识，大大加大了进一步全面深化改革的难度。尽管几乎所有家庭和个人都从过去30多年的改革中获利，生活大大改善，“端起碗来吃肉”，但为什么对当今社会有这么多怨气，很多人“放下碗来骂娘”呢？其根本原因在于，解决了温饱问题以后的小康社会（虽还有大量的贫穷人口），老百姓更需要的是政府提供社会公共产品和服务，以及公平正义。目前，中国的社会保障制度具有道德风险、缺乏自我约束机制的固有缺陷正不断暴露，不具备可持续性，每年“统账结合”养老基金的余额中大部分是来自财政转移支付，缺乏制度的自我平衡能力，且与中国的城镇化进程及人口流动不相适应。

与公共服务供给不足相伴的，是政府行政成本过高、效率低下的问题。中国财政供养人员规模庞大，且在过去若干年里一直以年均超百万的速度增长，无论从纵向还是横向看，中国当前的官民供养比例都已达到一个很高的水平，据《凤凰周刊》的一篇报道推算，到2012年中国财政供养人口或已超过6000万（包括离退休人员），财政供养比约为23.5∶1，也就是约23.5个纳税人供养1人，和历朝历代相比，高出了几十倍到几百倍，与作为发达国家的日本、德国大致相仿，其中公职人员可能占了一半以上。更严重的是，中国财政供养规模的真正问题不仅仅在于人数太多，更在于行政成本和管理费用高昂，超出了国民所能承受的范围，严重挤占了其他必要的保基本的支出。这就是为什么李克强总理强调要减少财政供养人口的实质所在。

四是文教卫改革严重滞后，社会价值观扭曲，伦理道德滑坡，诚信有爱缺失，社会浮躁、不稳定因素增多。当前中国社会层出不穷的“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“有色馒头”所导致的食品安全危机、“佛山小悦悦事件”等所表征出来的诚信缺失、道德滑坡、人情冷漠、社会浮躁，缺乏包容心都已经到了触目惊心的地步，导致市场活动的显性和隐性交易成本都非常大。一些社会学家则将这种社会状态界定为“社会溃败”，喻作社会肌体的细胞坏死，机能失效。这里面有政府监管不到位的问题，更有一个社会基本价值观体系构建以及文化体制改革欠缺的问题。文化体制改革，应该更加关注的是社会伦理道德价值层面上的文化，而不是从文化产业的角度来考察。其实，文化体制改革与政治体制改革、经济体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革是相互关联的。通过市场的诱导性正向激励和政府的强制性法规治理，久而久之就会形成一种既不需要“大棒”也不需要“胡萝卜”的无欲无刚的社会规范、规则意识和价值观，这些非正式制度安排将会大大降低市场活动的交易成本。

特别是诚信，作为市场经济的一个基本准则至今未能在社会上广泛建立，没有发挥激励作用，其根本原因就是市场体系没有完全规范，信号机制、信息机制和舆论机制还没有很好地发挥作用。在现有的规章制度下，人们的诚信行为方式不构成均衡，致使许多人不按规则行事，不讲诚信的人没有受到惩罚，反而获利。其原因有三：一是法律和制度的约束力不够，惩罚不能成为可置信的威胁；二是政府的干预政策太多而且常常朝令夕改缺乏一致性，人们缺乏对未来的合理预期；三是经济主体缺乏远见，但长期来看短视的经济个体必将被市场竞争所淘汰。

文化体制的建设也亟待跟进。文化是一个民族的根基、精神和灵魂，是一个民族长期积淀起来的底蕴，很大程度上决定了一个民族的素质、性格和命运及政治、经济、社会等方面的机制是否能运行良好。因此，它是一种无欲无刚的、最节省制度成本的非正式长期制度安排，是社会规范的重要组成部分。在全球化、现代化的语境下，文化在社会经济发展中的作用也日益显现，是一国软实力的重要组成部分。中国有源远流长的历史和丰富厚重的文化，其中不乏足以支撑社会道德重建的思想资源。改革开放之后，在文化领域的拨乱反正使得民族文化中的一些有益元素再度复归，但仍远远不够，在国际上中国还是缺少人文价值观的话语权，内部文化道德和价值观等许多方面甚至是严重恶化，如当今的社会浮躁，道德建设，尊重传统文化传承提倡的不够。太多人欠缺信仰、社会责任，过度追求享乐，纵欲人生，很少有感恩包容之心及忧患意识和危机意识，不少人抱着极端的投机心理，急功近利，追求一夜暴富。造成这种文化危机的根源在于，文化道德和社会规范的扭曲和缺失，甚至是信仰（包括宗教信仰）缺失，以及现代文明、文化体制的建设，特别是民主法治、公平正义、诚信友爱这些现代文明的核心价值和社会规范并没有随着市场经济发展而确立起来。

出现这些问题，主要原因是既往改革只注重单一的经济改革，忽视了社会这一维度在政府与市场良好运行中的极度重要性。没有充分意识到社会与政府及市场是三位一体的不可分割的关系体，处理不好社会与政府及市场间的内在逻辑关系，不进行包括社会、文化方面的综合联动改革，也就不可能真正处理好政府与市场的关系。只有合理界定和理清了社会与政府、社会与市场的治理边界，才可能产生健全的国家治理及有效的市场和政府。

中国社会在经济高速增长、国企改革、贫富分化、城镇化等的冲击下发生了急剧的转型，出现分化、断裂，传统社会的仁义礼智信忠孝悌节恕勇让等儒家核心规范愈益淡化，现代社会所公认的一些核心价值观又没有建立起来，整个社会缺乏一个共同的基本价值观，金钱利益关系超越了一切，这是非常危险的。当前，中国已经到了重构社会共同价值观的重要时期。这不仅仅是对普罗大众的需要，也是对政府官员的需要，目前政府体系中的寻租腐败、假大空、说一套做一套等等也已经到了非常严重、非改不可的地步。

另一个值得警惕的是盲目自大的民族主义与极端民粹主义的合流。盲目自大的民族主义会导致国际关系、周边关系、民族关系的紧张，中国需要一个稳定的内外部环境，否则经济难以发展，社会难以和谐。值得肯定的是，中国高层已经意识到了这方面的问题。中国新领导集体上任后频访周边国家，专门召开周边外交工作会议，提出周边合作新思路，提出了“亲、诚、惠、容”的周边外交理念。对极端民粹主义的危害，刘鹤在《两次全球大危机的比较研究》中有深刻的剖析，提出它会改变大众的福利预期，既加大了对政府的依赖，也放松了自己的奋斗决心。由此会造成两难局面：福利预期一旦得不到满足，社会心理就会发生逆转，出现拒绝变革和仇视成功者的强烈氛围；但是，过度的福利又会造成政府的巨大财政负担，欧洲一些国家的主权债务危机就是前车之鉴。

此外，中国的教育和医疗卫生领域是所有改革中最为滞后、保守的领域。特别在思想解放方面，教育部门相对而言最为保守和短视，使中国的教育改革尽管起步最早，在过去30多年取得了很大成绩和长足进步，但与“三个面向”的要求相比，还有很大的差距，严重拖累了中国成为创新型国家的步伐。中国在上世纪80年代经济刚刚起步就花那么多钱搞粒子加速器，很多人表示不解，而邓小平说，为了促进中国科学的发展，必须向前看，而联想到当前教育的导向基本上没有将对学科本身的发展做出基础性、原创性贡献放在首要、关键及核心地位，而过度注重研究成果的实用性，对学科发展贡献度的导向激励严重不足，令人万分感慨和痛心。）教育兴国、人才强国是国家根本发展战略，教育具有全局性、战略性、基础性的重要作用。世界主要强国之间一个至关重要的竞争就是人才的竞争和学术话语权（科教水平）的竞争。教育具有极大的正外部性，但特别容易导致市场失灵，因而必须要政府发挥作用，解决政府在教育领域中的“缺位”和“越位”共存的问题。但中国教育改革严重滞后，存在着严重的急功近利的短视现象，难以培养出“杰出人才”，在整个世界竞争格局中处于越来越不利的位置，基本上没有一所国际标准的世界顶尖或一流大学，与中国实现强国、振兴中华的目标极不相称。现在，越来越多的中国孩子从初高中阶段就开始出国读书，中国将面临沦为国外教育体系的生源基地和大量人才滞留海外的危险。

问题的关键是，中国的教育体系至今依然是一个大一统、行政化、功利性的运行体系，不是按教育教学规律、知识创造规律在办“教育”。政府干预过多，学校的办学自主权极其有限，千校一面、高度同质，教育的丰富性、多样性丧失，行政化、官本位的色彩越来越浓。并且，在资金投入、课程设置、学科评估、管理等各方面，基本上都是政府大包大揽，学校的自主权很小，社会力量也难以有效参与进来，因此导致高质量教育资源分布高度不均衡，教育成为压在民众身上的“新的三座大山”之一。产生这些问题，根源还是在于没有找准政府在教育发展中的定位，没有建立起政府与市场、政府与社会、政府与学校之间的彼此协调的体制，政府在义务教育领域有所缺位，导致义务教育供给不足，而在高等教育领域则是过位，干预太多，导致遭遇质量瓶颈。政府的职能在于为所有社会成员提供最基本的、足以应对现代化需要的义务教育，提供发展和参与社会竞争的公平起点，为教育领域的弱势群体平等享有受教育权创造条件。与此同时，高等教育领域更多需要的是竞争和开放，是学术自由和独立思想，而不是过多的行政干预和管制。

医疗卫生体制面临的改革任务更为严重。医疗卫生关系亿万国民的健康和生活质量，关系千家万户的幸福，是重大民生问题，医疗卫生体制改革不仅意义重大，也是一项涉及面广、难度大的社会系统工程，但由于医疗卫生服务是一个既包括有一般商品属性的医疗服务（没有什么外部性，传染性很低从而具有很强的排他性和竞争性，如癌症、心脏病、糖尿病等，绝大部分医疗服务属于此类，应该让市场发挥作用），也包括具有公共品属性的公共卫生服务（具有很强的外部性，市场会失灵，政府应该发挥作用）的双重属性行业，难以界定好政府与市场、政府与社会对医疗卫生的治理边界，这导致改革方向难以适从，还处在“市场好”还是“政府好”的大争议中。特别是在传统计划经济思想和实践的影响下，不少人甚至卫生领域的政府官员仍然认为，“政府好”，应该让政府而不是市场发挥主导作用，过度强调医疗卫生的公益性质而忽视了其一般商品属性的市场性质，使得医疗行业仍然在走计划经济、政府主导模式的老路，“医疗服务、医疗保障、公共卫生、药品生产流通”四个方面都存在着很大的问题，至今还没有一套比较系统的厘清政府、市场与社会关系的医疗卫生顶层设计整体方案出台。

五是先污染后治理，生态环境恶化，导致生存危机，及资源约束趋紧。生态环境保护问题关系着民族的生存、国家的命运、社会的稳定、经济的可持续发展。生态文明是实现中国梦的根基。中国改革开放尽管取得了举世瞩目的巨大成就，但粗放式增长带来的环境成本也十分高昂，造成了生态濒于崩溃，成为影响中国经济可持续发展和人居生活环境的最大“短板”。这是改革的最大失误之一，是三大“定时炸弹”之一，随时可能引发群体性事件，造成社会不稳定。过去30多年的中国经济发展，经济理性被绝对化、教条化，环境成本没有被计入产品定价和GDP核算。而且，环境污染还能带来GDP的虚假繁荣，比如环境污染之后的环境治理投入，这使得生态环境的红利基本被消耗殆尽，其瓶颈约束越来越呈现缩紧态势，造成了目前的生态环境危机，如水土流失加重、土地退化和沙漠化严重、生物多样性丧失、自然灾害频繁、各类环境污染剧增等，给子孙后代带来生存危机。

现在，生态环境日益恶化，治理污染已经到了刻不容缓的地步：首先，环境污染已引发社会的动荡和恐慌。近年来，越来越多的群体性事件，其导火索就是环境污染问题。若放任自流，必将影响社会稳定大局。其次，环境污染对健康的危害已到了前所未有的程度。个别地区因化学污染已经出现癌症村；2013年以来严重的雾霾围城更是让约6亿人暴露在有毒害的空气中，特别是大中城市的雾霾围城已影响和危及方方面面，包括居民的身体健康（癌症比例大幅度上升）和寿命的减少，人才的引进困难和人才及资金的流失，“环境移民”成为一种新的移民现象。再次，环境污染已成为经济可持续发展的障碍。根据环保部环境规划院测算，环境污染和生态破坏造成的经济损失大约占当年GDP的7%～8%，且呈逐年上升趋势。并且，环境污染是逐步累积的，危机一旦爆发就很难控制和逆转。现在，环境能够支撑的容量已越来越有限。如再不下极大决心为保护环境和生态采取切实有效的措施，由环境污染引发的生态危机、生存危机将离我们越来越近。

问题的根源在于，没有合理设计激励相容的机制处理环保领域存在的“市场失灵”和“政府失效”问题。环境管理偏重于微观管理工作，环境保护没有真正进入决策层面，更没有站在整个经济发展全局的战略点上进行环境保护的管理。而资源环境保护的问题，不能仅仅从资源环境领域进行考虑，需要立足整个复杂社会系统的全局，采取措施，制定具有指导性和原则性的环境政策，特别是需要和地方政府的政绩挂钩。最优的环境政策才能真正实现环境管理的高效和低成本。

上面提到的五方面问题彼此交织，有些可能是发展过程中必然经过的，有些则是人为造成的。这与长期以来中国经济体制改革单兵突进，经济发展压过一切，政治、社会、文化、生态文明等其他领域改革缓步推进甚至不进的非均衡改革路径有关，一个好的现代市场经济所应具备的制度基础还没有很好地建立健全。总之，究其根源无不是由于政府与市场、政府和社会的边界界定不清晰、不合理，以及政府角色“错位”、“缺位”和“过位”造成的，归结到一点就是“重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务”的“三重三轻”，从而没有形成有效市场、有限政府及和谐社会。市场的本质是无为而治，实现此的必要条件是完善市场制度，让市场有效发挥作用；而让市场有效的必要条件是要有一个有效的政府；一个有效政府的必要条件是有一个定位恰当的有限政府。就此而言，政府职能转变是一个关键，其作用的发挥需要由法治来规范化、有序化、制度化。如果不能尽快理清和界定好政府与市场、政府与社会的治理边界，打破体制性障碍，加快实现发展方式的转变，调整结构，实行创新驱动，将不可避免地导致经济社会发展停滞不前，甚至经济大幅度下滑和社会灾难。