第9章 袁世凯留下的烂摊子(2)
附录：汉代地方政治之研究
汉制中的民治精神
一般说来，总以为我国在君主时代，便完全为君主专制；一般大权都操诸君主一人。国政之良窳全视君主一人之贤愚以为断，人民无丝毫治权；然历观我国史实，则殊有不尽然者。
我国民主思想起源甚早。战国时代的孟子便说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”居统治阶级的赵威后亦说：“苟无岁，何有民？苟无民，何有君？”皆看清以人民为本位。至二千年来的专制时代，虽亦暴君迭出；然在一般正常状态下的君主，总不敢过分专制如西方之暴君然。“朕即国家”的统治观念，在中国二千年来的专制君主，并未被过分滥用。一般君主治国均能正常地保持着制度精神，且我国历来的政治制度往往含有高度的民治精神。吾人试一观汉代的地方政治便是如此。
我国有独立机构的地方政治，至秦始皇统一海内，大规模地废封建置郡县后始正式确立。然嬴秦祚短，规模粗具遂遭覆灭，而汉人承之，截长补短，地方政治之规模乃大备焉。
汉人既奠定了实两级的地方政治制度，流变至今日的中国地方政治制度，犹未脱其范畴。故汉代之地方政治允可称为中国地方政治之典型。且吾人如仔细研究汉代政治制度，便可知不特其创制立法之美与夫用意之深长，至今日犹有其独特之价值；而汉代地方政治之富有民治精神，尤为特色。较之20世纪最新的民主制度犹未多让焉。
郡县乡亭里的地方五级制
汉代之地方政治为实两级制。地方之政治单位为“县”；而县内最小之社会细胞为“里”—人民聚居之村落也。
十里曰“亭”，亭有长。凡民年五十六以上无役归田里者，斯可为亭长；是时一亭内人民之领袖也。故亭之制实为汉代社会组织之最小单位。亭长办公处设有亭卒二人，其一专司亭办公处内之杂事，如司管钥启闭门户等，曰“亭父”；另一亭卒主维持治安缉捕盗贼者，曰“求盗”。是即今日西方之地方警察制也。亭长有权，可持“三尺板”（委任状）捕盗。亭内设有“五兵”，由亭长于农暇时课人民习武事。亭内附设有“公舍”。凡政府官员过境之徭役等事，由亭长理之，与人民无涉。此在交通不便的专制时代，实为必需。故亭之制度实为汉代地方社会组织之最小单位；亭长负有维持一亭社会福利之实际责任。十亭曰“乡”。乡民中举年高德劭能率民为善者一人为“乡三老”。职掌一乡之教化。另举“乡啬夫”一人，掌听讼事，收赋税。另举“游徼”一人，习人民以五兵，并主徼巡防盗贼。是盖真有实力，专司捕盗，而与亭内之“求盗”之仅为维持治安者异矣。是三者所司规模较大，故设于乡之下。是皆由乡民推举年高德劭者任之，非政府之命官，故曰“乡官”。是乡官皆出诸民选者也。
真正之地方政治单位则为“县”，有万户以上之大县长官曰“县令”，减万户者曰“县长”。令之秩（级别）自千石至六百石；县长之秩则自五百石至三百石。是为政府命官。属官有“丞”、“尉”各一人。其秩由四百石至二百石不等。丞司文事；尉任武职。统属于县令长。其外复按县中户口之多寡，举民之年高德劭者，自“乡三老”中选出“县三老”，及“孝悌”、“力田”常员（今曰委员）若干人。所谓：“孝悌，天下之大顺也；力田，为生民之本也；三老，众民之师也。”换言之，即是选县中年高德劭负有物望者，参议县政。县中丞尉虽亦为有秩之官吏，然与县三老等立于同等地位，分庭抗礼；既可以事相教，参议县政得失，复可消极地监督政府。是为一县之组织。
而县直属于郡。县令长向郡太守直接负责。各郡所属县多寡不等，颇似今日之行省，所辖区域至广。故一郡之政治如同一具体而微的中央政府。其郡太守之设官分职亦模拟中央政府之丞相府。一郡之军政财大权，操诸太守一人，由太守直接向丞相负责。太守专政一方，权至大，体制亦等，因此太守之得人与否关系至大，以故西汉的中兴令主孝宣帝曾有“与朕共治天下者，其唯良二千石乎”之言。汉制太守人选须由丞相择人推荐，再由天子察之真除。太守初除拜时，须由天子召见，“入殿受策”。策也者，即中央授以为治之原则。其有“即拜”（便道赴任不入殿受策）者，然非常制。太守专治一郡，则于岁末派遣“计偕”至京师上“计簿”（政治报告书）于两府—丞相府及御史府—述职。每季—春夏秋冬—之第一日上财政收支报告之“见钱簿”于大司农。故郡太守与中央政府之间维持密切联络，所谓“堂陛之间，不甚阔绝”也。
太守属官计有“郡丞”一人，总管百僚，首领诸吏。举凡太守属官之愚贤功罪，率由郡丞署其行能，课其殿最。然太守府组织至为庞大。因之其中属员之贤愚功罪勤惰之考绩，则另置“功曹”一人专司之，是为专察太守府内之属官者。至于属县之政治得失，县令长之贤愚勤惰，则别由“督邮”察之。督邮承郡太守命不时巡行，专察属县的吏治得失。
附注：《三国演义》上有张翼德怒鞭督邮的故事。那是刘备在做安喜县的县尉，代理县长，督邮来找他麻烦。张飞火了，乃把督邮绑起来，揍他一顿。然后兄弟三人弃官而去。诗人陶渊明做县长，督邮来视察。陶县长礼应穿官服，束带，向督邮鞠躬，陶县长不干，说：“不能为五斗米折腰，向乡里小儿。”所以也丢带弃官而去。毛泽东讥笑老陶是个“大官做不到，小官不愿做”的臭老九。这个被陶老九所鄙视的乡里小儿就是督邮。国民党在大陆时代叫“督察”，他们都是到下级政府里去作威作福，大吃大喝，还说什么鸟不吃白不吃。笔者青年期也曾在国民政府属下的地方政府做小吏，几乎官拜督邮。这些督察、视察、督邮，当然也包括本文作者在内，都是应该被张三爷打屁股的乡里小儿。
而一郡之司法则由“决曹”司之。决曹主治狱，司一郡之民刑法。一郡之治安则由“诫曹”司之。诫曹主缉郡内盗贼，维持一郡安宁。另外更聘郡内明达士人组织“议曹”，专备太守顾问，议政治得失。是皆由太守选拔本郡中俊秀士民任之。各有专职，分层负责，统名之曰“后曹”，亦即太守之幕府也。而由郡丞统领之。故郡丞襄赞太守，实际负责。亦即蒋委员长所说之“幕僚长”也。
而一郡之国民军训，则由秩比二千石之“郡尉”司之。汉制民年二十三始傅，即今之壮丁登记也。民年二十三即为及龄壮丁。及龄壮丁，如期至郡，由郡尉领受军训。于每岁农暇时之八月，会同郡太守、县令长举行“都试”，视人民体格及志趣之不同，分别施以“轻车”、“材官”、“骑士”等之不同训练。近水之郡，复有“楼船”之训练。统由郡尉司之，而由太守集合县令长于都试时，课其殿最，授予资格。故郡丞实掌一郡武备，边郡郡尉之下且有武职属官，曰“司马侯”者。故郡尉既司国民军训，复兼司捕盗，维持一郡治安，犹今日省内之保安司令，且兼师管区司令之职也。