第10章 美国创新战略对华意图(4)

可以看出，中国知识产权保护的历史，就是一部另类的中美关系史。对中国而言，虽然不断遭到美国施压，但正是由于美国的压力，同时出于自身现代化的需要，中国不断在推进知识产权保护工作，不仅进行了大规模的知识产权法建设，完善相关法律体系，而且不断加大执法力度，使得中国在知识产权保护方面取得很大进步。以软件正版化为例，2001年中国开始推动政府软件正版化工作，用了不到3年的时间完成了中央、省、市三级政府软件正版化工作，并从2006年起不断推动企业使用正版软件。2006年4月10日，信息产业部、国家版权局、商务部联合下发《关于计算机预装正版操作系统软件有关问题的通知》，要求我国境内生产的计算机，在出厂时应当预装正版操作系统软件；进口计算机在中国境内销售，在销售前也应当预装正版操作系统软件。[50]2007年，国家版权局、工信部、商务部等九部门建立了“推进企业使用正版软件工作部级联席会议制度”，进一步加强了企业使用正版软件的工作。2010年10月，中国政府又开始推进打击侵犯知识产权和制造假冒伪劣商品专项行动。该行动中重要的一项工作就是推进政府机关软件正版化。这是在完成了中央、省、市三级政府机关软件正版化工作的基础上，开始第二轮推动从中央、省、市、县四级政府部门全面推进软件正版化的检查和整改工作。经过十年努力，中国的软件正版化取得长足进展。在2011年11月16日召开的2011中国软件大会上，工信部科技司副司长韩俊表示，中国政府长期坚持推动正版化工作，已经取得很大进展。据初步统计，2010年中国计算机正版操作系统预装率达98.08%，其中如联想、宏基等厂家的预装率都达到了100%。[51]但是另一方面，由于中国在知识产权保护方面的很多立法都是在美国压力之下被迫进行的，这种被动立法导致中国知识产权方面的一些法律制度超越了中国的社会经济发展水平。还以软件正版化为例，我国的经济发展水平决定了消费者的承受能力，而国外软件巨头利用其市场垄断地位制定高昂的市场价格，且在中国国内采用与国际差别定价的方式，显然也违背了市场规律，因而遭到普通用户的抵制。这反过来也引发了中国知识产权保护法执法难，尤其是被动执法难的问题，从而不断受到以美国为首的西方发达国家的责难。知识产权保护问题始终是中美两国贸易争端中的焦点问题，对中美两国的友好关系产生了负面影响。

从以往的中美科技合作可看出，虽然知识产权保护是双方都不可能回避的问题，但它显然不是两国两个具体合作的科研部门所能解决的。事实上，以往中美的知识产权保护谈判通常都是在两国高层级政府部门之间进行，涉及中方商务部、知识产权局、海关等，谈判通常由副总理带队；而美方也涉及商务部、司法部、美国贸易代表等多个部门。对美国来说，知识产权保护有两种比较极端的选择：一是通过特殊301调查，公布针对中国的“报复清单”，而在这样的贸易战中，受损的显然是双方。在历次美国公布对中国的“报复清单”后，中国也往往抛出“反报复清单”，双方最后还是通过谈判协商解决问题。

二是就知识产权保护问题向WTO起诉中国，但事实证明这也不是一个最佳解决方案。

第三节　高技术出口管制——遏制中国崛起

美国对华高技术出口管制政策是阻碍中美创新合作的主要障碍之一，也是历次中美创新对话的焦点议题之一，围绕此问题中方与美方长期激烈交锋，但收效甚微。美方虽多次表示要改进出口管制政策，甚至许诺将放宽对华出口管制，但屡屡口惠而实不至。美方这种做法在某种程度上更恶化了中美关系，使双方原本就极为脆弱的战略互信更添变数。

美国对华高技术出口管制政策源自冷战时期。新中国成立后，在外交上奉行对社会主义国家“一边倒”的战略方针。美国对包括中国在内的社会主义阵营实行全面封锁禁运。直到中苏关系破裂，中美关系破冰，出于联华抗苏的需要，美国开始逐步放宽对华技术封锁。20世纪80年代，美曾将中国定位于“友好的非盟国”，中国甚至可以获得一些军民两用技术。80年代末开始，美对华进行经济制裁，对华技术出口再度被严格限制。此后由于中国经济持续高速发展，美愈发担心崛起的中国挑战其霸主地位，开始大肆鼓吹“中国威胁论”，加上以《考克斯报告》为代表的“中国间谍威胁论”的渲染，中国的国际形象及在美形象一直被“妖魔化”，中美关系间也是突发事件不断，如南斯拉夫大使馆被炸事件、中美南海撞机事件等，美国放宽乃至解除对华出口管制根本无从谈起。

进入21世纪，“9·11事件”使美战略重心转向反恐，为中美关系好转带来契机。此后双方致力于发展“建设性合作伙伴关系”。美官方、学者先后提出“利益攸关方”、“两国集团”（G2）概念，表明中美政治、战略关系日益深化并成熟，而双边经贸往来日益紧密。小布什执政后期，美高层甚至表态中美关系处于“历史上最好的时期”。另一方面，中国逐渐摆脱“中国威胁论”的困扰，逐步树立起“负责任大国”的形象。这一时期，由于美对华贸易逆差屡创新高，放宽甚至解除美对华高技术出口管制以消除中美贸易不平衡的呼声逐渐升高，使出口管制问题成为中美关系中的焦点议题之一。但美对华技术出口管制不仅仍无改变迹象，还有继续加强的趋势。

2006年夏天，美商务部提交了一份报告，呼吁美政府加强对中国的出口限制，认为现行出口政策可能让中国获得用于开发常规武器的“敏感的美国商品”。为此，美商务部推出一项新政策草案，要求对“可能促进中国军事现代化”的一些限制出口产品实行许可制度。以往不受出口限制的部分军民两用高科技产品，如高性能计算机和加密产品，也列入限制清单。

2007年6月19日，美国商务部经过近1年的酝酿，正式出台了针对中国的高技术出口管制新政策——《关于修订与阐释对华出口与再出口管制措施的规定》。这份文件长达81页，详细解读了具体的修订内容与原因。依据上述文件，美国对原《出口管理条例》进行了25处增补和修订。根据新规定，被禁的“可能增强中国军事实力”的产品和技术共涉及20个大类、31个条款，主要包括航空器及航空发动机、航空电子、惯性导航系统、激光器、光学纤维、贫铀、水下摄像机、推进器系统、先进复合材料以及高科技通信器材、防空仪器等。

修订后的《出口管理条例》特别针对中国提出了“授权合格最终用户（VEU）”概念，要求“最终用户”承担多项义务，如向美方提供多种内部信息、不能和中国军方有联系、允许美方进行现场核查、在规定地点使用从美方进口的高技术产品等，以此加强对高技术产品中国用户的掌控。中国企业如符合美方“授权合格最终用户”资格，无须每次购买高科技产品时都申请许可，经美国政府审核后，这些合格的最终用户可更容易地购买到美国高科技产品。实施VEU制度，“有助于降低VEU企业交易成本，稳定贸易预期，总体上有便利两国贸易的积极作用”。[52]但在实际操作中，美方要求用户承担的义务是我国许多厂商所不能接受的，不利于中方引进吸收美国技术。

修订后的新条例还规定，将成立一个审查委员会，对进口商及管制产品和技术的申请进行审批。这个委员会由美商务部牵头，包括了国务院、国防部、能源部以及其他相关部门的代表。委员会的审核标准包括进口商此前的记录、是否需要进行实地评估以及与美国和外国公司的关系等。条例规定，委员会需要在收到申请后的30天内做出裁定。进口商要获得批准必须在委员会获得全数通过，而要取消进口商的进口资格则只需要多数通过即可。如果进口商对于决定存在异议，可以向跨部门组成的出口政策顾问委员会提出申诉。

另一方面，在2007年12月11日闭幕的第18届中美商贸联委会会议上，负责工业及安全的美国商务部副部长曼柯索与中国商务部代表分别代表两国政府在中美《高技术与战略贸易发展指导原则》上签字。根据“指导原则”，中美两国认定并且消除双边民用高技术贸易的不必要障碍。同时，中美将继续审核美国的军民两用政策，实现有效的措施，从而使民用高技术贸易的许可证申请程序得到简化。

2008年以后，美陷入严重经济衰退，同时由于深陷伊拉克、阿富汗两场战争，财政赤字居高不下，到2011年演变成美债危机，导致美主权信用近百年来首次被降级。同时，美对华贸易赤字继续创下历史新纪录。美对华出口管制成为众矢之的，中方认为出口管制是导致双方贸易不平衡的重要原因，美方施压逼迫人民币升值对中方很不公平；美方也有学者抨击出口管制损人不利己。

2009年奥巴马上台后，为振兴美国经济，提出了“五年出口倍增”计划。作为贯彻“五年出口倍增”计划的一项重要措施，同年8月美国开始全面评估现行出口管制体系，并于8月31日正式启动出口管制体系改革程序。白宫官方网站还专门发表文章，阐述此次改革的初衷和基本思路。文章称，此次出口管制体系改革的重点是对“管制对象、如何管制以及如何实施并管理管制”进行调整，将通过重点管制最关键产品和技术，以及提高核心制造业和技术领域竞争力来促进美国国家安全。作为美国出口管制重点限制国，中国对此次改革寄予极大关注，并多次在双边战略对话等场合呼吁美方能放松对华出口管制，促进双边贸易平衡。

而美国也曾多次做出承诺称“正在考虑放松在中美贸易中纠葛已久的对华高科技产品出口限制”。

不过，美方再次让中国大失所望。2010年12月，美商务部公布《战略贸易许可例外规定》（Strategic Trade Authorization License Exception）的修改意见，并开始征求公众意见。在修改意见中，调整了164个出口目的地国家和地区的控制程序，名单上却没有中国。2011年6月16日，美国公布《战略贸易许可例外规定》，将中国排除在44个可享受贸易便利措施的国家和地区之外。对此，中国商务部新闻发言人姚坚称，美方这种歧视性做法不符合中美建设相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系定位。

除直接对华进行出口管制外，美国还有一项“视同出口”制度，也是美国出口管制体系的重要环节，而且与中国密切相关。“视同出口”是指将技术转让给在美的外国人，进而流出美国境外，使得技术从美国流入其他国家或地区的行为。其涵盖的范围很广，包括任何能够使外国人得到敏感技术的行为，如阅读技术材料、口头交流、电话电传以及在掌握敏感技术的人员指导下的试验操作等。根据《出口管理条例》的规定，视同出口主要分以下三类：外国人查看美国的设备、资料；在美国国内或国外进行的口头信息交流；在国外应用在美国获得的个人知识或进行技术实验。所谓“外国人”是指所有在美国的外国学生、商人、旅游者、军人、学者、研究人员、技术工人等。

美国视同出口管制主要通过许可制度进行管理。如果美国机构有意雇用外国高科技工人和科学家，吸收外国留学生，接收外国参观、访问人员，并且在这一过程中这些人可能涉及或者接触到控制清单中的技术与知识时，相关机构必须向主管机构提出视同出口许可证（Deemed Export License）申请。接到申请书与相关材料后，具体责任部门将对申请材料进行审查，决定是否给予许可证。在得到视同许可证之前，或在许可证失效之后，出口单位必须确保不从事相关的出口行为，事先采取严格措施，不让外国人接触相关控制性信息。违反视同出口规则将受到严厉处罚，包括刑事、民事及行政处罚。

据报道，中国是美国视同出口管制的重点。目前，对华视同出口申请约占到美国所有视同出口许可申请的60%。“视同出口”制度对中国的影响一般表现在以下几方面：首先，影响中国商界和科技界人士到美国进行技术交流，接待单位较难获得视同出口许可证。其次，影响中国企业并购美国企业，或者影响中国企业的美国分公司或子公司的技术交流。因为根据美国法律规定，中国并购美国公司后，未经授权不得将技术从美国出口到外国。最后，影响中国企业并购第三国公司。因为如果第三国公司有美国技术，它被中国公司并购将需要获得美国商务部的同意。2004年以来，美国情报、商务、执法等部门已经加强了对中国商人、学者、留学生的“视同出口”监管和调查力度，这就是近年来所谓“中国间谍案”频发的背景。[53]前文提到的“授权合格最终用户（VEU）”制度是为了防止中国境内的用户向中国政府、军方转移技术，而“视同出口”制度则是为了防止美国境内的用户对外转移技术，两大措施基本堵死了中国“迂回”获得美国高技术的渠道，表明美国对华高技术出口管制一直在不断完善、填补漏洞，管制力度是在加强而不是削弱。