第2章 海运行政法概述(1)
第一节海法的概念和体系
一、人类的海上活动及海洋产业
随着生产力水平的提高，人类逐步认识到海洋的重要价值，并且把这种认识转化为生产活动。生产活动离不开法律规范的调整，调整人类海上活动的法律规范不外乎两部分，即国际法和国内法。作为国际法的海洋法已随着1982年《联合国海洋法公约》和其他一系列公约的通过和生效形成了比较成熟而完整的法律制度；在国内法方面，各沿海国家也都根据本国的实际情况并结合国际公约的规定，制定了比较完善的海洋法律制度。目前，我国也制定了许多国内海洋法律制度。从理论上研究和分析这些海洋法律制度，对完善我国的海洋法律体系，规范海上的各类执法活动具有重要的意义。
海洋是富饶的资源宝库，也是地球上生命的摇篮和支持系统，迄今为止，人类对海洋的开发利用活动已呈现出水平和垂直的立体态势，而且随着海洋能源的不断发现，逐渐拓展新的领域和空间。人们已发现海洋蕴藏着如下资源：生物资源、海水资源、海洋土地资源、矿产资源、动力资源、化学资源、空间资源和旅游文化资源等。与此相适应，人类对海洋的利用活动可分为如下几种：航海、水产养殖及捕捞、海底资源的开发和环境保护、国防与行政管理等活动。
上述活动从产业的角度讲，可作如下种类的划分。
第一，以海洋产业发展的层次顺序及其与自然界的关系作为标准可分为海洋第一、二、三产业：海洋第一产业指海洋水产，包括海洋种殖业、海水养殖业和捕捞业；海洋第二产业指海水化工、海水淡化、海洋油气、采矿、矿砂、海洋能利用、海洋建筑业、海洋食品加工和海洋药物产业等；海洋第三产业指与海洋开发有关的流通、服务部分，包括海洋运输、海底仓储、滨海旅游、海洋信息和海洋服务业（如预警预报、环境监测、防灾救灾、教育科技、技术推广服务、海底考古、海洋文化业等）。
第二，以海洋产业发展时序和技术标准划分，又可分为：传统海洋产业（如海洋捕捞、海洋运输、海洋盐业等）、新兴产业（海洋油气、海水养殖、滨海旅游、海水淡化等）、未来产业（如海水化工、海洋能利用、海底采矿、海洋药物、海底建筑、海底仓储业等）。
此外，在海洋经济统计中，还可将海洋经济划分为海洋产业和海洋相关产业。海洋产业中又分为主要海洋产业和海洋科研教育管理服务业两个部分。
为适应海洋产业的发展，规范诸产业活动的海法也呈现出不断完善和发展的趋势。
二、海法的分类与体系
法律体系，法学中有时也称“法的体系”，是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。[1]人类的生产、生活范围起初只限于陆地，所以，国家的行政管理活动也只在陆地上进行，法律也是以陆域活动的“陆法”为主。随着科技的进步及生产力水平的提高，人类对海洋的利用越来越多，在海上的活动也越来越频繁，规范陆域活动的“陆法”并不能全部用于调整海上活动关系，因此，调整海域活动的“海法”便应运而生。所谓“海法”是指规范人类从事海域活动的法律规范的总称。[2]由于海洋为连续不断的水域，人类在其领域内的活动自然会超出一国范围。因此，海法体系均由国内海法和国际海法两部分构成。同时，人类开发利用海洋活动并不是孤立进行的，一方面离不开企业等经济主体的参与；另一方面还必须置于国家的管理和保护之下。所以，海法也可按其调整对象不同分为私海法与公海法。
（一）国内海法与国际海法
按海法的适用范围可分为国内海法与国际海法。国内海法，指由某一国家制定或认可，并在本国主权管辖内有效的、规范有关海域活动的法律规范的总称；国际海法是国际社会中适用主权国家之间以及其他具有国际人格的实体之间规范有关海域活动的法律规范的总称。
（二）公海法与私海法
按海法的调整对象不同，可将其分为公海法（亦称海事公法）与私海法（亦称海事私法）。公海法是调整国家与公民、法人或其他社会组织之间的海事社会关系的法律规范的总称。广义上的公海法包括海事行政法和海事司法法，狭义上仅指海事行政法，本书除特指之外，一般情况下是指海事行政法；私海法是调整私人间的海事社会关系的法律规范的总称，通常称为海商法。在海法形成初期，由于科学技术发展水平比较落后，海上活动只限于沿海。所以，公海法与私海法多呈现为国内法。随着国际交往活动的日益频繁，海法中的国际性规则日益增多，即出现了所谓海法国际化的倾向，以至于形成了包含公法和私法内容的国际海法和国内海法。
20世纪中叶，因经济的发展和科技的进步，社会安全和环境保护思想处于主导地位，海法中的海事行政法内容迅速增加，其中主要为两个方面，一方面为海上交通安全方面的立法，如1912年发生“泰坦尼克号”事故后，于1914年1月20日制定了《国际海上人命安全公约》；另一方面为海洋环境保护方面的立法，如1954年的《防止海洋石油污染国际公约》。关于海法的体系，参考我国台湾学者尹章华和凌凤仪编著的《海事行政法概要》，可用下图表示。
第二节海运行政法的概念和特点
一、海事行政法与海运行政法的概念
行政，是国家行政机关执行政策、法律、法规，管理国家内政、外交的活动，是与国家的立法、司法并列的重要职能。一个国家的日常政治、经济生活秩序是靠行政活动予以维持的。它与国家权力在存续时间上是等长的，在空间范围上是等距的，在活动密度上也可以说是等量的。当人类的生产活动从陆地扩展到海洋，国家行政机关的行政管理活动也随之延伸到海洋，并且随着海上活动种类的增加，海洋产业群的出现，而逐渐成立了专门的海事行政管理机关，与之相适应，规范该管理关系的法律规范也逐渐增多，并形成了完备的法律体系——海事行政法。
关于海事（Maritime，Admiralty）一词，有广义和狭义之分。广义上的海事泛指一切与海上有关的事物，既包括有关海上的事项、行为和有关海上行政管理活动中所涉及的事项、行为，也包括国家或国际社会从事海运经济、海上立法、海事交流等活动，以及为此建立的相应机构所从事的行为。狭义的海事指海损事故。本书所指的海事一词，仅指广义海事中的国家在管理海上行政事务的过程中所进行的有关内政、外交方面的组织及协调活动，既包括对相对人的行政管理活动，也包括与其他国家、地区及相应的国际组织的协调活动，但前者是海事的主要内容。基于以上考虑，本书的海事行政法，是指规范相对人的海上从业活动及海事行政机关的管理活动，调整海事行政机关在管理海洋产业的过程中与从事海上活动的相对人所形成的各种海事行政管理关系的法律规范的总称。其中包括海运行政法（包括船舶法、船员法、航运法、港口法、航道法、引航法等）、海洋环境保护法、渔业法、海域使用管理法、海洋矿产资源法等，后三者属于海洋环境与资源法，海运行政法为其主要内容。所以，国内在许多场合下，使用海运行政法这一概念，而不使用海事行政法这一概念。所谓海运行政法，是指调整国家海运行政机关在管理海运产业的过程中与从事海运活动的相对人所形成的海运行政组织与管理关系的法律规范的总称。其中海运行政管理关系为其主要调整对象，所以海运行政管理法是其主体内容。
海事行政法这一概念可以从以下三个方面予以阐释。
其一，海事行政法规范的是相对人的海上从业活动和海事行政机关的管理活动。
法律属于上层建筑，决定于经济基础，因此海事行政法是在海上从业活动的基础上产生的，有了海上从业活动才会有海事行政管理活动，为规范上述活动也就相应地产生了海事行政法律规范。而且，海事行政法不仅仅是规范相对人的从业活动，也要规范行政机关的管理活动，因为现代行政法理念认为，行政法不仅是管理法，还是控权法，即行政法不仅要求相对人要依法从业，更要求行政机关要依法行政。而且，从某种意义上讲，行政机关能否做到依法行政，是实现行政法治的关键因素，因此，海事行政法是规范相对人的海上从业活动和海事行政机关的海事管理活动的法律规范的总称。
其二，海事行政法调整的主要内容是海事行政管理关系。海事行政关系包括海事行政组织关系、海事行政管理关系和海事行政法制监督关系。海事行政组织关系又包括海事行政机关与部门行政机关及普通行政机关之间的关系、公务员与海事行政机关之间的职务关系，如渔业行政部门与农业部和地方政府之间的关系；海事行政组织之间的关系，如海事、渔业、海洋等各海事行政部门之间的职责权限关系。海事行政管理关系是各海事行政机关在行使国家赋予的海事行政管理职权时与海事行政相对人之间形成的管理和被管理关系；海事行政法制监督关系是指海事行政机关在行使其职权的过程中因接受其他国家机关、社会组织及个人的监督而形成的法制监督关系，因接受行政复议机关的监督而产生的行政复议关系，因接受法院的司法监督而产生的行政诉讼关系等。上述各种行政关系都是围绕着海事行政机关行使行政职权活动而展开的。所以，海事行政管理关系是海事行政法所调整的主要社会关系。本书的主要内容是围绕这一主线而展开论述的，其中少数章节也对海事行政组织和海事行政法制监督关系予以涉及，但其最终目的还是为了阐述海事行政管理关系而做的前提性和辅助性论述。
其三，海事行政法是指规范相对人的海上从业活动及海事行政机关的管理活动，调整海事行政机关在管理海洋产业的过程中与从事海上活动的相对人所形成的各种海事行政管理关系的法律规范的总称。人类的海洋产业活动最初只是陆上产业部门的延伸，不是独立的产业部门，如渔业是农牧业在海上的延伸，海上交通是陆上交通部门的延伸，海上矿产也是陆上矿产部门的延伸，所以海洋产业并不是从开始就形成了独立的地位。管理这些产业部门的海事行政法部门的形成也有一个发展过程。而且这种现象越是在海洋经济落后的国家，其特征就愈加明显。随着陆地资源的渐趋枯竭，人类开发利用海洋活动的种类和频度的增加，规范海上活动的法律规范也在相应地增加，并渐趋完备，逐渐形成了独立的法律部门。我国在沿海国家中属于海洋经济落后的国家，海洋产业尚未形成超群独立的地位，海事行政法也尚未形成独立的法律部门，海事行政执法组织也未形成统一的执法主体。受部门管理为主，综合管理为辅的海洋管理体制的影响，目前我国海洋综合立法还属于比较薄弱的环节，尚未制定中国的《海洋基本法》。但各海洋产业部门的立法都形成了一定的规模，如海洋渔业和海上交通方面的立法都已处于比较完善的阶段。因此，所谓海事行政法，是指具有海事行政法性质的法律规范的总称，在形式上并不存在处于法典地位的“海事行政法”。世界上有的国家曾经做过尝试，如法国1861年的《海事王令》，就是把船舶、船员、海事审判、引水员等规定在一部法律中，但其后各国的海事立法都呈现出制定分散的单行法的特点，虽然近年来各国出现制定统合海洋法之《海洋基本法》的倾向，但该法也不是对海事公法的编纂，而是一种宪法性的海洋法。所以，海事行政法这一词汇及相关语汇的使用是为了方便学习及掌握具有共同特点的法律法规而在理论研究方面使用的。同时，也可以通过理论的归纳来指导相关的立法和执法活动，以使海事立法的体系更加完善，内容更加协调和科学，执法手段的运用更为合理。
二、海运行政法的特点
海运行政法是行政法的一个重要组成部分，同样具备一般行政法的特点，但同时又有其独有的特点。
（一）海运行政法无统一的法典
虽然行政法无统一的法典，但并不排除某些部门行政法或其子部门法存在统一的法典。如土地法、环保法、森林法等都有统一的法典。海运行政法虽为行政法的一个分支，但无统一的法典，之所以如此，是因为海运行政法所调整的社会关系的领域广泛而复杂，各种社会关系都有自己的特点，管理对象的专业性、技术性较强，难以制定一部统一的法典，该法是由具有海运行政法性质的单行法规和法律规范所组成的，如《海上交通安全法》、《国际海运管理条例》、《水路运输管理条例》、《航道条例》、《船员条例》、《港口法》等。