第8章 城市土地经营的战术问题(1)

城市土地是一种资本。在地方国有企业基本完成改制之后，城市政府最大的国有资产就是土地。特别是对于欠发达地区的城市来说，经营土地就成为政府规划城市、经营城市、建设城市的中心内容。在实践中要科学把握土地资本的运行周期和内在规律，研究经营技巧和时机，追求城市不断整体增值。土地经营是一门学问，讲技巧不等于虚假“炒作”，讲时机不等于搞投机。

经营土地的数量、质量观

经营性土地开发存在一个“数量”问题。土地过量供应，市场价格、效益就会下降。2004年，江西上饶有两个县因为土地供应数量悬殊，效果截然不同。一个县城区供地150亩，均价每亩168万；另一个县城区供地1200亩，均价每亩19万。同处一市，经济发展水平相差不是很大，地价不应该如此悬殊。因此，土地经营中存在适度供应问题。据初步了解，市本级土地市场上还有5000亩存量没有开发建设，存在一定“圈地”问题。虽然有些存量土地尚不具备开发条件，但今后安排土地出让计划时，仍要考虑这个存量因素。至于年度供应多少土地为宜，不是想当然、拍脑袋的结果，也不是根据“实用主义”原则、按照建设投资需求倒推出来的数字。反思江西许多城市制定土地出让计划的做法，都严重表现出这样的倾向和思想。但到底土地供应数量多少合适，确实需要组织专门小组进行具体测算。在编制年度出让计划时，要引入“饥饿供地”和“半饥饿供地”的经营理念。这个理念是发达城市摸索出来的，也是被实践证明十分有效的办法。从长远看，经营土地确实需要专业人才。

土地供应同样存在一个“质量”问题。实践证明，城市毛地、生地是不值钱的。这些年，江西许多城市土地出让带有很大的被动性。企业改制时间要求紧、安置任务重、社会政治压力大，土地还来不及拆迁整理，便在职工们的吵闹声中被动挂牌。城市建设在加速前进，社会的期望值很高，年初政府向市民承诺的一件件实事、好事要办，建设资金迟迟没有着落，项目部的报告一次次告急，就这样一块块生地还来不及“三通一平”就被仓促出让。有人算过一笔账，像江西上饶这样的二级城市，如果拆迁、整理、基础设施配套到位，每亩土地单单在整理环节的纯利润至少要在10万元以上，实际上这一块效益政府等于自动放弃了。任何的忽视和轻视，实际上都是有意、无意地造成国有资产的流失。怎么办？在土地收购储备中，各有关部门要在政府的统一领导下，从职能上安排好拆迁、整理和基础设施配套工作。条件成熟的地方，还可以成立专业性的土地整理公司。只有通过整理，生地才能做成熟地，熟地才能做成宝地。一般来说，按照土地的质量和成熟度，可以分为三个阶段：生地、夹生地和熟地。目前上饶经营出让的基本上属于“夹生地”性质，土地效益流失还是比较严重的，可以挖潜的空间很大。

经营土地的时机观

经营土地是一项政策性很强的政府行为。经营土地既不能搞短期行为，更不能唯利是图。这虽然属于宏观层面的要求，但又直接影响土地的微观具体操作。经营土地虽然是市场行为，但毕竟不同于做小生意，给钱就卖、有钱就赚、有利就干、有财就发。必须处理好当前利益与长远利益、全局利益与局部利益以及经济效益与社会效益、生态环境的关系，其中失地农民问题、企业改制问题等都要妥善解决。在实际工作中，干部的思想意识、观念眼光，甚至党性觉悟都发挥着重要作用。在企业改制中，由于过分强调职工安置问题，放弃了对土地出让最佳时机的选择，往往在拆迁整理工作没有完成、遗留问题积压成堆的情况下就仓促推出挂牌，不仅土地效益大量流失，而且也严重影响了政府形象。土地收储部门要树立“大土地”意识，做到统筹兼顾、有序出让，资金安排要打破企业限制、一一对应的做法，做到科学调度和资源整合，要立足于全市存量土地，算大账、算总账。只有大盘子，才有大容量；只有大容量，才有大空间。经营土地要讲究时机，从一定程度上来说，时机就是机遇。

有一件事情在上饶市影响很大。根据浙赣铁路电气化改造方案，上饶火车站要整体搬迁北移，可以腾出1800亩土地。市里专门作了一个土地整合规划，与周边土地科学衔接，可以整合土地3000亩。2004年6月份，火车站核心位置的土地评估价格为40多万元/亩，当时有人建议予以期价出让，以筹措新火车站建设资金。政府考虑到在土地形势紧缺形势下，在老城区能够有如此完整的存量土地不可多得，继续涨价势在必行，最好待价而沽，最后决定，卖地不如抵押融资，融资只是支付利息，直接出让土地将失去更大利益。短短一年时间，到2005年6月份，这块地已涨到60多万元/亩，到2007年这块土地差不多已经涨到每亩100万。

经营土地与城市建设的结合观

自从经营城市的概念提出之后，城市领导者和建设者便有了新视野和可以大有作为的新天地。城市建设绝不是纯花钱的事情，它也是一种投资，通过建设城市可以实现固定资产的增值。

从原则上讲，政府公共投资产生的经济效益要重新集中到政府手中，不要流失到开发商或个别人腰包里。这不但从理论上可以站得住脚，而且在实践中也能够办到。这就要求政府在城市建设项目规划设计阶段完成周边土地的低价收储。待公共基础设施建成之后，周围土地大幅涨价，由此增加的土地收益由政府集中起来继续用于城市建设，如此周而复始、滚动开发，便可以形成一种越建设越有效益、越有效益越建设的良性循环道路。这应当成为今后可以体现可持续发展观的新型城市化道路。