第14章 宁夏农村综合改革

农村综合改革是农村改革的重要内容和必要环节，要按照统筹城乡发展，坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的改革思路，全面推进农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的综合改革。2006年，宁夏农村改革进入以深化乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革阶段。

一、乡镇机构改革试点

从2001年开始，宁夏先后开展了乡镇机构改革、撤乡并镇和乡镇编制实名制管理工作。2002年开展了乡镇事业单位机构改革，对乡镇站所进行了规范设置，每个乡镇由平均11个站所减少到6个，减幅为40%左右；分类对乡镇事业站所事业编制重新核定，共核定编制8035名，比改革前减少1901名，减幅为19.1%。2003年，自治区进行了大规模的乡镇区划调整，调整后全区乡镇总数由313个减少到188个，在乡镇布局和“痩身减员”方面取得了一些成效。为了保证全区乡镇区划调整后各项工作有序运转，自治区编委会印发了《关于乡镇行政区划调整后机构设置和人员编制的意见》，明确了乡镇区划调整后的机构设置意见和核编标准，并组织人员深入市县和乡镇，对区划调整前后乡镇机构、编制、领导职数等进行了摸底，分别提出具体意见，并印发组织实施，进一步规范了乡镇机构设置和编制。但还存在乡镇职能转变不到位的问题，特别是2005年，自治区取消了农业税后，乡镇的工作重点发生了很大变化，原有的管理体制和运行机制已不适应乡镇工作的需要。

2005年6月，自治区党委、政府决定在中卫市开展乡镇机构改革试点工作。中卫市委、政府在深入调研、广泛征求意见的基础上，制定了《中卫市深化乡镇机构改革试点工作实施方案》和《深化乡镇机构改革试点工作中职能调整、机构设置和人员编制等有关问题的意见》等13项配套政策，以转变职能作为乡镇机构改革的切入点，科学界定乡镇职能，调整优化机构编制，理顺责权关系，创新管理体制，顺利完成了深化乡镇机构改革试点各项工作，取得了初步成效。全市乡镇机构由287个综合设置为217个。通过乡镇机构改革，转变了乡镇职能，转变了工作方式和工作作风，密切了党群干群关系。

二、农村义务教育管理体制改革

义务教育是教育事业的基础。宁夏始终把农村义务教育放在重中之重的位置，制定并实施了义务教育均衡发展行动计划，建立资助家庭经济困难学生制度，继续调整中小学校布局，启动实施了“亿万学生阳光体育活动”等。

全面完成了“两基”攻坚目标。根据宁夏“两基”攻坚原定方案，全区原预定在2007年全面完成“普九”目标，但随着经济的快速发展、社会各项事业的顺利推进和社会各界对教育事业的大力支持，2005年自治区党委、政府审时度势，提出将全区“普九”目标提前一年完成。各级政府通过加大投入、精心指导、加强检查、积极帮扶等措施，使得这一目标得以实现。2006年9月，宁夏南部山区的县区先后通过自治区验收，海原县最后一个通过自治区“两基”验收，标志着宁夏全区提前一年完成“两基”攻坚规划目标。2008年“两基”工作顺利通过国家检查验收，小学入学率、初中毛入学率分别达到99.6%和104.5%，小学、初中专任教师学历合格率分别达到99.1%和98.5%，“两基”所有指标均达到国家规定的标准，实现了宁夏义务教育的历史性跨越。

完善农村义务教育经费保障机制。在2006年秋季向义务教育阶段农村家庭贫困中小学生免费提供教科书、免收杂费、给寄宿生补助生活费（即“两免一补”）的基础上，从2007年秋季开始，又向农村义务教育阶段中小学生全部免费提供一套教辅材料，并提高了家庭经济困难寄宿生生活补贴标准，将“两免一补”政策扩大到“三免一补”，使全区99万名中小学生受益。同时，各地财政还按照小学生每生每年40元、初中学生每生每年60元的标准为农村中小学校拨付公用经费。截至2008年春，中央、自治区共投入义务教育经费保障机制资金6亿多元。这样做，一方面从制度上保障了义务教育阶段中小学的经费投入，减轻了群众的负担，提高了义务教育阶段学生的入学率和巩固率；另一方面，为杜绝中小学乱收费、加强教育行风建设提供了条件，促进了教育公平。加快普及高中阶段教育，高中阶段毛入学率达到70%。

积极推进义务教育均衡发展。针对区域、城乡、校际教育发展不均衡的问题，采取继续在全区中小学推行“一费制”“阳光收费”和教育行风建设“十不准”，规范义务教育学校的教育行为。严格禁止学校划分等级、设立重点班，促进教育公平；不断提高农村教育信息化水平，全区累计建设2687个教学光盘播放点、2116个卫星教学收视点和279个农村初中计算机室，全区农村中小学现代远程教育覆盖面达到100%，使农村义务教育质量有了很大的提升。重视对农村“薄弱学校”的建设，努力缩小各学校之间的差距，扩大优质教育资源，遏制“以钱择校”“以权择校”等现象，促进教育事业持续全面健康发展。

加快学校布局调整。随着教育规模持续扩大、教育类型日趋多样化，工业化、城镇化进程加快以及区域教育发展不均衡等因素的影响，固有的学校布局已经不适应教育发展，调整学校布局显得异常重要。从1995年开始，自治区先后进行了两轮学校布局调整，第一轮从1995年开始到2004年，义务教育阶段主要结合“两基”攻坚，撤并了一批农村教学点，新建、改建、扩建了一批寄宿制中学。第二轮从2005年开始，调整的重点是合理配置农村中小学教育资源，调高办学质量和效益。具体实施过程中，围绕农村人口向城镇流动集中的趋势，坚持就近入学、集中办学的原则，撤并了一些农村人口少规模小的学校，基本形成了行政村办小学、乡镇办初中、县城办高中的格局。2008年全区有中小学校2698所，比2005年减少248所，学校减少了，办学规模却扩大了，对优化教育资源、提高教育质量和效益起到了重要的作用。

三、县乡财政管理体制改革

随着农村税费改革的推行，全区绝大部分乡镇财政失去收入来源，乡镇偿债压力越来越大，成为农村经济又好又快发展的一大障碍，成为诱发农民负担反弹的重要隐患，而且严重干扰了乡村工作的正常开展，损害了基层政府的信誉，削弱了党在农村的执政能力。

自治区党委、政府高度重视，把清理化解乡镇债务作为贯彻落实科学发展观、保持农村经济社会可持续发展的重要要求，决定彻底解决乡镇债务问题，为基层政府“减负”，给新农村建设“清障”。从2005年10月起，在财力比较困难的情况下，积极主动地化解乡镇债务，主要采取“以县为主、上下联动、分类处置、以奖代补、签订责任”的化债政策措施，取得了显著成效。2005年下半年，自治区政府下发了《关于清理核实乡镇债务的通知》，制定了统一的分类和登记表格，实行县、乡和工作组三级确认制度和公示制度，内容包括债务（项目）名称、发生时间、依据、债务金额、经办人、证明人等。经过全面清理登记，债务总额为9.9亿元。2006年7～9月，自治区审计部门抽调50名熟悉农村工作的审计干部，成立了5个审计核查小组，以2005年7月31日前形成的乡镇债务为界点，按照“统一分类、统一口径、统一报表、统一纪律”的要求，逐乡（镇）、逐笔进行全面审计，最后锁定全区乡镇债务7.38亿元。其中，兴办企业9016万元，集贸市场建设1792万元，小城镇建设7315万元，种养殖园区建设8816万元，基层政权建设11029万元，人员支出699万元，公用支出3632万元，文体设施建设1167万元，义务教育17294万元，交通建设8856万元，水利建设3155万元，计划生育295万元，民政265万元。2007年初，自治区党委、政府将化解乡镇债务列入为民办实事的项目之一，并承诺两年内完成化解乡镇债务任务。

2007年1月，自治区召开全区化解乡镇债务启动大会，自治区主席王正伟分别和相关的6个部门以及各市县签订责任书。宁夏化解乡镇债务进入实质性的阶段。自治区成立了由纪检、组织、监察、财政、农牧、审计、发改、教育、交通、水利、民政、卫生、计生、金融等有关部门组成的化解乡镇债务领导小组，负责清理化解乡镇债务的协调和指导工作。实行“一把手”负责制，各市、县政府“一把手”具体负责本辖区内的债务化解工作，各部门主要负责人负责本行业、本系统范围内的债务化解工作，统筹安排，分解任务。同时，自治区政府与各市县政府签订化债责任书，实行目标考核。对完不成年度化债任务的地方和部门，党政“一把手”和部门主要负责人必须作出说明，自治区财政暂不拨付相应的化债补助资金。在对乡镇债务进行分类处理基础上，实行部门分工负责制，明确了有关部门的化债职责。财政厅负责化解基层政权建设公用开支和人员工资等方面的债务，教育厅负责化解农村义务教育方面的债务，交通厅负责化解道路交通建设方面的债务，水利厅负责化解水利基本建设方面的债务，民政厅负责化解社会公益事业方面的债务，人口和计生委负责化解计划生育方面的债务。同时，要求各市县通过安排财政预算、清收债权、变卖资产、降低高息、剥离、核销、结对冲抵债务等措施积极化解乡镇债务。为激励基层做好化债工作，自治区主要采取了以下奖补措施：一是自治区有关部门积极调整支出结构，对各市县安排了2.82亿元的化债补助资金。财政厅通过预算安排1.54亿元，教育厅通过压缩建设资金安排7063万元，交通厅从规费收入中安排4420万元，水利厅从小农水专项资金和水利建设基金中安排1060万元，民政厅从彩票公益金中安排193万元，计生委从药具管理费中节余88万元。在安排2006年和2007年新增一般转移支付资金时，共明确其中的2.03亿元资金用于化解乡镇债务。自治区财政还安排2000万元资金，对完成年度化解乡镇债务任务的市、县，按化解额度的5%给予奖励，对超过任务目标的部分，按超过额度的10%给予奖励。通过实行奖补，调动了各市县偿债积极性，同时大大减轻了市县的筹资压力。各市县筹集化解乡镇债务资金2.33亿元，占全部偿债额的32%。

为确保偿债资金安全及时兑付到债权人手里，确保化解乡镇债务工作顺利进行，自治区、市、县、乡镇政府逐级建立了化解乡镇债务明细台账，将自治区审计厅审计锁定的乡镇债务逐笔纳入账内管理，确保化解一笔、登记一笔、销号一笔。各市县都建立健全了以公示、审核、签订协议、直接支付、完备资料、“回头看”等为内容的偿债工作程序，对债务审核、兑付、销账等环节作了统一要求。加强偿债资金管理，实行专款专用和国库集中支付，直接支付到债权人的银行账户。在对“债权人欠条、发票、收据、合同书、工程验收单、协议书、付款凭证、债权人身份证、收款收据”等原始凭证逐一核实后，再将资金直达债权人账户；否则，暂停拨付。截至2008年6月，宁夏将7.38亿元乡镇债务全部化解，在全国率先完成乡镇债务化解任务。

在化解旧债的同时，认真贯彻制止新债的各项规定，采取更加严格的措施坚决制止发生新债，彻底实现了旧债已清、新债未增。一是规范农村财政、财务、财产管理，积极推行“乡财县管乡用”“村财乡管村用”改革，进一步加强财政、财务、财产管理，积极探索农村公益性服务“以钱养事”机制，从制度上防范乡镇发生新债。二是提高公用经费标准。从2005年开始，从以前的人均200元提高到人均3000元，乡镇人员公用经费标准略高于县级部门，并且村级运转经费提高到3000～5000元，大大缓解了乡镇政府和村级组织的支出困难，为有效制止新债发生创造了条件。三是严格落实新债责任追究制。2006年4月，宁夏出台了《关于对乡镇举债行为实行责任追究的暂行办法》，为乡镇举债架起了“高压线”，对2005年7月31日以后出现新债的乡镇要进行严肃查处。对发生新债的地方，在新债没有还清之前，有关部门对直接负责人实行不提拔、不调动、不加薪。凡违反规定大量举债的，乡镇党委书记、镇长就地免职，县委、政府主要负责人和分管负责人视情节给予必要处分，并追究监管部门责任。通过采取这些措施，有效制止了新债发生。从2005年7月以后，全区各乡镇未发生一笔新债。

乡镇债务化解工作的全面完成，为宁夏农村的稳定和发展创造了良好的条件。一是提高了基层政权的保障能力，促进了乡镇政府职能的转变。二是塑造了诚信政府的形象，密切了党群干群关系。三是推动了经济的发展，促进了社会主义新农村建设。2008年6月，宁夏全面完成了化解乡镇债务工作，走在了全国的前列，并受到党中央、国务院的充分肯定。温家宝总理批示：“宁夏全面化解乡镇债务的经验值得借鉴，可发各地参考。”李克强副总理批示：“请财政部认真总结经验。”为了贯彻落实中央领导的指示精神，9月初，国务院农村综合改革工作小组办公室工作人员专门到宁夏调研，全面总结了宁夏化解乡镇债务工作的主要做法和取得的成效。国务院农村综合改革工作小组办公室向全国各省区市下发了《关于印发宁夏全面化解乡镇债务主要做法和成效的函》（国农改办【2008】28号）。文件指出，宁夏高度重视化解乡镇债务工作，充分利用现有政策，在经济基础比较薄弱、财政收支矛盾突出的情况下，率先完成清理化解乡镇债务的任务，为全国开展乡村债务清理化解工作探索了路子、积累了经验，对各地具有重要的借鉴意义。

农村综合改革是一项系统工程，不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制。宁夏开展的以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革，取得明显的成效，有的还走在了全国的前列。这对于破除农村经济社会发展中的一些深层次矛盾和体制障碍，巩固农村经济改革成果，促进农村经济社会发展，统筹城乡协调发展都具有重要的作用和重大的意义。但还存在乡镇职能转变不到位；城乡教育差距依然较大，影响了教育事业的协调发展；县乡财力普遍薄弱，一定程度上制约了农村综合改革的深入开展等问题。当前，农村综合改革已经进入深水区，改革的任务非常艰巨，必须坚持不懈的推进，不断完善各项改革措施，才能达到预期的目标。