第13章 宁夏“少生快富”工程

“少生快富”工程是宁夏首创的计划生育国策在农村的一种新的实现机制，是采取经济奖励和政策扶持相结合的办法实施计划生育政策的工程，对控制人口增长、帮助贫困地区人口脱贫致富起到了积极的作用。

一、实施背景

20世纪80年代以来，宁夏开始执行较为严格的计划生育政策，但计划生育政策的推行主要依靠行政命令、经济处罚甚至人身强制来解决，实际收效甚微。尤其是南部山区，1999年底西海固地区人口出生率为20.53‰，自然增长率高达15.46‰，几乎是全国平均水平的2倍。2000年，山区8县农民人均纯收入仅987元，尚不及全国农民人均水平的一半，其中人均纯收入在580元以下尚未解决温饱的特困人口还有52万人。“越生越穷，越穷越生”的恶性循环，一方面使新增加的社会财富被过快增加的人口所吞噬，加剧了群众的贫困程度；另一方面造成了资源、环境、生态的过度利用和掠夺式开发，导致了生态环境持续恶化。但是，由于生产力水平低，经济社会发展落后，社会保障能力差，人口受教育程度低，许多农民生个男孩“传宗接代”和养老的观念根深蒂固。

面对人口与自然、经济、社会、环境严重失衡的困境，自治区政府和基层计生干部逐渐认识到，贫困是造成该地区人口高出生率的土壤和根源，如果不消除贫困，单纯依靠行政手段或经济处罚来降低出生率并不能从根本上解决问题。所以，他们解放思想，转变思路，于2000年4月，大胆提出了由“处罚多生”变为“奖励少生”，并将奖励与扶贫开发紧密结合起来、将计划生育与农民致富紧密结合起来的“少生快富”工程，实现了计划生育由行政手段为主向经济手段为主的转变，实现了由处罚为主转向奖励为主转变，实现了“少生”与“快富”的有机结合。

二、实施过程及主要举措

（一）“少生快富”工程试点阶段

2000年4月，在总结经验的基础上，“少生快富”工程首先在固原地区6县6村（原州区郭庙村、西吉县单明村、隆德县赵楼村、海原县范台村、泾源县下胭村、彭阳县南山村）进行。“少生快富”工程奖励资金，由中央和自治区地方财政共同承担。对按照计划生育政策少生一个或两个孩子的家庭以及计划生育纯女户的落实节育措施的，给予一次性3000～5000元奖励。针对一直以来难以解决的“纯女户”超生问题，自治区也将其纳入试点范围，一方面，将少数民族两女户的奖励标准由3000元提高到5000元；另一方面，在一些配套政策上进一步向“纯女户”倾斜，使育龄群众通过自己的切身利益感受到养儿养女都一样，养女儿也能解决养老和致富问题。2001年，试点扩大到6个乡的62个村，同心县、盐池县也开展了试点工作。按照《自治区党委、政府关于加强人口与计划生育工作的决定》，自治区和市县各政府每年从新增地方财政收入中拿出5%，用于奖励自愿少生的农户，并解决农村独生子女及山区少数民族两女户的养老保险问题。2001年下半年，自治区计委、财政厅从发展畜牧项目调剂出200万元，支持6县开展试点。2002年9月，《中华人民共和国人口与计划生育法》正式开始实施。自治区人大常委会讨论通过了《宁夏回族自治区人口与计划生育条例》，该条例将利益导向机制作为一项重大政策予以明确实施，将“少生快富”工作纳入其中，保证了工作的规范化、法制化、连续性。2003年初，试点范围扩大到9县77乡521村，有3403对夫妇自愿少生一个孩子，并落实了长效节育措施，兑现了500～5000元不等的奖励资金，还有4000多户签订了“少生快富”合同书。自治区政府还将“少生快富”工程列入新一届政府向全区人民承诺的12件实事之一，成立了由政府主要领导任组长、分管领导任副组长，计生、财政、扶贫、审计等部门参加的“少生快富”试点工作领导小组，定期召开工作会议，分析研究和解决试点工作中出现的情况与问题。3月，自治区在泾源县召开了宁南山区“少生快富”工程试点座谈会，总结了试点工作的经验，进一步规范了试点工作。在此基础上制定的《宁夏南部山区八县（区）“少生快富”扩大试点工程项目实施方案》，严格规范了项目实施程序，制定了“个人申请、乡镇批准、签订合同、实施手术、兑现资金、张榜公布、跟踪服务、建立档案”八个统一的工作程序，并统一了奖励标准，出台了相应的政策。对农村独生子女户、计划生育纯女户给予的优惠政策有：纯女绝育户优先享受医疗保健服务；农村独生子女户、纯女绝育户孩子接受义务教育免收学杂费和书本费发放救济金和救灾款，纯女绝育户优先享受；农村信用社发放小额贷款，优先发放给纯女绝育户“绿色信用卡”；纯女绝育户优先安排退耕还林还草、以工代赈和“十万贫困户养羊工程”等扶贫项目，优先提供扶贫资金，优先安排劳务输出，优先提供致富技术；纯女绝育户优先参加农村社会养老保险；等。《宁夏南部山区县（区）“少生快富”扩大试点工程项目实施方案》成为全面启动“少生快富”工程的规范性文件。7月，全国政协人口资源环境委员会“少生快富”扶贫工程调研组对宁夏“少生快富”扶贫工程进行实地考察后认为：“宁夏试点工程的成功，是我国少数民族贫困地区人口控制工作的突破，具有重要意义。这项工程改变了贫困地区‘越生越穷，越穷越生’的恶性循环，拓宽了扶贫开发的渠道和方法，探索出了一条解决‘三农’问题的有效途径。‘少生快富’扶贫工程政策导向明确，成为深受广大干部群众欢迎和赞许的一项德政工程。如能长期坚持下去，并加以推广，对促进民族地区经济、社会发展及民族团结具有重大作用。”8月，全区“少生快富”工程启动大会在固原市召开，国家人口计生委领导称赞“少生快富”试点工程，是计划生育工作思路和方法由“处罚多生”改为“奖励少生”的一项重大改革，又是新时期扶贫开发工作的一种有益探索。

（二）“少生快富”工程的推广阶段

2004年，国家人口计生委、财政部、国务院扶贫办在宁夏召开了西部省区“少生快富”工程座谈会，并联合下发了《关于在西部地区开展“少生快富”扶贫工程试点工作的意见》，决定将宁夏的做法和经验逐步推广，在西部扩大试点至云南、青海。国家有关领导对我区“少生快富”扶贫工程取得的经验和成绩也给予了充分肯定，在2004年、2005年连续两年的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记、温家宝总理都提出了要抓好和扩大“少生快富”扶贫工程试点工作。2004年和2005年，自治区决定将试点范围向川区扩展，在川区的灵武市、平罗县、青铜峡市、利通区、中卫城区、中宁县和所有吊庄地区，共15个县（市、区）实施“少生快富”工程。

为了规范“少生快富”工程，2005年自治区政府颁布《宁夏回族自治区“少生快富”扶贫工程实施办法》政府令，5月，自治区党委、政府作出的《关于进一步加强人口和计划生育工作的决定》提出，要采取政策推动、利益导向、部门配合、群众参与的方式，通过大力实施“少生快富”扶贫工程，力争到2008年，使全区计划生育率达到85%以上，人口自然增长率控制在9‰以内，基本实现低生育水平。到2010年末，将全区总人口控制在635万以内，人口出生率控制在14‰以内。

2005年，宁夏“少生快富”工程被写入中央“十一五”规划建设，2006年在西部八省区推广。

2006年，自治区党委、政府出台了关于《“少生快富”扶贫工程实施办法》《宁夏回族自治区“少生快富”工程特殊困难家庭扶助暂行办法》《南部山区计划生育“少生快富”工程纯女户提前实施奖励扶助制度试点工作的意见》《计划生育“少生快富”工程项目户“一本通”制度管理职责》和自治区财政厅等9部门《关于“少生快富”扶贫工程项目户给予优先优惠扶持的意见》等一系列政策规定。2007年，自治区人口和计划生育委员会、财政厅、审计厅和监察厅联合印发了《宁夏回族自治区“少生快富”工程和奖励扶助制度监督检查和责任追究办法》，实行行政领导责任制、责任追究制和群众举报制。同时，从2006年开始，自治区在总结以往经验的基础上，制定了各部门齐抓共管的十余项扶持项目户“快富”的优先优惠政策，主要包括：在自治区实施的“农业产业带”“千村扶贫”“整村推进”“十万贫困户养殖”等农业和扶贫工程中优先安排，并适当提高补助标准；优先提供小额担保贷款和扶贫贴息贷款；优先安排接受职业资格或职业能力培训以及外出打工就业或转移就业；社会救助中予以适度倾斜，在医疗救助中予以重点保障，在实施减灾项目时予以积极支持；子女在义务教育阶段享受“两免一补”政策，在子女升学和高考录取时予以优先或优惠；优先享受医疗保健服务并实行费用减免；优先安排微型水利水保项目，并对需自筹的资金给予适当补助；优先安排扶持沼气、太阳能、节煤省柴等节能项目；等等。2007年，又增加了设施农业、宅基地分配、危房改造、大病救助、手术补助等涉及生产生活和生育多方面对“少生快富”项目户优先优惠的内容，同时积极探索建立计划生育家庭养老、生育、手术保险等保障制度。

到2008年，“少生快富”工程扩大到全区农村，参加“少生快富”工程实施长效节育手术的纯女户夫妇，当月起夫妻双方每人每月可享受50元的奖励扶助金，直到亡故为止。同时，按照《宁夏南部山区八县（区）“少生快富”扩大试点工程项目资金管理试行办法》，项目奖励资金采取全封闭运行的办法兑现，实行“直通车”，取消中间环节，直接到户到人，即所有项目户的奖励资金兑现一律由自治区项目办审批，自治区财政厅将项目办审批的资金，定期通过国库直接拨付给自治区邮政局，由邮政局根据项目办提供的“少生快富”工程项目户花名册把资金分配到各项目县邮政局，由投递员向各项目户投送取款通知单。项目户持通知单、“少生快富”荣誉证和身份证，到最近的邮政储蓄所领取奖励资金，保证奖励资金全额用于项目户，从源头上杜绝了项目资金的截留、挪用。通过建立相互衔接、相互制约的“四权分离”（资金管理、资格确认、资金发放、社会监督）运行机制，保证了“少生快富”工程的有效运行。

在实施“少生快富”工程过程中，各级党委、政府坚持政府引导与群众自愿相结合的原则，做好宣传、发动、引导工作，在回族聚居区动员穆斯林宗教人士宣传“少生快富”政策，利用婚育新风进山区等多种方式深入宣传，使群众真正理解少生与优生、少生与快富的关系，家庭利益与国家和集体利益的关系，人口控制与可持续发展的关系，引导他们树立科学、文明和进步的婚育观。利用当地媒体开办专题栏目，定期报道“少生快富”工程的进度和通过“少生快富”项目走上致富路的典型事例，扩大“少生快富”工程的影响。2006年以来，宁夏大力开展婚育新风进万家活动，两年来全区共举办主题婚育文化宣传活动近1500多场次。2007年，全区开展了“我会说、你爱听”人口计生宣传演讲活动，在全区城乡掀起了一场学知识、熟政策的人口计生宣传热潮。2008年，自治区人口和计生系统又举办“我服务，你需要”人口和计划生育服务技能大赛比赛，来自全区150支代表队近800名各级人口计生干部直接参与了竞赛活动。截至2008年底，全区已有37683对育龄夫妇自愿参与“少生快富”工程，兑现奖励资金1.14亿元。在项目推行过程中，还对采取计划生育节育手术的育龄妇女做到“六个一”工程（每人保证术后一斤牛奶、一斤鸡蛋、一斤面粉、一斤蔬菜、留院观察一天、住院康复一宿），充分调动了他们实行计划生育的积极性和主动性。从2008年起，在全区农村推行了“少生快富”工程纯女户提前实施奖励扶助制度，即项目户自参加“少生快富”当月起就享受奖励扶助，将奖励时间提前了近30年。截至2007年底，宁夏试点3县（区）“少生快富”纯女户家庭已有4815人提前享受了每月50元的奖励扶助金。2008～2009年，在全区全面开展了“少生快富”工程示范户创建活动，帮助项目户发展生产，尽快脱贫致富，发挥示范带动作用。

三、取得的效果及意义

“少生快富”工程实施以来，人口增长得到有效控制，经济社会效益已经凸显，群众的生育观念明显转变。10年间累计少生3.6万人，综合节约资金46.8亿元，有效缓解了人口增长对全区经济、社会发展和对资源开发、环境保护的压力，提高了人民生活水平。

“少生快富”工程创新了运用利益导向推进人口计生工作的工作机制，体现了以人为本的特征，尊重群众的意愿，解决了育龄群众的后顾之忧，改善了党群干群关系，增强了人口计生工作的感召力和亲和力。个人申请、村社公示、乡镇核查、计生部门复核、会同公正的过程，为群众提供了一个主动参与的过程和监督的过程，保障了村民的知情权、参与权，强化了村民的监督意识和责任意识，畅通了计生的监督渠道，使群众成为人口计划生育工作的参与者、实践者、管理者、受益者，促进了群众自我管理、自我监督、自我约束机制的形成。

“少生快富”工程为宁夏深入实施西部大开发打下了坚实的基础。2000年，党中央、国务院在《关于加强计划生育工作稳定低生育水平的决定》中就要求将人口问题纳入西部大开发战略的总体规划。近年来，自治区各级党委、政府越来越深刻地认识到，人口增长过快是导致贫困地区区域性贫困的直接的和主要的深层次原因，有效控制人口增长是脱贫致富、可持续发展的首要问题。各级党委、政府按照中央要求，统一认识，逐步将人口问题摆到实施西部大开发战略的关键位置，坚持发展经济和控制人口两手抓，严格控制人口过快增长。解决了人口问题，就迈开了宁南山区经济发展的第一步。

宁夏的“少生快富”工程不仅是人口与计划生育工作的创举，也是新时期扶贫开发方式的创新。它在人口和计划生育管理的理念、工作思路、管理方式和运行机制等方面实现了一系列创新，对于贫困地区贯彻落实科学发展观，实现人口与经济社会的协调发展和可持续发展具有重大现实意义。