第12章 管理制度框架初步建立

管理制度框架的历史轨迹

中国竞技体育的崛起过程是在一定的管理体制下进行的，管理体制既是中国竞技体育崛起的现实前提，也是中国竞技体育的运行载体，它关系到中国竞技体育的成败得失。体制是权限划分的结构体系，它建立在基本制度之上，是基本制度的实现形式。“特定社会在经济、政治、思想文化方面的具体制度的总和，就构成了一定的管理体制。”【1】中国竞技体育崛起的制度框架应该涵盖一套健全高效的管理体制和运行机制。同时为了提高管理效率，实现管理目标，巩固管理地位，也都必然面临着管理体制的改革和完善。

中国革命胜利之后，将要建立一个什么样的国家和社会制度，是历史赋予中国共产党人的时代课题。中国当时的政治体制就是党的组织与国家机关之间的高度整合，它的突出表现就是政治与行政之间的高度综合。“正是这种高度综合的国家政权，在新中国成立初期非常成功地建立了现代国家的政府组织体系，真正解决了困扰中国长达100多年之久的现代国家政治秩序（自然包括现代公共行政体系）建设的重大问题，使国家的政治和行政生活的范围和影响达到了前所未有的深度和广度，结束了中国一个多世纪以来国家和民族分崩离析、政府行政几乎瘫痪的历史，不愧是一项具有创造性和历史性的伟大成就。但是，也就是这种政治与行政高度综合性的国家体制产生了高度集中的一元化政权体制。”【2】

1949年10月1日～19日，依据中华人民共和国中央人民政府组织法，组织了中央人民政府各机构，其组织规模之宏大、体制机构之完备，在中国历史上都是空前的。

体制通常是指国家机关、各企事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。从历史观的角度看，它是社会有机体三大子系统即生产力、生产关系、上层建筑之间的结合部、衔接点，是三者之间借以发生相互联系、交互作用的桥梁或纽带。它的好坏和是否完善关系到社会机体各方面、各组织部分的协调和发展。而判断体制好坏和是否完善的重要标准，就是看它是否符合社会整体运动规律和生产力自身矛盾运动规律。要使生产力、生产关系、上层建筑之间发生良性的交互作用，使社会机体各方面都获得协调而迅速地发展，就必须建立一整套适应生产力发展要求的经济的、政治的、科学文化教育的体制体系。

中华人民共和国成立以后，在很短的时间内就基本上建立了较完备的体育管理体制。其基本特点是：以团中央为主管领导，以中华全国体育总会为具体操作，以教育部、中华全国总工会等部门系统为各方协作的体育管理模式。团中央受中共中央和中央人民政府的委托，负责组织和管理全国的体育。经过一段时间的实践，到1952年上半年，鉴于全国体育的发展和共青团自身的特点，团中央认为继续由团中央主管全国体育工作已不太合适。冯文彬在给中共中央的报告中提出：为进一步理顺全国体育管理的关系，建议改由教育部主管体育。中央同意了这一建议，所以在1952年6月中华全国体育总会成立时，改由教育部长马叙伦兼任中华全国体育总会主席【3】。

1952年7月，中国体育代表团在新中国成立后首次参加了在芬兰赫尔辛基举行的第十五届奥运会。也是首次参赛的苏联代表团获金牌22枚、奖牌71枚，金牌数和奖牌数均居世界第二位，总分和美国并列第一，而我国代表团却空手而回。这不能不给中国体育代表团以极大刺激。在归国途中，中国体育代表团又访问了苏联，不仅参观了苏联的体育设施，而且全面考察了苏联在开展体育运动方面尤其是在体育管理方面的情况。1929年5月，苏联在想要发展，必须集中所有的资源，控制所有的资源思想指导下，苏维埃第五次代表大会在莫斯科大剧院讨论国民经济发展第一个五年计划，在世界历史上，还没有任何一个国家如此全面而细致地规划过自己的发展进程。在那个时代，苏联的所有生产、运输、销售等都由国家计划安排。1932年，第一个五年计划完成，苏联从农业国变成工业国；1937年，苏联的工业生产总值跃居欧洲第一，世界第二。为适应这一社会经济体制，前苏联组建了机构庞大的国家体委，这就是建立在高度集中的计划经济体制下的苏联模式（到1988年，该委员会设有33个司局，560多人）。它的主要任务是领导苏联全国体育工作，权力高度集中。它集竞技体育、群众体育于一身，负责资金分配、运动队管理以及对外联络等方面的工作。在前苏联体育管理体制影响下，一些社会主义国家也相继成立了国家体育运动委员会。1952年8月21日，团中央军体部部长、全国体总秘书长荣高棠上书党中央，9月6日教育部长马叙伦向政务院呈递建议书，两份报告都明确提出：“目前我国体总只是一个群众性的体育组织，以此机构来领导我国体育运动，实不相称……加强我国体育运动的领导工作，首先应加强领导机构。因此我们建议，在政务院设立一个全国体育运动事务委员会，最好请贺龙同志任主席。”报告呈送刘少奇批示同意并呈毛泽东主席审阅后送邓小平副总理办理。几天后，邓小平向荣高棠作了几点指示：（1）体委现在就搭架子，暂时由你牵头具体筹备；（2）从军队和地方招运动员；（3）建体育场；（4）办体育院校；（5）准备明年开全国运动会。1952年11月15日，中央人民政府委员会第十九次会议决定成立“中央人民政府体育运动委员会”（简称中央体委，1954年改称为中华人民共和国体育运动委员会，简称国家体委）。原国家体委在1952年成立初期，设有8个司级机构，200多名行政管理人员；1998年前发展到司局机构13个，工作人员为381人。

经过一段时间的努力，我国在体育管理的组织体系方面逐步形成了体育管理的三大组织系统，即形成了体育管理的国家行政系统、军队系统和社会组织系统，并在体制建设方面有了基本的格局。这就是中央体委实行的委员制、中华全国体育总会的会员制和国防体育协会的俱乐部制。

1953年9月18日，中央人民政府委员会第28次会议任命了中央体委的第一批委员，他们中包括政务院各部和解放军的有关负责人和少数体育界知名人士。在地方，全国县以上政府也逐步建立了各级体育运动委员会，它们是同级人民政府主管本地区体育的行政部门，并受同级人民政府及上级体委的领导。

从管理体制的设置来看，有国务院（政务院），国家体委，省、区、市体委，地方体委、具体体育行政部门组成的管理体系。这种自上而下的设置完备的体育行政领导机构、隶属关系明确、权限划分清晰的管理体制和竞技体育业务指导关系是保证我国竞技体育各项政策和措施得以贯彻和落实的组织保障，管理机构中的工作归属国家行政系统和公务员管理序列，对我国的竞技体育起步和发展起着领导、规划、组织、管理、协调和监督的重要作用。

从体育行政机构内部的管理职能划分来看，我国省级以上体委中，都设置了专门负责竞技体育工作的管理机构。很多地市也设置了工作性质基本相同的管理机构，这样的管理制度安排，可以从组织形式上确保国家有关竞技体育的各项方针政策和各种管理工作得到顺畅地贯彻落实。

从体育行政管理体制的运行机制来分析，以官方文件方式的行政命令是保证提高竞技体育水平的各项政策和措施得以贯彻和落实的重要手段。国家体委规律性地以召开全国体委主任会议的方式贯彻党中央、国务院发布的关于我国体育事业发展的方针政策和布置竞技体育工作，国家也同时要求各级政府部门及其所管体育行政部门要立足本地放眼世界，为中国竞技体育的发展做贡献。

“为了适应参加奥运会等国际体育活动的需要，中央体委（国家体委）成立后，迅速建立了单项体育协会组织。除了1949年已经成立的篮球协会以外，又新成立了中国摔跤协会（1953年）、中国网球协会（1953年）、中国排球协会（1953年）、中国自行车协会（1953年）、中国田径运动协会（1954年）、中国体操协会（1954年）、中国足球协会（1955年）、中国乒乓球协会（1955年）、中国举重协会（1956年）、中国射击运动协会（1956年）、中国羽毛球协会（1957年）、中国滑冰协会（1957年）、中国冰球协会（1957年）等。这些单项协会，在各自的领域范围内团结广大体育工作者，致力于各运动项目技术的提高和各项运动的发展。”【4】

以上这些制度框架的设计，充分证明了中华人民共和国成立后，体育受到了党和国家的高度重视。建国初期，以毛泽东为核心的党中央第一代领导集体在国家百废待兴的情况下，从我国经济建设、国防建设和社会发展全局出发，提出了“发展体育运动，增强人民体质”的指导方针，明确了新中国体育事业的根本任务。在这一方针的指引下，国家设计了一系列制度安排。针对旧中国体育活动的组织权长期为外国人所把持的状况，首先建立健全各级政府管理体育的职能部门，不仅为担负起国家发展体育运动的责任起到了坚强的组织保证，同时也为尽快改变中国体育一穷二白的面貌起到了很好的领导、监督、协调作用；“工欲善其事，必先利其器。”针对旧中国体育场地设施匮乏、体育经费得不到保障的状况，新中国逐年增加体育事业拨款、兴建体育场馆；针对旧中国体育只是为少数人服务的工具，人民大众几乎没有参与体育运动的权利和条件，国家提倡广泛开展群众性体育活动，活跃广大人民群众的业余文化生活；针对旧中国竞技体育水平低下，三次参加奥运会没有任何项目进入决赛，新中国刚问世就着手组建优秀运动队，提高运动技术水平；针对旧中国体育科研落后的现实，大力提倡发展体育科学技术，增强体育发展潜力；针对旧中国体育发展空间狭小，影响力弱，积极创办体育报刊，加大对新中国体育的宣传；针对旧中国体育人才匮乏，新中国着手建立体育学院，培养体育人才，等等。体育制度框架的设计与迅速实施，使新中国体育事业在“一穷二白”的基础上有了较快发展。第一个五年计划规定，五年内除了对原有的高等院校实行调整和扩大外，国家计划新建60所高等院校，从而使高等院校达到208所，而体育院校的发展也非常迅速，例如北京体育学院（1953年）、上海体育学院（1952年）、成都体育学院（1953年）、西安体育学院（1953年）、沈阳体育学院（1953年）、武汉体育学院（1953年）、天津体育学院（1958年）相继成立。50余年的体育院校发展史充分证明其起点高，这些院校仍然是培养各级各类体育人才的重要摇篮；贡献大，这些院校培养的体育人才在发展我国的体育事业方面起到中流砥柱的作用。“另据1935年统计，全国高校设有体育系科9所，体育专科学校6所，全国体育专业毕业生最多一年仅154人（1935年）。”【5】堪称一流的北京师范大学体育系，1917年～1949年32年间共培养本专科生333名。从这一对比中，就可以体会到党和政府从建国初百业待举中就把发展体育事业放在重要位置上，在制度安排上给予优先考虑的良苦用心。

就一般规律而言，社会经济发展的水平，决定体育事业发展的速度与规模；社会经济发展的体制，决定着体育事业发展的模式。建国初期，我国在设计发展竞技体育的制度框架时，无一例外地遵循着与我国发展不同历史时期的政治、经济、文化和对外政策紧密联系，我国发展竞技体育的指导思想和选择的发展方式，与新中国诞生后中国社会所处的政治和经济环境、文化传统、国际政治大环境等新中国竞技体育的现实基础息息相关。

新中国成立初期，国际形势极其错综复杂。尽管新中国的诞生得到了苏联、东欧及亚洲社会主义国家以及一些民族独立国家的承认、同情和支持，但是，以美国为首的帝国主义侵略势力不甘心在中国退出历史舞台，怀抱敌视新中国的政策，拒绝承认新中国，并阻挠其他国家与中国建交，处处为恢复新中国在联合国的合法席位设障，企图通过政治上孤立、经济上封锁、军事上包围和继续策动和支持国民党残余势力进行垂死挣扎，妄图把新中国扼杀在摇篮里。

体育是人类社会文明与进步的产物，始终伴随着人类的社会发展而发展，前进而壮大，这一点无可争议，很容易取得共识。但是笔者认为，对奥林匹克运动的制度安排的认识方面较深邃而且反映较敏感、行动较敏捷的中国共产党和政府也是中国竞技体育发展的原因之一，尤其是对奥运会上为获胜者升国旗奏国歌这种制度安排理解的前瞻性，当建国初期帝国主义亡我之心不死，努力营造对新生中国的围城之时，新中国把竞技体育摆在破城而出的位置；当“和平与发展”成为当代人类社会主题时，中国共产党和政府始终认为这是一个全球性的没有硝烟的战场或者说是一个展示一个国家软实力的舞台，得到了世界上不同社会制度、国家政府和广大人民群众的高度关注和积极投入，成为一个极其重要的展示平台；中国共产党和政府从执政开始就把竞技体育作为一种“武器”，对外加强世界各国之间的相互交流、融合、沟通，展示大国形象，传播中国人民和而不同的理念，对内希冀其具有激发广大人民群众的爱国热忱、树立国民信心、传播民族文化、凝聚民心民力的重要作用。

制度是流，价值是源，正是有了中国共产党和政府对竞技体育价值的认识，所以在制度安排上体现出中国共产党和政府对竞技体育的高度重视：新中国诞生以后，中国为了发展体育运动，提高我国竞技体育的运动技术水平和国际竞争力，融入国际奥林匹克大家庭中，并力争成为能够从遵守服从国际竞技体育运动的规则到参与制定或修改国际竞技体育运动规则的角色转变，善于学习的中华民族在借鉴和学习苏联等社会主义国家发展竞技体育的经验和做法的同时与中国当时的国情相结合，成立了专门的司职体育的行政机构且数十年职能无大的变化，足见中国共产党和政府对竞技体育的功能认识之深刻，发展其决心之坚定。

毋庸置疑，我们国家政治体制的基本形态决定着竞技体育管理体制的制度安排。我国竞技体育的管理体制刚一建立就紧紧与中国国情及党和政府对竞技体育的期望与需要紧密结合，以国家体育行政部门为主导的竞技体育管理体制在建国后近六十年的沧桑巨变中经受住考验，是耐人寻味的。