二、新政解读

自2000年国务院发布18号文以来，我国的软件产业得到了快速发展。被业界称为“黄金十年”，我国软件产业平均保持了30%以上的增长速度，2010年产业规模已经达到13364亿元，对国民经济的支撑与带动作用十分明显。在产业规模保持持续扩大的同时，软件出口实现了快速增长。在“核高基”重大专项的带动下，近两年来我国软件产业创新能力得到明显提升，技术实力日渐增强。产业结构不断优化，产业链逐步趋于完善。软件应用水平不断提升，支撑经济社会发展的能力日益增强。

在软件产业取得显著成绩的同时，我们也要正确认识自身的技术实力，认清与国外先进国家间存在的技术差距，这对于我们更好地引导软件产业与集成电路产业未来发展具有现实意义。

在历史车轮迈入21世纪后，信息产业已经成为各国争夺科技、经济、人才和军事主导权和制高点的战略性产业，软件产业和集成电路产业作为信息产业中相对独立的产业，同时又与国民经济其他领域紧密融合，为其他产业的提升发展提供了重要支撑，因而成为信息产业的核心和关键，其基础性地位日益突出。金融危机爆发后，全球掀起了新一轮技术革命浪潮，发达国家纷纷出台相关政策，在新能源、智能电网、云计算、物联网等领域展开了激烈角逐。尤其是物联网，带来了计算机、互联网和移动通信之后新一轮的信息技术革命，物联网正成为信息产业领域未来竞争的制高点和产业升级的核心驱动力。

在这一轮以新技术为主导的全球竞争中，发达国家凭借其在信息技术领域方面的领先优势，通过不断加大研发投入，试图继续掌控未来全球高技术领域的主导权。面临严峻的竞争态势，我国高层领导人做出了清醒的认识，进行了积极部署，下大力气推动软件产业与集成电路产业的发展。由于作为组成物联网基础的各类传感器和其中的组网控制等关键技术都与软件与集成电路密切相关，因而加快软件与集成电路产业发展战略意义极为重要。

从全球来看，发达国家和地区，如美国、日本、韩国和我国台湾地区的软件与集成电路产业发展与壮大均离不开政府政策的大力扶持，政府在财税激励政策、投融资政策、鼓励创新政策、知识产权保护和政府采购政策等方面都做了大量细致的工作，同时政府在软件与集成电路产业发展初期进行巨额财政资金投入，确保了上述国家和地区软件与集成电路产业发展经政府初期主导后顺利转向市场行为的常态化发展轨道。由此可见，软件与集成电路产业作为一国的战略性产业，国家强有力的政策引导与资金扶持成为产业发展壮大的重要推手。

2011年1月28日，国务院又发布了《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（国发[2011]4号，以下简称4号文，即“新18号文”），在财税政策、投融资政策、研究开发政策、进出口政策、人才政策、知识产权政策和市场政策7个方面，延续了原有政策，在有些方面又进一步增强。通过比较分析，新政策具有以下几个显著的亮点。

（一）拓展了软件与信息服务的支持范围

为顺应软件服务化、网络化发展趋势，鼓励服务创新，4号文显著加强了对软件服务的政策支持，软件与信息服务外包产业得到高度重视。在财税政策上，相比国发18号文侧重对软件产品开发企业的税收扶持，新政对从事软件开发与测试、信息系统集成、咨询和运营维护的软件服务企业提出了“免征营业税”的优惠，扩大了此前国家在离岸外包业务免征营业税的政策，对大范围的软件服务企业实行营业税优惠。在市场政策方面，4号文提出的“政府部门通过购买服务的方式将电子政务建设和数据处理工作中的一般性业务发包给专业软件和信息服务企业”政策，是国发18号文中没有的，也是中办发[2004]34号文（《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》）中“政务部门要积极采用外包、政府采购等方式从市场获取高质量、低成本的信息商品和服务”的具体实现，有利于软件和信息服务外包企业拓展内需市场，培育和做强软件服务企业。此外，4号文还提出“引导企业将信息技术研发应用业务外包给专业企业”“鼓励大中型企业将其信息技术研发应用业务机构剥离，成立专业软件和信息服务企业，为全行业和全社会提供服务。”这些政策将催生巨大的软件与信息服务外包市场，并促进产业的专业化发展，提升产业核心竞争力。在进出口政策方面，4号文提出“大力发展国际服务外包业务”“支持企业‘走出去’建立境外营销网络和研发中心”，在新政策的鼓励下，我国软件与信息服务外包企业将加快拓展国际市场步伐，加快国际化进程，提升我国产业的国际竞争力。

（二）增强了对龙头骨干企业的培育力度

4号文从资金、技术、市场、人才等企业发展壮大的关键要素方面加大了对龙头企业的培育。新政强化专项资金支持和对重大项目建设的投入，投融资政策措施更丰富和完善，国家鼓励地方政府在有条件的情况下，既可以采取设立专项产业资金，也可以采用市场化的方式，成立股权投资基金或创业投资资金，更好地支持产业发展，此外，知识产权质押和风险补偿机制的进一步完善将有利于缓解企业融资难的困境，有助于解决企业做强、做大过程中资金短缺问题；明确提出了要加大对科技创新的支持力度，在技术研发方面，比原有政策增强了对集成电路关键技术的支持，有助于企业掌握自主可控的核心关键技术，提升企业竞争力；在市场方面，新政策进一步规范了市场秩序，强调保护知识产权，大力挖掘内需市场，扶持企业开拓国际市场，为企业发展优化了产业环境，拓展了市场空间；在人才方面，强化了企业人才的培育、引进、激励政策。特别是新政提出的鼓励加强产业资源整合，防止跨区域重组并购过程中的各种形式的障碍，对培育龙头企业意义重大。这一政策将与我国此前发布的《国务院关于促进企业兼并重组的意见》（国发[2010]27号），以及2011年2月3日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发[2011]6号）一起，加快我国软件和集成电路产业领域企业做大做强的进程。

（三）提升了软件产品及服务的价值

长期以来，我国软件产品和服务的价值被低估。4号文新政从软件生产方、软件流通方和软件消费方3个环节，提升软件产品和服务的价值，知识产权得到进一步保护和利用，正版化得以进一步推广，软件价值进一步凸显。一方面，4号文延续了国发18号文鼓励软件企业进行著作权登记并对登记的软件予以保护的政策，新提出了鼓励企业申请财政资金支持，到国外申请知识产权的政策，同时，延续并扩大了原有财税优惠政策，提出了改善企业投融资环境的政策措施，特别是“利用知识产权等无形资产进行质押贷款”，有利于企业更加重视软件开发和利用知识产权，大大提升了软件产品和服务的价值。另一方面，新政延续了国发18号文中的知识产权保护政策，在打击软件盗版方面，政策导向从专项治理向常态化、法律化和制度化方向发展。特别值得指出的是，国发18号文从禁止软件侵权的角度提出要使用正版软件，而4号文则把软件正版化提到一个新的高度，提出要建立软件正版化的长效机制。软件正版化不仅有利于保护知识产权，而且有利于规范和扩大软件市场，促进我国软件服务业的持续健康发展。

（四）有利于进一步提升产业技术创新能力

为实现关键技术的整体突破，4号文从多个方面提出了着力提升科技创新能力的政策措施。一是加强产业研究方向的引导，国家支持方向集中到对产业发展具有战略性带动作用的技术领域，如基础软件、面向新一代信息网络的高端软件、工业软件、数字内容相关软件、高端芯片、集成电路装备和工艺技术、集成电路关键材料、关键应用系统的研发及重要技术标准的制定等。二是加强国家科技重大专项对战略性新兴产业的发展目标和重点技术领域的支持。三是鼓励设立和建设国家级研发中心，提出由企业牵头建立技术创新战略联盟等政策措施。四是更加重视企业能力的全面提升，新政鼓励企业在标准制定、研发能力、产品质量和品牌建设等方面加强能力建设。

对软件产业而言，虽然4号文已经出台，但是仍然还需要一系列配套政策措施。从国家层面来看，要抓紧时间出台政策的实施细则，这需要多部委通力配合，整合资源，共同协调推进新政策的细化与落实，出台4号文实施行动计划。对地方政府而言，要依托现有产业基础，分析产业特色和优势，按4号文精神和要求，尽快出台配套政策和实施细则。在具体细则的制定方面，特别是有关企业资质认定、技术创新支持等，应重视中小企业的需求，适当降低准入门槛，使广大中小企业能够享受到政策优惠。同时，在重点项目建设和关键核心技术的研发方面，应合理设置条件，选择好重点企业，支持高端业务，扶优扶强，实现政策执行上的可控、可操作。

我国为应对国际金融危机采取的“扩内需、保增长、调结构”的战略决策，以及自主创新的国策使我国经济保持了持续高速发展，国家经济实力和综合实力逐年稳步提升，产业发展的外部环境持续优化，我国已具备发展软件产业所需的长期投资的基础和实力，并拥有其他国家所欠缺的庞大的内需市场，产业发展面临难得的历史机遇。当前，高速增长的软件产业已经成为拉动整个信息产业发展的重要引擎。软件产业作为战略性新兴产业的重要组成部分，肩负着转变经济发展方式，调整产业结构的重大历史使命。通过立足本土市场需求特点，加强自主研发，创新产业发展模式，深入挖掘用户需求，我国软件产业必将迎来更伟大、更辉煌的“黄金十年”！