政策篇

一、政策回顾

（一）政策出台背景

1.国发18号文出台前的产业概况与问题

“九五”期间，我国软件产业和集成电路产业坚持走开放式的发展道路，积极适应国际产业分工的大环境，主动面向市场，优化结构调整，产业发展取得了积极进展。国家和地方各级政府大力支持产业发展，实施了一系列促进软件和集成电路产业发展的工程和项目，“909工程”、“双加工程”、“国债项目”、“移动通信产品国产化专项”、电子工业发展基金等专项和重点科技攻关、技术创新等计划的实施，使我国集成电路产业和软件业在关键技术方面有所突破。“909工程”的建成，使集成电路芯片生产技术与国际差距缩小，基本掌握了TFT-LCD、大屏幕投影显示管、片式元器件等新型元器件的大生产技术；微型计算机水平达到国际水平，新产品推出基本与国际同步，高性能计算机、高速路由器等产品技术取得突破性进展；软件技术发展较快，推出了具有自主知识产权的中文操作系统，中文信息处理系统国际领先。2000年，我国软件产业规模达到593亿元。

同时，我国软件和集成电路产业存在诸多制约产业发展的问题。在产业环境方面，与国外相比，我国缺少有针对性的产业扶持政策；在产业自身方面，我国的软件产业刚刚起步，大量关键软件仍须从国外进口，信息安全难以保证；我国集成电路产业规模弱小，新型元器件发展滞后于整机发展，生产企业所需关键设备、仪器基本依赖进口；技术创新体系尚未形成，具有自有品牌和自主知识产权的产品较少，关键技术受制于人，科研成果转化为商品生产的不多，以企业为主体，政、产、学、研、用一体化的技术创新体系在大多数企业内尚未真正建立；人才资源结构性矛盾突出，普通劳动力过剩，管理人才、技术带头人和高层次、复合型人才严重短缺。国有企业没有形成留住人才的机制。软件和集成电路产业作为信息产业的核心和灵魂，却仍然存在诸多制约产业发展的突出问题，成为制约我国信息产品制造业自主发展的瓶颈。

2.产业的外部环境

21世纪初，国际分工进一步细化，国际竞争日趋激烈，围绕与软件相关的新技术、新产品及应用的竞争加剧，软件产业对世界经济、军事、文化、社会发展的作用日益加大。发达国家为抢占未来发展先机，扩大竞争优势，不断强化软件产业的主导地位，力图在下一轮国际产业分工中占据有利位置。一些发展中国家则将发展软件产业视为跻身信息技术强国和实现国家腾飞的机遇，纷纷加大对软件产业的支持力度，力争在下一轮国际分工和国际竞争中迎头赶上。我国周边国家，如印度，借助软件产业发展的成功，快速提升其在航天、导弹、舰船的发展能力，并积极筹划进军电子信息硬件制造业。

3.政策出台的必要性

从产业的地位和作用来看，软件和集成电路产业是信息产业的核心，是国民经济和社会发展的基础性、战略性产业，是信息化建设的关键环节，也是21世纪国际竞争的制高点。我国软件产业与国外先进水平相比存在较大的差距和诸多问题，这种局面如不能尽快改变，不仅会拖整个信息产业发展的后腿，还会拖国民经济发展的后腿，甚至给国家、社会稳定造成严重后果。在客观分析世界政治经济发展的大环境和世界信息技术发展的新趋势，展望未来一段时期我国社会经济发展的新形势后，党中央、国务院领导同志高瞻远瞩，在他们的高度关心和重视下，做出了要加强鼓励软件产业和集成电路产业发展的重大战略决策， 2000年国务院颁布国发18号文，并立即开始实施，我国软件和集成电路产业开始步入快速发展的“黄金十年”。

（二）政策环境优化

国发18号文的发布，为优化我国软件产业的政策环境，促进产业在十年中持续快速发展打下了坚实的基础。

1.国发18号文主要内容

国发18号文共13章53条，主要内容包括政策目标、投融资、税收、产业技术、出口、收入分配、人才吸引与培养、采购、企业认定、知识产权，以及行业组织与行业管理等方面，为我国软件和集成电路产业发展提供了良好的政策保障。

政策目标方面，国发18号文提出，通过政策引导，一方面，鼓励资金、人才等资源投向软件产业和集成电路产业；另一方面，鼓励国内企业充分利用国际、国内两种资源，努力开拓两个市场，最终实现软件和集成电路产业快速发展，进一步缩小与发达国家在开发和生产技术上的差距。

投融资方面，在资金投入方面，国发18号文强调多方筹集资金以加大软件产业的投入，要建立软件产业风险投资机制，鼓励对软件产业的风险投资，在国家预算内安排一部分基本建设资金，用于软件产业基础设施建设和产业化项目。同时，为软件企业在国内外上市进行直接融资创造条件，尽快开辟证券市场创业板，支持软件企业到境外上市融资。对具有良好市场前景及人才优势的软件企业，在资产评估中无形资产占净资产的比例可由投资方自行商定。

税收政策方面，对增值税一般纳税人，2010年前按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退。在所得税方面，我国境内设立的软件企业自获利年度起享受“两免三减半”的优惠政策。国家规划布局内的重点软件企业，当年未享受免税优惠的按10%的税率征收企业所得税。软件企业进口所需的自用设备，符合相关规定的免征关税和进口环节增值税。软件人员薪酬和培训费用可按实际发生额在企业所得税税前列支。

产业技术政策方面，一是支持企业参与国家重点支持的基础性、战略性、前瞻性重大关键共性软件和基础软件项目开发，产学研结合。二是支持国内企业、科研院所、高等院校与外国企业联合设立研究与开发中心。

出口政策方面，软件产品出口纳入中国进出口银行业务范围，并享受优惠利率的信贷支持和出口信用保险。对年出口额超过100万美元的软件企业予以软件自营出口权。海关要为软件的生产开发业务提供便捷的服务。对企业高中级管理人员和高中级技术人员简化出入境审批手续。采取适应软件贸易特点的外汇管理办法，以适应软件企业从事国际商务活动的需要。鼓励软件出口型企业通过CMM等国际资质认证，认证费用可由中央外贸发展基金适当予以支持。

收入分配政策方面，软件企业可依照国家有关法律法规，根据本企业经济效益和社会平均工资，自主决定企业工资总额和工资水平。建立软件企业科技人员收入分配激励机制，鼓励企业重奖做出突出贡献的科技人员。允许技术专利和科技成果作价入股，给予技术发明者和科技成果的贡献者。

人才吸引与培养政策方面，国家教育部门要根据市场需求进一步扩大软件人才培养规模，并依托高等院校、科研院所建立一批软件人才培养基地。进入国家扶持的软件园区的具有中级以上技术职称或有重大发明创造的软件系统分析员和系统工程师，由本单位推荐并经有关部门考核合格，应准予本人和配偶及未成年子女在该软件园区所在地落户。实施全球化人才战略，吸引国内外软件技术人员在国内创办软件企业。

采购政策方面，国家投资的重大工程和重点应用系统，应优先由国内企业承担，在同等条件下应优先采用国产软件系统。编制工程预算时，应将软件与技术服务作为单独预算项目，确保经费到位。企事业单位所购软件，凡购置成本达到固定资产标准或构成无形资产的，可以按固定资产或无形资产进行核算，经税务部门批准，其折旧或摊销年限可以适当缩短。政府购买的涉及国家主权和经济安全的软件采用政府采购方式。

企业认定方面，软件企业认定标准由产业主管部门会同有关部门制定。软件企业实行年审制度，组织工作由经上级信息产业主管部门授权的地（市）级以上软件行业协会或相关协会具体负责。软件企业的名单由行业协会初选，报经同级信息产业主管部门审核，并获同级税务部门批准后正式公布。原信息产业部、国家质量技术监督局负责拟定软件产品国家标准。

知识产权保护方面，国务院著作权行政管理部门要规范和加强软件著作权登记制度，鼓励软件著作权登记，并依据国家法律对已经登记的软件予以重点保护。任何单位在其计算机系统中不得使用未经授权许可的软件产品。加大打击走私和盗版软件的力度，严厉查处组织制作、生产、销售盗版软件的活动，国家相关部门要定期开展打击盗版软件的专项斗争。

行业组织和行业管理方面，各级信息产业主管部门对软件产业实行行业管理和监督。信息产业主管部门要充分发挥软件行业协会在产业促进中的作用。软件行业协会所需经费主要由协会成员承担，财政可适当予以支持。软件行业协会必须按照公开、公正、公平的原则，履行其所承担的软件企业认定职能。将软件产品产值和出口额纳入国家有关统计范围，并在信息产业目录中单独列出。

2.政策体系不断完善

国务院颁布国发18号文后，我国相关部委相继出台了与国发18号文相配套的政策措施。主管软件产业的原信息产业部出台了《软件企业认定管理办法》、《集成电路设计和产品认定管理办法》、《软件产品管理办法》，科技部联合其他部委出台了《关于进一步提高我国软件企业技术创新能力的实施意见》的通知，新闻出版总署等发布了《关于落实国务院归口审批电子和互联网游戏出版物决定》的通知，教育部出台了《关于批准有关高等学校试办示范性软件职业技术学院》的通知，并联合其他部委印发了《关于加快软件人才培养和队伍建设的若干意见》，国家版权局等出台了《关于贯彻落实〈振兴软件产业行动纲要（2002年至2005年）〉打击盗版软件工作安排的实施方案》的通知，对外贸易经济合作部等六部委联合发布了《关于软件出口有关问题的通知》，发改委发布年度国家规划布局内重点软件企业名单。这些配套政策措施的出台，有效贯彻落实了国发18号文中相关投融资、税收、技术、出口、分配、人才、采购等方面的政策，为我国软件和集成电路产业发展创造了良好的政策环境。

十年来，以2000年国发18号文为开端，我国出台了许多鼓励软件服务业发展的重要政策和规划。2001年国家“十五”规划纲要中提出要高度重视软件产业，2002年出台了47号文《振兴软件产业行动纲要（2002—2005年）》，2006年公布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，2006年8月发布《信息产业科技发展“十一五”规划2020年中长期规划纲要》，2009年出台了《电子信息产业调整和振兴规划》，在这些重要的文件中都把软件服务业作为发展重点。通过系列政策的出台，我国软件和集成电路产业的政策体系日趋完善。

以财税政策为例，在国发18号文的推动下，国家财税等相关部门出台了一系列直接针对软件和集成电路产业的财税优惠政策（见表2）。同时，产业主管部门通过建立完善的工作体系，发布了软件企业认定和软件产品登记备案制度、集成电路设计企业认定，以及公布国家鼓励的集成电路企业等认定管理办法（见表3），使企业切实享受到了国发18号文中的优惠政策。

此外，在国发18号文的带动下，我国还重视利用财政资金支持软件和集成电路产业发展，多年来通过“863”计划、“973”计划、自然科学基金、国家科技计划、科技重大专项、产业研发资金等科技专项资金，促进产业中关键、共性、基础性科研活动和产业化。目前涉及软件服务业的专项财政资金主要有电子信息产业发展基金、高技术产业化重点支持专项、服务外包产业专项资金、动漫产业发展专项资金和中小企业发展专项资金等。其中，电子信息产业发展基金持续支持软件和集成电路产业核心领域技术与产品研究开发和产业化，20多年累计投入39亿元，共资助1859个项目；自2003年列入高技术产业化重点支持专项以来，软件产业连续多年得到高技术产业化重点支持专项资金资助。这些专项资金有效带动了地方政府、金融机构和企业资金投入，对产业资源向软件产业的集聚起到了良好的导向作用，有利于突破产业发展瓶颈，在优化市场结构、规范市场行为，鼓励技术创新，提高产业绩效，推动内需拉动软件产业发展，推动软件产业合理布局及产业集聚等方面取得了显著的成效。

3.地方配套政策逐步成熟

自国发18号文发布以来，国家层面的一系列支持软件服务业务发展的政策起到了良好的导向作用，直接带动了各地扶持软件产业发展的积极性，各地纷纷出台相应的政策和实施细则，部分省市2001年前出台的配套政策如表4所示。

十年来，我国各省、市、自治区和直辖市结合本地产业发展现状和优势，出台了几十个配套政策或实施细则，这些政策，一方面，贯彻落实国发18号文，使国发18号文中的投融资、税收、产业技术、出口、收入分配、人才吸引与培养等政策更加具体化，并采取措施落实到实处；另一方面，各地根据地方特色和需要，出台了具有针对性的、更加灵活的大量政策措施，从而在我国形成了软件产业上下联动、共同促进产业发展的良好氛围和格局。

以江苏省为例，江苏是我国在软件服务业投入力度最大的省份之一，除了出台与国发18号文相配套的政策措施外，又率先在2007年出台了我国第一部地方性软件产业立法的《江苏省软件产业促进条例》，并设立了每年金额达3亿元的软件产业专项引导资金。南京市政府2008年到2010年的3年内，投入促进软件服务业发展的资金达到33亿元。江苏省出台的相关配套政策与专项财政资金，为江苏软件产业快速发展、进入全国先进行列起了巨大的支撑作用。

（三）政策效果评价

国发18号文开创了软件产业发展的“黄金十年”。在国发18号文的引领和带动下，全国上下掀起了积极发展软件产业的高潮，各部委、各地方政府纷纷出台了相关配套政策措施，带动了各方社会资源的投入，形成了过去十年中软件产业快速发展的良好局面。可以说，国发18号文的发布，造就了一个产业，培育了一支队伍，形成了一套体系。

1.造就了一个产业

自国发18号文发布以来，我国软件产业发展迅速，在产业规模、产业结构、创新能力和市场环境方面取得积极进展。

我国软件产业规模由小到大，产业的作用与地位不断上升。自2000年到2010年，软件与信息服务业产业规模由593亿元增长到13364亿元，扩大了20多倍，年均增长38%；软件出口额由2001年的7.5亿美元增长到2009年的196亿美元，是2001年的26倍，软件产业出口年均增长率是全国出口增长率的2倍多；软件产业在信息产业和国民经济中的地位不断上升，软件产业占电子信息产业的比例由2001年的6%上升到18%，软件产业增加值占GDP的比例由2001年不足0.3%上升到超过1%；在全球软件与信息服务业中，我国软件产业所占份额由不足5%，上升到超过15%。产业向软件园区、产业基地和中心城市集聚发展的态势明显，2009年，国家软件产业基地、国家软件出口基地的软件销售收入占全国的比例已超过50%，2010年，广东、北京、江苏、山东、上海、辽宁六省市的软件服务业规模都超过900亿元，总计占据全国73%的份额。

产业结构调整不断加速，对国民经济带动作用不断增强。十年来，我国软件产业结构逐步优化，软件服务和系统集成增速超过软件产品增速，占软件产业总收入的比例逐渐提高，软件产业结构由原来的以软件产品和系统集成为主导，形成了以软件产品、系统集成、软件技术服务、嵌入式系统软件和IC设计为主体，更加完整和均衡的产业体系。近年来，随着互联网的快速发展，软件产品的交付模式、商业模式向服务化、网络化转变，云计算、移动互联网、物联网等新技术、新模式、新概念不断涌现，新的产业增长点正在孕育形成。软件产业应用领域不断扩大，对其他产业的渗透作用不断增强，促进了传统产业的结构调整和软件技术服务等新兴产业的崛起，对我国信息化建设和其他关键产业的支撑作用显著，已经成为我国国民经济体系中重要的先导性支柱产业。

产业创新能力持续增强，应用水平不断提升。十年来，我国软件产业的创新能力明显提升，在基础软件、信息安全软件、管理软件等细分领域涌现出一大批具有自主知识产权的软件产品和技术，特别是“核高基”专项的正式启动，加速了国产基础软件产品研发及产业化进程；具有自主知识产权的国产软件取得了一定市场份额，据统计，目前在省级政府软件采购中，国产操作系统占有25%以上的份额，国产办公软件（套件）已占据60%的市场份额，国产安全软件占97%的份额；产品质量和性能明显提升，在电力、邮政等重点行业领域得到了较好应用，适应行业特点、技术先进的工业软件和行业解决方案不断推出和应用，为推进信息化与工业化融合提供了有力支撑；藏文、维哈柯等民族语言文字软件研发和应用推广成效显著，促进了民族边疆地区的经济社会发展；国产动漫游戏软件快速发展，繁荣丰富了文化产业。

市场环境明显改善，知识产权保护取得新进展。打击软件盗版的专项行动为软件产业的发展创造了良好环境，软件正版化工作取得了显著成效，特别是《关于推进企业使用正版软件工作的实施方案》的实施，不仅提高了企业保护知识产权、依法经营的意识，树立了我国保护知识产权的良好国际形象，也有力地促进了民族软件产业的快速健康发展。软件公共服务平台体系初步形成，初步建成了一个辐射全国的公共服务平台体系，具备了一定规模和服务能力。

2.培育了一支队伍

国发18号文发布以来，随着产业政策的不断贯彻落实，一批特色突出、品牌知名的骨干软件企业脱颖而出，人才队伍规模不断扩大，有力支撑了我国信息化与工业化的深度融合和国民经济的发展。

大企业培育初见成效，企业实力不断增强。截至2010年年底，我国认定软件企业约2.7万家。截至2010年8月31日，持有有效资质的计算机信息系统集成企业共计3696家，信息系统集成一级、二级企业855家（其中一级241家，二级614家），持有有效资质的计算机信息系统监理资质的企业共计273家。国家规划布局内重点软件企业2010年为240家。企业实力不断增强，2009年，我国年收入过亿元的软件企业已超过1000家，其中50亿元以上的有6家；软件百强企业的门槛由2002年的9200万元提升到2010年的3.96亿元，前三家企业的软件业务收入突破100亿元。已有60多家企业通过CMM/CMMI5级评估，通过CMM/CMMI3级以上评估的企业达800多家。

人才培养体系日趋完善，人才队伍规模不断壮大。十年来，我国已经构建起以高等院校软件专业为主，社会培训机构和企业培训部门为有益补充的软件服务业人才培育体系。在国发18号文相关政策的促进下，我国成立了37所示范性软件学院和35所软件职业技术学院，改进了软件人才培养方式，加大了培养力度，为软件服务业的健康发展提供了有力的人才保障。软件业从业人数由2000年的25万人增加到2009年的235万人，平均每年新增35万个就业岗位，吸收大量毕业生就业，成为解决高校毕业生就业较集中的行业之一。我国软件产业人员增长迅速，近几年平均增速约为25%。我国重视软件人才培训工作，组织了对国内骨干软件企业的CEO和信息主管（CIO）的培训，推出了“国家专业人才知识更新工程”和“国家信息技术紧缺人才培养工程”，为培养国内紧缺的软件专业人才起到积极的推动作用。

3.形成了一套体系

国发18号文发布后，在贯彻落实政策中，形成了以“双软认定”为基础的、较为规范的行业管理体系和工作体系，为产业的行业管理、企业享受优惠政策，以及规范企业生产经营活动提供了坚实的基础。

在行业管理层面，我国软件产业形成了一套行之有效的管理体系。《软件企业认定标准及管理办法》（试行）和《软件产品管理办法》的颁布实施，奠定了“双软认定”有关工作的规程和规范，为进一步加强软件产品登记备案的监督管理工作，工业和信息化部在2009年4月发布实施了新修订的《软件产品管理办法》（工业和信息化部令第9号），并印发了《关于进一步加强软件企业认定和软件产品登记备案工作的通知》。“双软认定”管理规范的发布，有效促进了我国软件产业的发展，为软件企业享受优惠政策奠定基础。截至2010年7月底，全国共认定软件企业26605家，登记备案软件产品87423件。我国软件产业发达的江苏省，十年来累计登记软件产品10383个，认定软件企业2261家，其中仅在2010年，新认定软件企业456家，新登记软件产品2052个，双双创出年度认定数新高。软件企业认定制度的实施，有效规范了软件企业的发展；软件产品管理办法，对软件产品的登记、备案、生产、销售以及监督管理进行了明确，同时也规范了企业生产经营活动，得到了各地方政府部门、行业组织以及广大软件企业的积极支持。

在行业组织层面，形成了目前覆盖全国的、适应软件产业发展需要的工作体系。软件产业主管部门通过对“双软认定”机构采取年度授权的规范管理方式，建立了除青海、西藏、港澳台之外，覆盖全国各省、自治区、直辖市、计划单列市的“双软认定”工作体系，适应了软件产业发展的需要。以协助政府部门组织落实软件产业政策的中国软件行业协会为例，目前发展成为拥有直属会员单位近700家、各地分会单位3000多家，覆盖了广大软件企业、研究机构和大专院校等，承担了软件企业和软件产品认定职能及其他行业管理职能，为我国软件产业的各项行业活动，如市场调查、信息交流、咨询评估、行业自律、知识产权保护、资质认定、政策研究等，做了大量的卓有成效的工作。

当然，在看到国发18号文对产业发展起到巨大的引领作用的同时，我们也应清醒地看到，由于多方面的原因，国发18号文在内容制定和贯彻落实方面还存在一些问题，例如，国发18号文的财税优惠政策主要针对软件产品，不能满足现在软件服务化的发展趋势，优惠政策落实中还存在理解不到位、落实不到位的问题。特别是，随着产业的发展，原有国发18号文中的相关政策，在税收优惠、创新促进、新兴产业扶持、高端人才队伍建设、知识产权保护、政府采购等方面还不能完全适应产业发展需要。

总之，国发18号文作为以国务院名义发布的、内容全面的、纲领性专项产业政策，集中体现了党和政府对软件产业的高度重视，提升了社会对软件产业战略地位的认知度，极大地调动了各方面的积极性，为我国软件产业的发展提供了大方向的指导和全面的政策支持，奠定了我国软件产业发展的政策基础。十年的实践说明，国发18号文在优化产业发展环境，促进产业快速发展，培育壮大企业，提升企业创新能力，培育人才队伍和规范行业管理等方面起到了明显的促进和推动作用。同时，随着软件产业在经济发展中的拉动作用日益明显，国发18号文对我国拉动就业、促进国民经济发展、推动两化深度融合等方面的影响作用也逐渐显现。