1.3 监管政策法规现状

我国关于政府投资的法律法规可以从不同的角度来进行分析。

首先，从工程建设的阶段划分，工程建设可以划分为事前、事中和事后三个阶段，分别对应了不同的政策法规。例如，事前有国家发改委在2010和2012年分别出台的《关于实行政府重大投资项目公示工作的指导意见》和《中央投资项目招标代理资格管理办法》；事中有2009年发改委、工信部、住建部等七部门联合出台的《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》；事后有2009年发改委出台的《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》。

其次，按照制定主体的不同，政府投资建设项目监管政策法规可分为中央政府及其下属部门和地方政府出台的法规。国务院及其下属各部委出台了多个关于政府投资的政策文件，如2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（简称2004《决定》），2005年发改委出台的《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》；地方政府根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性政策法规，如北京市2004年出台的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》，上海市2007年出台的《上海市政府投资项目稽察暂行办法》等。

下面将从制定主体的不同来对现阶段与我国政府投资相关的政策法规进行分析。

1.3.1 中央政府投资政策法规

一般的经济和社会活动行为，应由全国人民代表大会、国务院及国务院各部委制定的法律、法规、规章来约束，政府投资建设领域也是如此。目前，全国人民代表大会尚未制定专门的政府投资法律；国务院在2004年出台了《决定》；国务院各部委针对政府投资项目单独或联合出台了多项部门规章，例如，发改委、财政部和审计署分别在本部门权限范围内出台了多部专门的政府投资规章制度。现阶段我国中央层面政府投资法律法规体系如图1-2所示。

由图1-2可总结出我国现阶段政府投资法律法规有如下特征。

（1）由于政府投资法律的缺失，多个部委把2004《决定》作为制定部门规章的主要依据。由2004《决定》逐渐衍生出一个小规模的政府投资规章体系，该体系对政府投资行为和地方政府投资法规的制定起到了规范和引导的作用。

图1-2 中央政府投资政策法规体系

（2）由于政府投资项目涉及面广，部分规章由多个部委联合制定。《中华人民共和国立法法》第七十二条规定“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”，当多个部委联合制定规章时，部委之间的协同工作量较大。

（3）在部委层面，主要有发改委、财政部、审计署三个部门制定了与政府投资项目相关的政策法规，而且发改委针对政府投资项目发布的政策是最多的，这与它作为政府投资项目监管的主管、协同部门的身份有关。

（4）各部委在制定政府投资相关规章时，不仅根据2004《决定》的要求，而且参考了与现有规范内容相关的法律条文。

1.3.2 地方政府投资政策法规

我国地方政府根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。作为试点工作的安排，地方政府在政府投资代建制相关政策法规的制定方面走在了前面。早在1993年，厦门就开始了针对市级财政性投融资社会事业建设项目进行代建制的摸索，2001年开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制，随后深圳、北京、上海和重庆等城市也相继开展了代建制的试点工作。截至2012年，全国47个副省级以上的地区中，已经有33个出台了专门的政府投资项目代建管理办法、规定，如表1-5所示（按时间顺序）。图1-3为各地方法规出台的时间分布频数图。

表1-5 地方政府投资代建项目管理办法

图1-3 地方政府投资代建管理办法出台时间频数分布

从表1-5可以看出，在2004年之前，青岛、上海、宁波、厦门、重庆已经推行了政府投资项目管理模式试点工作并出台了相关的代建管理办法，这些城市大都在沿海地区，站在了改革开放的最前沿。由于代建制在这几个地区推行较早，因此在代建制管理模式发展过程中，形成了较为具有代表性的上海和重庆模式。这为2004年国务院《关于投资体制改革的决定》的出台做了铺垫。

图1-3中可知，2004年之后，全国各地出台了大量与代建制相关的法规，这与2004《决定》的发布是密切相关的。而在2009年发改委颁发《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》之后，当年有6个地方政府出台了相关的代建管理办法，而且安徽省出台了专门的《安徽省政府投资项目后评价管理实施办法（试行）》。由此可以看出，中央政府或部委出台相关的政策法规有着积极的推动作用。

在33部地方政府投资代建管理办法中有27部是暂行或试行办法，占到了总数的80%。这说明代建制虽然已有将近20年的发展历程，但是各地方政府仍没有形成一个确定的政府投资代建制的管理模式。

2010年《关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题的意见》第二十四条明确提出“要抓紧出台政府投资条例”。同年，国务院发布《政府投资条例（征求意见稿）》在全社会公开征求意见。2012年《国务院办公厅关于印发国务院2012年立法工作计划的通知》中也提出了“制定机关事务管理条例、政府采购法实施条例、政府投资条例”。国家发改委也在全国各地开展了《政府投资条例》的调研工作，但截至目前，该条例仍未出台，这给各部委和地方政府的项目监管工作带来诸多不便。而且，关于政府投资的决策程序、责任追究、监察管理都没有相关的政策法规来规范，使得政府投资项目的监管工作无法可依。2008年国务院推出4万亿救市计划，大量政府资金投入到工程建设领域，由于具有强制约束力的法规的缺失，使得政府投资工程建设领域出现许多问题，严重损害了公共利益，破坏了社会主义市场经济秩序。因此急需出台全国层面的、统一的政府投资代建管理办法来规范全国代建市场，以满足代建市场日趋一体化的发展趋势，确保政府投资项目的社会和经济价值的实现，从而保障纳税人的基本利益。