干旱地区金融服务的困境与出路——来自对宁夏中部干旱区的调查

中国人民银行银川中心支行课题组

摘要：通常将年降水量在200毫米以下的地区称为干旱区，年降水量在200-500毫米的地区称为半干旱区，由于半干旱区具有与干旱区类似的特征，所以在干旱区的研究中也包括了半干旱区。干旱区和半干旱区占整个地球陆地面积的1/3，非洲和亚洲面积最大，分别为1795万平方公里和1648万平方公里，欧洲最小，占102万平方公里。中国干旱区和半干旱区占全国土地面积的52.5％。干旱区和半干旱区是当今世界上活跃的经济开发区之一，其土地、太阳能、风能资源以及石油等矿产资源非常丰富，开发过程中荒漠化和环境问题更加突出，加深了干旱、半干旱区水资源进一步匮乏，自然灾害频繁，农业增效、农民增收更加困难，该地区的金融服务弱化问题长期难以解决。近期，人民银行银川中心支行研究处联合自治区党委办公厅调研处共同深入宁夏中部干旱区进行了调研。通过归纳、总结、思考，针对现实存在的问题和根源，进一步提出了多方统筹解决干旱区金融服务瓶颈问题的措施和建议。

干旱带是影响宁夏经济社会发展和新农村建设的重点、难点地区，也是扶贫开发工作的重点区域。党中央、国务院和自治区领导一直十分重视和关心中部干旱带的生存和发展问题。胡锦涛总书记、温家宝总理等国家领导人多次深入宁夏中部干旱带视察，对人畜饮水、结构调整、统筹发展等重大问题作出重要指示。2007年，国务院组成十几个调研组专门对宁夏经济社会发展的各个方面进行了调研，金融调研组专门对宁夏干旱带金融服务状况进行了实地调研。2008年国务院下发了“关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见”，提出了深化农村金融改革，着重解决县城以下金融网点少、农业保险滞后、农村金融服务水平低的问题。自治区党委、政府制定和印发了“加快中部干旱带发展的意见”以及干旱带2007-2011年设施农业、设施养殖业、生态移民等发展规划。在国家和自治区一系列政策支持下，通过改造水利工程、提高水资源利用效率、加大生态移民工程、发展特色设施农业和养殖业等综合措施，逐步解决干旱带经济社会发展中的矛盾和问题。随着经济社会的不断发展，中部干旱带金融需求和金融服务矛盾更加突出。

一、宁夏中部干旱带基本情况

宁夏按自然地理条件划分，分为北部引黄灌区、中部干旱带和南部黄土丘陵区。其中，中部干旱带包括盐池县、同心县、红寺堡开发区、利通区山区、海原县、中宁县山区、中卫市山区、原州区北部、西吉县西部、彭阳县北部及灵武山区部分，涉及11个县（市、区）、69个乡镇892个行政村4394个自然村，占全区22个县（市、区）的50％；总人口147万人，占全区总人口的24％，其中贫困人口40万人，占全区贫困人口的34.5％；面积占全区总面积的45.9％；干旱带82％的县（区）年降水量在200毫米以下，地下水资源贫乏，仅占全区地下水资源量的17％。水资源严重短缺使不少地区缺乏最基本的生存和发展条件，经济发展受到了很大的制约。

二、干旱区金融服务现状及困境

（一）金融部门积极努力，金融服务不断改进

监管部门积极支持引导，改进对弱势群体的金融服务。人民银行通过争取和发放支农再贷款，支持农村信用社壮大支农实力。1999年至2009年末，宁夏辖区人民银行共向中部干旱带8个县区投入支农再贷款13.48亿元，大大缓解了信用社支农资金不足与干旱区金融服务需求旺盛的矛盾问题，同时，通过安排专项再贷款、专项票据置换，支持农信社改革并处理历史积累和包袱问题，增强信用社的服务功能。2006年开始，人民银行总行牵头在全国5省区进行小额贷款公司试点，随后宁夏开始组建小额贷款公司，从2007年至今，宁夏在干旱地区设立了14家小额贷款公司。2006年年底开始，银监会放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，截至目前，干旱地区增加了1家村镇银行。

涉农金融机构主动创新，逐步提高金融服务水平。2009年末，干旱带地区共有金融机构及网点301家；自治区金融办批准设立的小额贷款公司14家；财政厅和扶贫办组织设立的贫困村村级互助资金社222家。小额贷款公司和贫困村村级互助资金社均属于非银行业监督管理机构批准的只贷不存的非金融企业。农业银行近两年开始扩大和延伸了对农村金融服务，创新了设施农业产权证+风险担保+3人联保的贷款方式，向农户发放了惠农卡。对现有网点进行了网点+自助功能升级改造，设立24小时自助银行、ATM机、自助查询转账缴费一体机，在未设网点的8个乡镇安装转账电话13部；增加了网上银行、手机银行和电话银行服务，全行电子渠道交易量占比43％，其中70％的注册客户来自农村。开发银行向商业银行转型，2007年开始，将对“三农”的服务通过与盐池国有资产经营有限公司合作、盐池国资公司与盐池小额信贷中心合作的方式，在盐池境内开展惠民扶贫微贷款业务。开发行在红寺堡区通过“政府+银行+龙头企业+经济合作组织+农户”的运作模式，发放22个项目1378万元的担保贷款，支持了10个行政村的204户农户走上了农业产业化经营之路，使1029位个体户走上了创业之路，获得了新的发展机遇。农村信用社继续使用绿色信用证、一卡通，方便农户办理贷款、取款等业务。加大了信贷管理电子化建设，实现了信贷管理网络化，提高了服务效率。开通了黄河借记卡业务，在乡镇网点增设ATM机，加大了支付环境和硬件设施改善，解决农村金融服务渠道单一、结算功能不畅、农户无法使用银联卡的局限问题。在没有网点的乡镇安排信贷人员延伸服务，通过增加客户网点经理、增加村级联络员、增设村级金融服务点，使金融服务延伸到村、组，服务到户，努力解决乡镇村金融服务空白和短腿问题，提高金融服务水平。目前黄河银行已着手开发高科技电话POS系统，进一步改进金融结算服务产品。邮政储蓄银行自2008年成立以来，定位服务“三农”和城市居民，对缓解中部干旱地区金融服务短缺局面发挥了一定的作用。

（二）资金需求旺盛，信贷供给瓶颈突出

中部干旱带主要以发展硒砂瓜、枸杞、杂粮等传统特色农业为主，近两年开始发展设施农业、养牛业等。近几年，各县市区按照自治区建设高效农业的战略部署，调整和优化产业结构，积极发展特色农业和现代农业，在开发建设过程中，财力匮乏，资金投入不足一直是制约发展的最大瓶颈。随着经济发展，各方面对金融需求日益旺盛。而居民收入低，资金来源渠道窄，金融机构实力弱，远远不能满足地区建设资金需求。

（三）金融机构网点少，金融服务不足

1. 金融机构种类单一，机构网点总量减少。近几年，干旱带大部分县（区）只有农业银行、农村信用社和邮政储蓄银行。邮政储蓄银行成立晚（2008年成立），发挥作用有限；农业银行刚刚转型，忙于改革上市。而且农业银行和邮政储蓄银行在乡镇网点很少。地方性商业银行和新型商业银行极少涉足干旱带，还没有一家全国区域性股份制商业银行。小额贷款公司等机构也不愿意到特别贫困的干旱带发展。资金互助社资金数量有限不能覆盖所有农户。据不完全统计，截至2009年末，中部干旱带共有金融机构网点301个，比2005年下降17.53％；中部干旱带金融机构数量占全区的33.71％，比2005年下降4.63个百分点。

2. 金融网点存在空白乡镇，特别贫困的人口难以享受基本的金融服务。2009年末，宁夏中部干旱带仍有24％的乡镇没有任何金融机构，48％的乡镇没有小贷公司等贷款机构，15％的乡镇既无金融机构网点又无任何贷款机构。在特别干旱偏远的贫困县，无金融网点的空白乡镇比例达到33％-36％。使得在特别贫困的乡镇、村、组的农户享受不到最基本的金融服务。红寺堡开发区属移民区，该地区有4个乡镇，其中有3个乡镇没有任何金融机构网点，1个乡镇设在城。据调研反映，没有金融机构网点的3个乡镇全部集中在城镇的1个信用社网点办理存取款等业务，网点少、办理业务过于集中，办理一笔业务需要花费一天的时间，有的甚至一天都办理不了，一些农村居民所得收入往往因为不能及时存入银行而发生丢失被窃现象。同时，因机构网点少，业务员办理业务的压力也很大。

3. 金融服务方式单一，结算渠道尚待改善。干旱区金融服务以存贷款业务为主，传统的现金、同城结算占支付结算的主导地位。缺少ATM机的配置，结算网络只能在网点柜台使用，农村居民银联卡使用覆盖率低，异地资金结算时滞性明显。

三、金融服务不足的根本原因

（一）当地经济基础薄弱，金融机构生存发展困难

中部干旱带是国家重点扶持的贫困地区之一，其中盐池、同心、红寺堡开发区、海原、原州区、西吉、彭阳等7县（区）属国家级贫困县，是我国目前经济最落后、最贫困的地区之一。2009年11个县（区）GDP占全区GDP的31.57％，人均GDP（11532元）相当于全区（21475元）的53.69％；财政收入22.47亿元，相当于全区的20％，财政支出141.57亿元，占全区的33％，财政支出大于收入；干旱带65％的县（区）农村居民人均纯收入低于全区平均水平；没有一个县市区的城镇居民人均可支配收入接近全区平均水平。现有耕地面积685万亩，其中保灌水浇地仅占14％，旱耕地占86％，旱耕地长期“靠天吃饭”，亩产不足50公斤，生产能力低下。工业发展缓慢，优势特色产业培育滞后，产业单一，缺乏贷款项目，农业风险集中。在不少村组，农户人均年收入不足1000元，而金融机构设置一个网点需要250万元的资金，服务成本高，甚至会发生亏损。而作为商业性金融机构在承担社会责任的同时，不得不考虑自身的生存和发展问题。

由此看出，干旱带金融资源总量小以及以农业信贷为主的信贷结构特点的形成，恰恰反映出与当地总体经济发展水平和产业结构以及经济特点是相适应的。

（二）金融资源匮乏，制约了信贷投放

2009年末，宁夏中部干旱带各项存、贷款余额分别为466.79亿元和388.18亿元，分别占全区各项存、贷款余额的22.68％和20.24％。2005年到2009年存、贷款增量分别为268.46亿元和227.17亿元，分别占到全区存贷款增量的25％和20.97％，居民储蓄存款占全区的27.15％。而该地区存贷比已达到了83.16％，超过了监管部门规定比例。从该地区经济长远发展和居民收入增速来看，金融资源匮乏的局面在短时间难以改善，直接制约了信贷投入。

（三）金融机构隶属关系不顺，影响了对当地的金融服务

随着政府大力推动生态移民、吊庄移民工程以及行政区化的调整，出现了金融机构设置与地方行政区划不统一的局面。金融机构异地管理造成一是贷款异地审批，中间环节多，办理时间长；二是基层金融机构信贷权限受到制约，不能独立自主按照当地实际情况开展业务；三是容易造成资金外流，使金融机构在当地吸收的存款不能完全用于当地；四是导致异地被管理金融机构所在地统计数据缺失；五是因行政区划调整，金融机构网点交接不顺，跨区域性管理给金融机构管理带来困难，同时也给当地农户享有更多金融服务带来不便。

（四）生态移民搬迁，降低了信贷质量

搬迁移民流动性大，不稳定，社会诚信环境也较差，导致金融机构许多贷款无法收回，形成不良贷款。近年来，无论是政府统一组织的移民搬迁，还是农户自主外迁，生态移民均影响到了金融机构信贷资产质量的提高。大量的农户贷款后外迁，贷款回收困难，西吉县农村信用联社多次组织人员到新疆及宁夏区内各移民点进行贷款清收，耗费了大量人力物力，效果却不明显。

（五）缺乏担保风险补偿，贷款安全得不到保障

干旱带受农业自然环境影响，自然灾害频发，政策性支农贷款风险几乎由金融机构承担，缺乏相应的风险补偿机制，农业保险启动缓慢，农业保障体系缺位，保险支农功能缺失，信贷支农风险加大。农户贷款担保方式单一，相当一部分农户信用等级低，又缺少必要的抵押和有效担保，贷款需求难以满足。2007年以来，担保业务和政策性农业保险业务开始推动。据不完全统计，干旱带11个县（区）担保业由2007年担保公司5家、担保金额6898.6万元、涉及客户380户发展到2009年的12家、1.68亿元和1640户，但仍有县区没有一家担保机构，且担保贷款放大倍数小，在特别贫困的几个县区放大倍数都在3倍以下。政策性农业保险投保金额、参保农户以及保险品种由2007年的3911万元、4713户、2种发展到2009年的28992万元、23190户、6种，但农户参保比例低，从2007年的0.82％上升到2009年的3.7％，除个别险种占比较高外，大部分险种农户参与不到1％。

中央对宁夏政策性农业保险的补贴力度小，目前宁夏仅有能繁母猪保险和奶牛保险纳入了中央财政补贴的政策性农业保险试点范围。2008年宁夏自主开展种植业保险试点以来，保费补贴资金全部由自治区及市县政府财政承担。而中部干旱带财力薄弱，政府几乎无力承担保费补贴任务，人均收入远低于全区和全国平均水平，农民缴费能力弱，投保积极性不高。另外，种植业和养殖业政策性农村保险品种少，风险得不到补偿，金融机构贷款很谨慎。

（六）宁夏农村金融机构享受国家政策范围有限，金融机构底子薄、实力弱

近两年，为落实党的十七届三中全会和中央一号文件精神，针对县域金融服务薄弱的实际问题，国务院相关部门出台了一系列支农机制创新性的鼓励政策和措施，探索多种方式引导增加农村金融服务供给。

一是为吸引更多的社会资金参与新型农村金融机构建设，完善农村金融服务体系。2009年财政部金融司印发了《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》（财金[2009]31号）（简称补贴资金），规定财政部对经银监会批准设立的、符合补贴条件和标准的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类农村金融机构按照上年贷款平均余额的2％给予财政补贴。但2008年12月第一家村镇银行挂牌以来宁夏只成立了3家村镇银行，还没有1家经银监会批准成立的贷款公司和农村资金互助社，现有的小额贷款公司、资金物流调剂中心是地方政府相关部门批准设立的，而贫困村互助资金社是由财政部门和扶贫办统一组织实施的，都没有经过银行监督部门批准，不能享受国家财政部补贴资金政策。宁夏中部干旱带更是缺少能够享受国家财政部补贴资金政策的条件和新型金融机构。

二是为建立和完善财政促进金融支农长效机制，支持“三农”发展。2009年财政部印发了《加强县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》，财政部门对贷款质量符合规定条件的县域金融机构，上年涉农贷款平均余额增长超过15％的部分，按2％的比例给予奖励，奖励资金由中央和地方财政分担，西部地区分担比例为7:3。但这一政策只在部分省区试点（6省区），西部只有新疆和云南在试点范围。宁夏目前还没有享受到奖励政策。

三是为支持农村金融发展，解决农民贷款难问题。经国务院批准，财政部联合国家税务总局于2010年5月份下发了《关于农村金融有关税收政策的通知》，在以往农信社的基础上，对村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县（市、区）及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行、保险公司等金融机构2009年至2013年农户小额贷款的利息收入免征营业税，利息收入在计算所得税时，按90％计入收入总额；优惠对象的金融保险业收入减按3％的税率征收营业税；对保险公司养殖业、种植业方面的保费收入所得税按90％的比例减计收入。这一政策对减轻县及县以下农村地区金融机构的负担，促进金融支农将发挥积极作用。但对宁夏以及中部干旱带来说，实际上真正可以充分享受到这项政策的条件和对象很有限，可以享受的金融机构缺失，宁夏农村新型金融机构少，目前还没有银行全资发起设立的贷款公司，也无银监部门批准的农村资金互助社，县及以下没有农村商业银行与合作银行。能享受此政策的只有农村信用社和村镇银行及保险公司。而村镇银行又极少，且在干旱地区县及以下没有一家。地方性的小额贷款公司和农村资金互助社均不符合政策优惠对象。

四、建立干旱带多层次、广覆盖、可持续的金融服务体系，破解金融服务瓶颈问题

解决贫困地区金融服务不能只靠商业性金融，应通过政府税收、减免费用、财政补贴等优惠政策方式引导商业性金融；政府提高整合各种财政建设补贴资金，建立有助于开展金融服务的风险保障体系和金融生态环境；吸引外来资金提供小额信贷服务。通过多种途径，各部门共同协作努力才能从根本上解决干旱区金融服务严重不足问题。

（一）建立政策性农业保险的长效机制，建立有差别的政策性农业保险的补贴标准和条件

区分不同地域、不同收入水平，将西部地区、低收入地区纳入国家保费补贴范围，提高西部地区、贫困县政策性农业保险补贴比例。对极度贫困地区，甚至可以实施全部由财政补贴政策；区分农民和企业的补贴政策，提高对低收入、缴费能力很弱的农户的保费补贴比例。

（二）理顺生态移民县（区）金融机构隶属关系和管理体制，提高对移民区金融服务效率

建议以行政区划为原则，理顺县（区）金融机构的管理体制，扩大中部干旱带生态县（区）金融机构的信贷审批权限，使有限的金融资源能更好地为当地经济发展服务。

（三）扩大对农村金融机构的补贴对象，细分区域制定不同的条件和补贴标准

建议一是国家扩大对西部所有省区的政策试点范围；二是将地方性准金融服务组织如小额贷款公司、资金物流调剂中心等纳入补贴范围；三是区分补贴标准，对自然条件恶劣、特别贫困的县区，降低条件，提高补贴标准，使政策更符合实际。

（四）政府引导、政策扶持，解决空白乡镇金融服务瓶颈问题

商业性金融机构实行“自主经营、自负盈亏、风险自担”市场化经营原则，设立营业网点首先要考虑规模效应和成本。因此，贫困农村的金融服务瓶颈问题不能完全依靠市场解决，需要政府引导，政策扶持。一是鼓励政策性金融机构到贫困乡镇设立网点；二是鼓励商业性金融机构在贫困乡镇设立网点，财政对金融网点亏损部分给予补贴；三是采取政府在贫困乡镇给金融机构网点提供营业场所、必要的办公设备，减少金融机构设立网点的成本。

（五）整合政府各部门政策扶贫补贴资金，建立小额贷款担保基金和风险补偿基金

为形成多元化、广覆盖的贫困地区金融体系，为企业、经济组织及个人提供保障，可以创新财政补贴方式，将扶贫办、农牧、林业、水利等各部门的补贴资金整合统一运用，利用财政资金建立贷款风险补偿基金和担保基金，帮助贫困地区的金融机构分担部分风险，用财政杠杆撬动金融资金，增加社会资金的投入。

（六）鼓励发展公益性小额信贷机构，争取获得外来资金和项目的支持

公益性小额信贷机构是非营利性的、以扶贫和促进社会发展为目标的非政府组织，资金来源于捐赠机构或捐赠个人，资金性质是公益性的，服务对象和目标是长期向低收入和贫困人口提供信贷服务。非政府组织小额信贷机构可以与正规金融金融机构合作，拥有创建普惠金融体系的巨大潜力。根据中国国际扶贫中心2010年的研究报告，自1995年开始将国际组织小额信贷模式引进中国以来，到2009年，最保守的估计是，在中国有55家以上专门从事小额信贷业务的非政府小额信贷机构，服务客户涉及内蒙古、天津、甘肃、青海、湖南、四川、贵州、云南、广西、河北、河南、宁夏等十多个省区的几十个县的8.4万人以上，贷款余额超过了2.6亿元人民币。其中，甘肃、青海、贵州、河北多个县获得了小额信贷项目，宁夏只有盐池县小额信贷中心1家机构。宁夏干旱带是全国最贫困的地区之一，符合国际非政府小额信贷扶贫发展目标，建议自治区扶贫办、妇联、农牧厅等部门向联合国开发计划署、国家扶贫基金会、中国社科院扶贫社等机构积极主动争取小额信贷项目，在贫困的干旱带地区多设立小额信贷机构，解决融资瓶颈和金融服务长期缺失的问题。

（七）创建贫困农村金融普惠基金，完善普惠农村金融体系

设立农村普惠服务基金作为一种农村金融制度的创新，以金融业自身的力量完全可以形成一个可持续的以城补农、以强补弱的制度，建立多做多得补贴，不做少做则出钱免责任的农村金融服务激励和约束机制，使贫困地区的更多弱势群体享受到现代金融服务，共享国家经济发展成果。早在18世纪20年代爱尔兰和德国就建立了贷款基金和储蓄基金，向贫困的农户提供无抵押的小额贷款。目前，面向农村地区和贫困地区的融资性基金比较普遍，如美国的农业信贷基金、欧盟的农业政策基金，直接和间接为农户提供贷款、保险和其他金融服务。国内也建立过一些专项建设基金。

我国金融业可以借鉴国际国内的做法，建立贫困地区或农村金融普惠基金。具体做法是金融机构按照营业收入的一定比例，如1％缴纳费用，作为普惠基金的来源；再通过一定比例的补贴引导引导更多金融机构到贫困地区开展服务，为低收入农民提供支付得起的正规金融服务。如在现有贫困地区的金融服务空白乡镇每建立一个网点补贴40万元至50万元。

（八）建立贫困地区信用平台，培育移民地区及贫困地区良好的金融生态环境

贫困地区开展金融服务缺乏资产抵押，主要靠联保的信用担保形式获得贷款支持，因此解决贫困地区融资难题，应着力改善信用环境，搭建良好的信用平台。实施政府信用教育和信用工程，发挥大户和龙头企业的示范带动作用，引导信用担保等中介机构向贫困地区拓展业务，形成政府教育宣传推动、模范大户带动、中介机构联动、广大农户、企业、经济合作组织参与的信用建设局面，打造金融服务信用平台，提高地区整体信用等级，改善贫困地区信用环境，增强金融机构服务信心和积极性。

（九）金融机构探索新的服务模式，开辟对移民开发区和贫困县区的金融服务通道

开发银行宁夏分行的“红寺堡区金融服务模式”、“盐池县惠民扶贫微贷款模式”，利用“政府+银行+担保公司+龙头企业+经济合作组织+农户”和“政府+银行+国资公司+小额信贷中心”的运作模式，通过政府整合建设资金、支农资金、转移支付等、建立财政补偿机制、成立信用协会等方式，开行与政府及代理机构合作，以批发的方式实现了开行贷款向低收入农户、农村妇女、创业者和中小企业发放，通过开发性融资推动，扩大了小额信贷覆盖面，形成了团体内部的相互监督制约机制，取得了良好的社会效益和经济效益。通过服务模式创新，将政府、银行、企业、创业者、农户的利益紧密联系起来，形成利益共同体，有效规避了农业和金融风险。