对永宁县农村土地流转情况的调查

中国人民银行永宁县支行　杨淑玲　叶英

近两年来，随着县城农业产业结构调整步伐的不断加快，特别是永宁县设施农业战略实施后，使全县农村土地承包经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则合理流转，成为农业增效、农民增收的重要途径。

一、基本情况

永宁县辖5镇1乡，69个村民委员会，683个村民小组。现有农户4.8万户，农业人口16.88万人，农业劳动力人数9.31万人，全县共有耕地面积48.4万亩。截至目前，全县共流转土地总面积42987.2亩，流转农户11058户，分别占全县总耕地面积和现有农户的8.89％和23.04％。农村土地承包经营权流转的形式主要以出租形式为主，其中：出租农户数10858户面积42086.68亩；互换200户面积900.52亩，由于永宁县实施设施农业战略，土地流转去向主要为农村经营大户和专业合作组织用以发展设施农业，种植温棚蔬菜和小杂果。土地租金每年每亩500元-600元，土地流转期限一般在5-22年不等。

二、土地流转的特点

随着党中央、国务院一系列惠农政策的出台，特别是全面取消农业税后，永宁县的农村土地流转呈现出一些新的特点，主要表现在以下几个方面。

1. 土地流转的动机发生了变化。在免征农业税以前，村组织和农户流转土地主要动机是为了完成税费上缴任务，避免土地撂荒。农业税免征后，不论是村集体经济组织规模流转，还是农户自主进行流转，其动机都是为了增加收入。可以说二者的行为由被动变为主动，进行土地流转的积极性都有了提高，一定程度上促进了农村土地的流转。

2. 土地流转的范围不断拓宽。免征农业税后，农民种田的成本进一步降低，他们惜地意识提高，流转的土地由当初主要是撂荒耕地扩展到整合农用地。土地使用权的流转已由原来的在亲戚、本村、本乡成员为主的农户之间进行，扩展到外村、外乡甚至外县。

3. 土地流转的市场取向开始显现。当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地，或者农户委托村集体经济组织代为流转的，现在有相当一部分承包户纷纷要求收回已转包的土地，要求享受国家对种粮面积的补贴或按照目前的市场价格重新确定流转费用。

三、土地流转的做法

1. 领导重视。为切实加强农村土地承包经营权流转工作，县委、政府把这项工作作为长期性工作，摆上议事日程，主管农业的副县长亲自抓，负总责，各乡镇主要领导具体抓，在全县上下，形成共识。

2. 宣传到位，消除群众疑虑。在稳定家庭承包经营的基础上，允许土地承包经营权合理流转是农业发展的客观必然，也符合党的一贯政策。为确保这一政策深入人心，县委、政府从抓正面宣传和引导入手，采用多种有效形式，把土地流转法律政策宣传到千家万户，向农民讲清土地流转的意义和作用，让农民真正意识到土地流转是解决人地矛盾的有效途径。同时，针对部分农民群众对土地的经营使用权和所有权混淆不清、土地流转收益以及流转到期土地如何处置等问题，各乡镇专门抽调工作人员，和村支部、村委会一齐耐心为群众解答法律政策，帮助群众解疑释惑，并细心做好群众思想工作，避免因土地流转引发群众上访，有效促进了土地承包经营权的有序流转。

3. 政府扶持，加大资金投入。县委、政府制定了具体的配套扶农政策，加大资金扶持力度。落实各类配套资金用于扶持四大优势特色产业的基地建设、技术引进、营销补贴，推动千亩万间和万亩设施园艺基地建设，通过这些优惠政策的落实，大大降低了土地流入方的生产经营成本，充分调动了农业企业、经营大户参与农村土地流转的积极性。

4. 精心组织，开展服务指导。在指导土地流转过程中，县委、政府立足本地实际，结合外地的一些好的做法，充分发挥农经部门的职能作用，通过深入调查研究，广泛听取各方面的意见，在全县六个乡镇分别成立了土地经营权流转服务中心，统一印制发放了《银川市农业设施经营权证》和《永宁县农业设施土地流转台帐》，制定了《永宁县农村土地承包经营权流转管理办法》和统一的土地流转合同文本，进一步规范流转行为，最大限度保护流转双方的利益，促进土地流转。通过土地流转，有效整合了土地资源，进一步促进了永宁县农业的规模化经营，提高了农村集体土地的利用率，为确保永宁县“打造设施园艺示范县”奠定了坚实的基础。

四、土地流转的几种模式

近年来，永宁县大胆探索、勇于实践，大力推进土地流转，提高了农民的组织化程度。各乡镇通过不断的摸索和实践，总结出永宁县目前有以下几种土地流转模式。

1. 农民自发联合型。根据全县设施农业规划，农户之间自愿联合，互换土地使之集中连片从事设施农业。李俊镇金塔村4队、5队部分农民通过土地置换自发组织起来建起了生态葡萄示范基地；杨和镇旺全村4队、5队农民自发组织起来发展设施农业1300余亩；望远镇1751亩设施农业都是由126户农民自发组织起来，通过土地调整进行集约化经营、规模化生产。

2. 村企联手合作型。在全县设施农业发展中，村两委班子充分发挥组织协调作用，主动和企业联系，先后引进襟远公司，中青公司、天天鲜、小任果业等企业落户永宁，租赁土地发展设施农业，确保了永宁县设施农业的顺利发展。

3. 经营大户带动型。经营大户是农村经济发展的生力军，经营大户通过与农户签订租赁合同的方式，把农户土地承包经营权租赁过来从事设施农业，农户在收取一定租金的同时可以给经营大户打工，获取劳务收入。全县90％以上的农户土地流转都是采取这种模式。例如，去年经营大户望远镇新盈村村民李文金、胜利乡胜利村村民赵峰、郑淑琼，望洪镇增岗村村民姜宝等依托自身资产、技术、市场等各方面的优势，积极组织周边农民整合土地资源参与全县设施农业的发展，走出了一条经营大户带动农民进行产业化经营、规模化生产的路子。

4. 支部+协会引领型。在全县设施农业发展中，村党支部积极发挥“领头雁”作用，引导带动农民组建各类专业合作组织发展设施农业生产，如杨和镇东全村党支部通过组建“永宁县杨和镇东全村温棚种植协会”，极大提高了农民参与设施农业生产的组织化程度。

5. 科技人员创业促进型。为了充分发挥科技人员的引领作用，永宁县先后制定一系列优惠政策，鼓励科技人员带技术、带本领深入农村发展设施农业，极大地调动了广大农民参与设施农业的积极性。

五、土地流转中存在的问题

1. 国家土地三十年不变的政策已经成为制约农村经济发展和土地合理流转的“瓶颈”，从而也影响了农业规模化的发展。主要表现在以下几个方面，一是单家独户的生产模式已不适应当前农业生产需要，土地不流转就不能形成农业的规模化生产，从而导致大型的现代农业生产机械不能很好地发挥作用。二是土地的小规模生产牵制了很多农村劳动力，劳动力不能很好地转移，影响了农民收入，阻碍了农村经济的发展。

2. 流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多。农村土地流转的随意性和不稳定性较明显，以前农户私下流转承包地没有建立稳定的流转关系，流转期限很短，除农户之间的互换为长期外，其他流转形式一般为1-3年，大多是双方口头约定，基本没有协议。据统计，2006年前永宁县8942亩流转土地中，签订书面流转合同的只有1545亩，占17.3％，而且合同存在很多不规范的地方，有的流转合同标的不明、没有流转期限、权利义务关系不明确、没有约定流转收益及补偿办法，有的擅自改变土地的农业用途，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。

3. 农民恋土情结重，不愿轻易流转土地。长期以来，农民思想上形成的土地是赖以生存的根本这个观念还没有改变。加之近年来中央出台了一系列优惠政策，全面取消了农业税，对种粮农户实行各项补贴，增大了农民增收的空间，致使农民不愿流转土地。另外，当前农村社会保障机制尚未完善，农民把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是在设施农业建设中，因个别农户不愿流转土地，影响了设施农业规模化生产。

4. 土地流转机制不完善，阻碍了土地合理流转。永宁县农村土地流转尚处于探索阶段，缺乏有效的市场机制，还没有形成市场化运行的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，土地流转对象与范围选择余地小，流转形式比较单一，往往出现农户有转出土地意向，却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到有承包地的出让者，流转信息传播渠道不畅，影响了土地流转的发展。

5. 土地流转监管机制不健全，承包纠纷处理较难。目前，农村土地流转纠纷具有群发性、复杂性、紧迫性的特点，化解难度比较大。《农村土地承包法》颁布实施后，特别是乡镇机构改革后，农经管理人员减少，对农村土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，从而留下了许多弊病和隐患，成为农村不稳定的因素。县农村土地承包纠纷仲裁委员会由于人员编制、工作经费等具体问题落实不到位，往往是力不从心，一些纠纷案件乡村调解无门，法院又不受理，农民只有反复上访。

六、推进和规范农村土地流转管理工作的意见和措施

上述问题的存在，不仅影响了土地的合理流动，影响了土地规模经营，影响农民收入的增加，还会恶化党群、干群关系，进而会阻碍和影响农村经济发展和社会稳定。为了加快永宁县设施农业生产，推进农村产业结构调整，规范农村土地承包经营权步伐，建立灵活的土地流转机制和流转行为，针对以上问题，应从以下几方面着手来加强土地流转工作：

1. 要把转变农民的思想观念放在首位，不断提高农民流转土地的积极性。让农民意识到土地流转的重要性，是加快土地流转的前提。因此，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。要大力宣传政策法规。要大力宣传《土地承包法》、《合同法》以及中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》精神以及相关的政策法规，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法。要加大典型引导力度。乡镇和涉农部门要充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

2. 加强土地流转的法制管理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，制定统一的流转程序，由业务指导部门指导农户按规定程序进行土地流转，指导土地流转合同的签订、鉴证工作，确保合同的有效性，建立各种规章制度，把土地流转工作纳入规范化、法制化管理轨道。要把加强管理作为根本，不断规范农村土地流转行为。一方面，要加强土地转出方的管理。对农户自发的土地流转行为，教育引导农户签订流转协议，并报所属村集体经济组织备案。要规范乡村集体经济组织参与土地流转的行为，不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转土地。另一方面，要加强土地转入方的管理。为防止土地投机行为，已流转的农村土地，受让方不得进行再流转。土地流转年限不能超过农户家庭承包土地的剩余承包期。流转期满后，经双方协商，可续签土地流转协议。应引导有条件的地方探索组织以股份制为基础的农业公司，农户间以土地使用权为股权，本着自愿、互利的原则，发展土地股份合作制。

3. 要把加快劳务经济发展作为重中之重，不断拓宽农村土地流转的空间。要拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。要加强对农村劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件，让大量的农村劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，为农村土地流转创造必然条件和有效空间。

4. 要把提供优质服务突出出来抓，为农村土地流转营造良好的环境。一是建立健全组织体系。要把土地流转工作纳入县、乡两级政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的组织机构，综合、协调、统一领导当地的土地流转工作。二是积极发展市场中介组织。要注意发展农村土地流转的中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行。三是认真解决土地纠纷。土地纠纷是农民土地流转后的遗留问题，如果解决不到位，势必影响农民的积极性，从而影响整个土地流转工作。针对农村土地纠纷的实际，县、乡两级应建立强有力的专门仲裁机构，着力解决土地纠纷工作，化解矛盾，理顺情绪，排除隐患。四是健全农村社会保障机制。要加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，进而为土地流转创造良好的条件。五是建立信息服务机制，科学引导土地合理流转。土地流转的直接效果是实现规模经营，最终目的是增加农民收入。政府应对农民进城打工，从事其他产业生产提供准确的用工信息，进行技术培训等，避免农村劳动力的盲目转移。村集体经济组织要把机动地优先发包给种田能手，同时引导农民把转让出来的土地也向规模经营户和种田能手集中，帮助他们建立长期转让关系。对规模经营户要给予必要的政策、信息、技术、资金扶持，使之顺利发展。

5. 鼓励农村土地适度规模经营。积极探索出台相关政策，采取以奖代补的形式对有一定经营规模从事设施农业生产的经营户给予一定的补偿，实施产业化经营的种植大户给予适当的资金扶持；土地流转受让方可享受政府有关惠农补贴政策。因调整农业结构，规模经营户在流转取得的经营权区域内修建为生产服务的道路、储藏、加工等临时设施，有关部门应予以支持，优先从简办理有关手续，取消各种收费，并提供良好的服务。促进永宁县农村土地的规模经营。