一 科层管理体制的悖论与困境：传统行政模式的弊端分析

传统公共行政是建立在理性基础之上的、以科层制为基本组织形态的公共行政。当西方文明从神性的桎梏中走出来，理性开始得到重视和张扬，文明的发展立即进入了一个崭新的阶段，主要体现在科学技术的进步、工业化的迅猛发展和科层制组织的出现。这三个方面是相辅相成、相互促进的，也是一个相互融合的有机体。理性推动了科学技术的进步，科学技术的进步推动了工业化的迅猛发展，而科层制组织使庞大的工业化社会的管理变成现实。

（一）制度理性与实际成效：科层组织的运行反差

一百多年前，当工业化大规模扩张的时候，著名的社会学家马克斯·韦伯对工业化时期的各种组织，包括政府的组织、企业的组织、军队的组织等进行观察和研究，提出了一个崭新的、经久不衰的概念——官僚制组织，亦称科层制组织。韦伯认为，工业化时期的各种组织都是科层制组织。这一组织的根本特征体现在：专业化、部门化、层级化和制度化（非人格化）。和传统社会相比，工业化时期的管理变成一种专门的科学和专门的职业，只有那些经过职业化培训的专业技术人员才能担任；根据专业化分工设立众多的职能部门，每个部门承担专门任务；建立层级节制的权力结构，下级服从上级的指挥，确保政令统一、执行有力；整个组织按照规章制度运行，实行非人格化管理。和传统社会相比，科层制组织无疑具有巨大的进步。科层制组织具有形式上的合理性，它和生产车间的一台现代化的大机器一样，由各种“零件”科学组合而成，结构严密、形式完整。从理性的角度讲，科层制组织是为了适应工业化大生产和人口增加、公共事务增多的现代化社会管理的需要。通过专业化、科学化的组织设计，可以满足管理活动中对效率和责任的追求。由专业的人、专业的部门从事专业活动，效率比笼统的、全科式的管理要高出很多；每个层级、每个部门、每个人分工十分明晰，权力和职责边界清晰，这样可以确保管理责任得到全面落实。

确实，正如任何组织都必须根据目标设定合理的组织结构和制度体系一样，科层制组织也具有完全科学的组织设计和制度安排。正是依靠科层制组织，工业化大生产在各个领域展开，生产力产生质的飞跃，物质财富的激增极大地满足了人们的生产生活需求，现代社会的管理面貌一新。但是，这套看起来十分科学、十分严密的组织，在实践中却产生了众多的矛盾。每个人、每个部门都以效率为中心，严格按照规章制度和既定程序办事，导致管理日益僵化，形式主义、官僚主义日益受到诟病。每个人都固守自己的职责，凡是涉及其他部门、其他领域的事务，总是相互推诿、视而不见，从而使原本完整的责任制在很多时候无法落实。权力和责任原本是对等的，但“权力与责任往往出现相分离的情况，一些行政官员仅仅拥有权力而回避责任，他们往往把权力掌握在自己手中而把责任推给制度体制甚至别人”[1]。这就是我们常说的科层制在实际运行中产生的“效率悖论”和“责任悖论” 。

“效率悖论”和“责任悖论”的长期演进，将导致官僚主义和形式主义泛滥，而且导致组织体系中的条块分割和各自为政，在管理实践中则表现为碎片化治理的大量出现。当工业化进入中后期阶段的时候，科层制组织的不适应性更加凸显。首先，复杂性事务、跨界事务逐步登上历史舞台。工业化初期，社会面临的主要问题是如何高效率地组织工业化生产，推动经济的快速发展。不管是企业还是政府部门，只要不断提高专业化水平，按照科层制组织的既有模式运行，基本上可以满足工业生产和公共管理的需要。当工业化发展到一定阶段，新问题、新矛盾大量涌现。工业化带来环境污染、资源紧缺和贫富分化，以及人口结构变化、社会冲突加剧等各种社会问题。所有这些问题的解决，仅仅依靠某个层级的政府或者政府的某个部门显然力不从心。其次，社会风险大量增加，应急管理考验政府的管理能力。新材料、新技术层出不穷，生产要素大规模、高频率流动，各种安全生产事故防不胜防。经济的周期性波动、系统性金融风险增加了经济活动的不确定性。在社会领域，各种社会矛盾造成社会的断裂，大规模社会冲突的风险在一定范围内、一定程度上存在。德国社会学家乌尔里希·贝克甚至认为，在全球化发展背景下，人类实践导致的全球性风险已经对人类的生存和发展造成严重威胁，人类事实上进入了风险社会。处理突发性事件和全球性、系统性风险，也不是某个地区、某个层级、某个部门能够从容应对的。最后，行政官员的自主性、公民和社会团体的参与意识不断增强。伴随工业化带来的社会财富的增加，人们受教育水平大幅度提高，权利意识、主体意识逐渐觉醒，自主性、创造性不断提升。完全按照刻板的管理体制和规章制度办事，行政官员自身也愈来愈不适应。在基层，行政官员直接面对服务对象，各地的情况千差万别，千篇一律、脱离实际的管理显然招致不满。公民要求政府更加具有回应性，更加体现民众的真实需求。公民个体、社会团体不满足于官僚体制的封闭式运作，希望参与公共管理和服务，民主管理、民主监督势在必行。因此，传统的科层结构及其运作模式已经无法适应经济社会发展的需要，如何在继承中创新、在创新中发展成为不可回避的公共议题。

（二）走出科层制困境：中国的实践与探索

根据韦伯的描述，我国的行政组织体系也具有科层制组织的典型特征。封建社会建立的组织架构，虽然不是现代意义的科层制，但也具有科层制的部分雏形，只不过那套组织体系在传统社会按照传统模式运转。新中国成立以后，中国建立了部门分工、层级节制、科学管理的现代政府体系。正是依靠这套体系，我们迅速地组织工业化大生产，经济秩序、社会秩序在短时期内得以建立，而且高效地完成了国家建设中的许多宏伟任务。如果进行理性审视，我们又会发现，科层制在其他国家暴露的种种弊端，在中国的行政体系中同样存在，甚至在某些方面表现更为突出。这是因为，中国是从计划经济体制走出来的。计划经济体制要求对经济活动进行全面的计划、管理和监督，政府设立众多的职能部门顺应无微不至、无所不能的经济和社会管理的需要。例如，为了加强对工业活动的管理，当初设立了好几个主管部门，有煤炭工业部、机械工业部，甚至设立机械工业一部、二部。在社会主义市场经济体制建立过程中，我们逐渐从微观管理变为宏观调控、从直接管理变为间接管理。但在相当一段时期内，政府职能部门的设置过多过细，给政府管理活动制造了太多的部门壁垒。另外，改革开放之后，我们经历了税费并存的时期。费改税以前，政府许多部门存在大量的收费行为，这些收费一部分上缴财政，一部分直接或间接变成部门收入甚至职工福利。各个部门都在争取扩大自己的权力，权力部门化、部门利益化、权力利益化十分明显。有利可图的事务争着管，无利可图的事务相互推诿。部门之间的利益之争加剧了部门壁垒和鸿沟，部门之间的协调与合作变得异常困难。同时，中国设有中央、省、市、县（区）、乡镇五级政府，比其他国家的政府层级明显要多。在缺乏有力督导的情况下，地方政府对中央政策“选择性执行”并非个案，部分地区、部分层级对上面的政策有利则执行、无利则变通。中间层级拥有资源截留权，把本属于基层政府的财力吸纳到本级政府之中，将教育、医疗、交通中的优势资源过度集中于本级政府及本级政府所在地，成为政策执行、资源配置的“肠梗阻”。在地区协同方面，改革开放之后，为了推动经济的快速发展，各级政府的经济考核指标十分具体，考核成绩直接影响主要负责人的政治前途。在某种意义上讲，没有这样的考核激励机制，没有所谓的“政治锦标赛”体制，就没有我国经济如此高速度的发展。但是，所谓的“政治锦标赛”体制造成一定程度的地方中心主义，地区之间的合作变得异常困难，除非能够在经济发展中实现双赢。

为了克服部门壁垒、层级本位和地区中心主义，我们始终在进行大刀阔斧的改革。在党中央、国务院的统一部署下，全国层面进行了一次又一次的机构改革，切实转变政府职能，将“全能政府”变成“有限政府”，将直接管理、微观管理变成间接管理和宏观调控，将以行政手段为主的管理方式变成以法律和经济手段为主的管理方式。经过历次机构改革，政府机构大幅度裁撤，精简、高效成为行政改革的主旋律。越是机构臃肿、人浮于事，越不利于部门之间的协调；反之，越是精简优化，越有利于减少内部摩擦和协调成本。为了有效遏制乱收费现象、规范行政权力的运行，我们在很多领域陆陆续续地进行费改税改革。费改税之后，部门的利益驱动明显下降，部门之间的利益冲突也大幅度减少。曾经一段时期，各个政府部门的收入差距、奖金福利差距很大，苦乐不均，严重影响公务员的积极性。通过建立健全公务员制度和改革收入分配制度、公共财政制度，所有公务员实行“阳光工资”，各个单位、各个部门不得在政策之外乱发奖金、福利，“部门利益化”基本得到控制。

根据经济社会发展情况，我们因时制宜地进行了大部制改革和行政综合执法体制改革。特别是党的十八大以来，原有的改革进一步拓展和延伸，许多难点、堵点得到突破和疏通。在市场监管方面，我们将原来的分部门、分段式、多头式监管改成统一监管，设立统一的市场监管局。在反腐败方面，将分散在检察院、公安、海关、监察等部门的反贪职能进行整合，成立集中统一、资源优化、权威高效的监察委员会，有力地推动了反腐败工作的开展。在应急管理领域，将原有的分散在十多个部门的应急管理职能集中起来，成立统一的应急管理部门。行政综合执法改变传统的分散执法、多头执法、重复执法模式，将执法资源、力量进行有效整合，大大节省执法成本、减轻企业和社会负担。许多地方已经从县级综合执法向市级综合执法提升，在更大范围、更深层次上提高行政执法效能。为了减少层级之间的摩擦、提高行政效率，行政体制改革和行政审批制度改革逐步推进。上级政府不断地向下级政府放权，政府不断向企业、市场和社会放权。省直管县改革、强镇扩权改革，都使基层政府的财政自主权和管理自主权进一步扩大。

为了保障中央政策的全面贯彻落实，坚决杜绝有令不行、有禁不止的情况，近年来，中央政府的督导力度明显加大并逐步走向制度化。定期开展的中央环保督查，在各地引起强烈反响，许多民众反映集中、很久得不到解决的环境污染事件，在中央环保组的督查下，很快便得到处理。这种自上而下的督查方式，保障了中央政策的坚决有力执行，有效制止了各地急功近利、本末倒置的低质量经济发展行为。

如何理顺县乡行政管理体制、推进基层治理体系和治理能力现代化，始终是地方行政体制改革的重点和难点。很多地方积极推动“县乡一体，条抓块统”改革，将分散在乡镇的“七站八所”直接划归乡镇政府进行属地管理，县级政府职能部门负责业务指导和协调，有效化解条块之间的矛盾、垂直管理和属地管理之间的矛盾。在区域合作方面，国家级、省级的区域一体化发展战略先后出台，京津冀一体化、长三角一体化、珠三角一体化、长株潭一体化通过国家层面的统一部署有序推进。在地方行政区域内部，各种模式、各种层级的区域合作也取得了一定成效，乡镇区域发展联盟、县（区）战略合作框架等受到关注。通过以上努力，科层组织的悖论在一定程度上得到化解，组织韧性逐渐提高。但是，科层组织所固有的部门之间、层级之间、地区之间的隔阂和壁垒并没有从根本上得到消解。

（三）公共治理系统转型：变革时代的现实需要

在国外，理论界和实务部门也一直在探索如何走出科层制的困境。 20 世纪60 年代末70 年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列的政治、经济和社会危机，以科层制为代表的传统公共行政面临重大挑战。 1968年，以乔治·弗雷德里克森为代表的新公共行政学派认为传统公共行政奉行“效率至上”的理念，忽略了政府的社会责任和公平公正等价值追求，造成工具理性和价值理性的严重失衡。新公共行政学派主张建立有道德的、公平公正的公共行政，“强调以伦理、民主、政治互动，公民参与以及回应性等观念为基础设计出一种新的组织体制或制度，以增进社会公平实现的可能性”[2]。 20世纪70 年代末，英国撒切尔政府和美国里根政府率先发动“新公共管理”运动，推动西方发达国家公共管理第二次重大转型。这场运动的主要内容是实行国有企业的私有化改造，通过引进企业管理方式和各种竞争机制、采用服务外包和特许经营制等公共服务供给方式，节省政府成本、放松政府规制。这场改革“实现了国家退却和政府卸载，重新划定了政府、市场和社会的边界”[3]。诚然，新公共管理运动让市场主体参与公共管理和公共服务，在一定程度上克服了科层制的刻板化和封闭性，提高了财政资金使用效益，改善了治理绩效。但是，这种建立在管理主义、效率本位基础上的改革一开始就受到各方面的批判，许多人认为公共服务的质量难以从根本上得到保证、政府的公共管理和公共服务责任在很大程度上被推卸。更为严重的是，它将科层制组织原有的碎片化进一步拓展，在服务供给、责任分担等方面造成更深层次的碎片化。 20世纪 90年代末期，在批判新公共管理运动的基础上，以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表的学者提出了整体性治理理论。[4]针对以往政府改革所强化的碎片化状况，整体性治理主张逆部门化和碎片化，把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消准政府机构，让无限制竞争的地方机构建立合作的、以社区为基础的结构；推行大部门式治理，改变极度分散化造成的无效和低效；恢复或重新加强中央政府过程，改变重复的、多头的等级结构；提供一站式、打包式的整体服务，更好地满足公民对公共服务质量和效率的需求；通过信息技术手段推动部门流程再造、数据共享和业务协同；等等。

无论是国内还是国外、理论界还是实务部门，都已充分认识到科层制在现代社会治理中的不适应性，都已经做出了修正完善的许多努力。科层组织结构随着人类管理活动的复杂化、规模化逐渐产生，并在工业化时期得以正规化、科学化和制度化。科层制组织一旦正式生成，它就具有相对稳定性甚至超稳定性，难以从根本上超越。这是因为，它符合人类活动的基本规律和公共管理的基本规律。只要人类存在大规模生产活动和科学化管理的需要，科层制组织就会成为无可替代的选择。可以预见，在相当长的一段时期内，人类的公共管理活动都将依托科层制组织来进行。但是，任何组织结构都必须与所在的社会环境相适应，当今社会既与传统社会有本质的区别，也与科层制理论产生初期的工业化社会有很大的差异。现代公共管理一定是在科层制分工基础之上的更加注重系统性、整体性、协同性的管理，协作与协同是现代公共管理的本质特征。

首先，公共性是现代政府管理的价值属性。人类的政治实践史，在某种程度上讲是一部权力公共性得以承认和建构的历史。古代行政虽然也具有一定程度的公共性，但总体来讲，无论从价值层面还是实践层面，公共性的比重是非常低的。封建统治者以维护自己的统治、满足自身的需要为根本利益，甚至为了自身利益践踏人民群众的各种利益。现代国家建立之初，政府的公共职能逐渐得到强化，但时常因为对管理效率的追求忽略最根本的公共性追求。哈贝马斯认为，现代性是私人领域和公共领域逐渐分离的过程，两者遵循不同的价值和实践逻辑。 “公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对的。”[5]公共领域虽然较为宽泛，但作为“公共权力机关”的国家是公共领域的主体。国家“之所以具有公共性，是因为它担负着为全体公民谋幸福这样一种使命”[6]。可以说，不管是何种政体的国家，一旦丧失其“为全体公民谋幸福”这种使命，它便失去了“公共性”，不再拥有合法性基础。 “按照人们对现代政府的理解，公共权力来源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，作为其载体的政府是为社会公众所有的，政府存在的目的与合法性就在于维护与保障人民的权利。”[7]我国政府是全心全意为人民服务的政府，始终以促进和维护公共利益为自己的职责和使命，除了公共利益之外没有自身的特殊利益。因此，各级政府应该摒弃与公共利益不一致的理念，完全按照公共利益的需求进行管理和服务，打破各种利益藩篱和行政封锁，共同促进和维护公共利益，建设人民满意的服务型政府。

其次，系统性是现代政府管理的基本特征。马克思主义认为，世界是普遍联系的。万事万物不可能孤立存在，而是相互影响、相互作用的。这种联系有些是直接的，有些是间接的；有些是隐性的，有些是显性的。系统的观点为我们分析事物之间的联系提供了基本的思想观点和思维方法。 1952 年，美国理论生物学家L. V．贝塔朗菲提出了系统论的思想，并在 1968年发表专著《一般系统理论——基础、发展和应用》 （General System Theory: Foundations, Development, Applications），确立了这门科学的学术地位。系统论认为，“整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同基本特征，系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素和环境三者的相互关系和变动的规律性，并优化系统观点看问题”[8]。根据系统论观点，行政系统是整个社会系统中的一个子系统，这个子系统受社会大系统的影响，所有行政活动必须充分考虑到社会系统的影响与制约，与社会系统相适应。行政系统由各个组成部分联结成一个有机体，各个组成部分之间联系十分紧密，而且相互影响相互作用。因此，层级之间、部门之间、区域之间不能孤立地行动，任何主体的好的政策和行动对整个系统都会产生有利影响，而任何主体的坏的政策和行动对整个系统都会产生负面作用。特别是在各种要素高速流动、系统联系异常紧密的现代社会，行政系统之间的相互影响和作用会呈现乘数效应，所有行动主体对此必须有清醒的认识并采取相向行动。

再次，互利合作是现代政府管理的互动基调。政府之间虽然也有竞争，甚至竞争会比较激烈，但这种竞争和企业之间的竞争是不一样的。它不是你死我活的零和博弈，而是互利共生的合作型竞争。企业之间的竞争可以将某个企业淘汰出局，政府之间的竞争绝对不是让某个政府被淘汰。相反，如果某个地区、某个政府在竞争中处于不利甚至落后地位，其他政府有帮助、扶持义务。部门之间可以创先争优，但主要还是协同共进，因为有时决定整个政府绩效的不是“长板有多长”，而是“水桶中最短的那块木板有多短”。地区之间可以相互竞争，但如果采取以地区为中心、以重复建设和资源消耗为基本特征的粗放式低质量增长方式，最终会破坏整个区域的经济发展环境和生态环境。更何况，区域之间反差太大，落后地区会对发达地区造成“挤压”效应，最终影响整体发展。正因为如此，我国在国家层面、地方层面展开各种层次、各种方式的互利合作，推动区域一体化高质量发展。

最后，共享联动是现代政府管理的存在方式。科层制组织分部门、分层级管理的方式，不但与行政官员的行为习惯有关，而且与信息传递方式有密切的关系。当信息传递以人工传递为主，或者以有限的信息共享为主，组织之间相互保密而不是相互开放，行政命令只能逐个层级、逐个部门传达，许多工作只能逐步落实，效率低下。但是，现代政府不再是一个封闭的、保密的行政机构，而是信息共享、开明开放的公共机构。信息开放与共享的法律得以实现，部门之间、层级之间不再成为信息孤岛。新一轮技术革命成果在行政管理活动中得到广泛应用，各个层级、各个部门可以实时共享关键的、动态的信息。必要时，各个层级、各个部门可以根据共享的信息第一时间采取联合行动，而不是被动地应付和机械式操作。这正是政府治理现代化的重要体现和标志。如果凡事都必须按照传统的条块分割方式行动，落后于社会发展和群众要求，将不能实现现代化的治理；相反，以信息共享为纽带、以高效联动为手段，政府的治理理念、体制、技术、方式等都已发生革命性变革，朝着高度现代化、信息化、智慧化方向不断前进。