四 方兴未艾 大有可为——国内外公共外交研究综述

（一）国内公共外交研究整体现状

近年来，我国对公共外交的研究关注不断增强，相关学术成果不断涌现，研究议题也十分广泛。“最早提到这一概念的是周启朋教授于1990年编译的《国外外交学》一书。虽然阐释的较为简单和粗略，但也是首次将这一概念引入国内。鲁毅教授在1997年所著的《外交学概论》中进一步分析和诠释了这一概念，明确公共外交包括两大类：一是对外传播，二是发展国际文化关系。”[7]但上述阐释都只局限于知识性的介绍，而不能算作深入的学术研究。

国内对公共外交进行系统化研究应当是进入21世纪以后。2000年，韩召颖所著的《输出美国：美国新闻署与美国公共外交》一书，是首次对公共外交做出系统研究的学术著作。该书以美国新闻署为研究切入点对美国公共外交进行了研究。此后，公共外交研究逐年升温。根据笔者对中国知网的统计，自2001年至2021年，发表的涉及公共外交的论文（包括硕士和博士学位论文），共计5265篇。其中，在国际政治类核心期刊[8]中刊文300篇。如图1所示，2010年至2013年是我国公共外交研究的爆发期，2014年以后研究热度趋于平稳。

图1 2001—2021年国内公共外交论文数量统计

从文章的性质来看，大体可以分为三类。其一是实践操作类。这类文章侧重于对不同国家的公共外交的实践分析，包括目标、政策、途径等。这其中又以“对美国的公共外交政策研究占很大一部分”[9]，且学界正逐步涉及日本、加拿大、澳大利亚、德国、法国等发达国家的公共外交政策研究，并开始关注欧盟、上合组织等国际组织公共外交的发展特点和政策趋向。值得注意的是，随着“一带一路”倡议的提出，基于“一带一路”背景下的公共外交研究呈井喷式增长，其中又以中国同周边国家的公共外交为主。其二是理论构建类。这类文章侧重于对公共外交的理论阐述，它们或者是对公共外交基本概念的界定、历史发展、产生背景等方面，或者利用现有的理论对公共外交实践加以分析，再或者是从公共外交的实践入手凝练新的概念或分析框架，探讨其在理论方面的建树等。其三是会议综述类，总结不同学者在专门学术会议上对公共外交的基本观点、看法等。

结合上述文章性质，归类如表1所示。

表1 国际政治类核心期刊涉及公共外交论文性质分类

据不完全统计，对公共外交的经验研究占据所有研究的七成。这不仅直接暴露出了理论研究的严重不足，更突显出了理论研究的迫切性。同时也从一个侧面表明，公共外交的理论化探索恐怕难以从经验研究中直接提炼获得，需要站在更高的理论视野和跨学科的视角下寻找答案。

（二）国外公共外交研究整体现状

20世纪60年代起，“公共外交”这一名词率先吸引了美国学者的关注。研究表明，1965年塔夫茨大学弗莱彻法律外交学院设立爱德华·R.默罗（Edward R.Murrow）公共外交中心时，该学院院长埃德蒙·格里恩（Edmund Gullion）首次使用了“公共外交”一词，并将其解释为“公共外交指的是公众态度对外交政策的形成和执行所造成的影响。它涵盖了超越传统外交的国际关系领域，包括‘一国政府在其他国家境内培植舆论；一国利益集团与他国利益集团的互动；有关外交事务及其影响的通讯报道；职业外交官和国外受众之间的联络与沟通和跨文化沟通的过程’”[10]。此后，“公共外交”一词逐渐流行开来。

作为一种超越传统外交范畴的外交形式，公共外交的研究起源于美国且大部分理论研究都与美国有关。美国国务院编纂的《国际关系词典》中认为公共外交是指“由一国政府支持的通过出版物、电影、文化交流、广播和电视等形式影响他国的公众的一种外交方式”[11]。在这一定义中，公共外交与对外宣传无异。根据1987年美国官方的规范定义，公共外交指的是“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生的错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动”[12]。因此，公共外交指的是一国营建该国总体国际形象的过程，其目的是增强该国实现其外交目标的能力。

从美国的公共外交历史看，它确实是始于“对外宣传”但又不止于宣传。“公共外交还包括：公共人物的言行，一国为提升本国形象而开展的类似于商业广告或商业公关的活动。”[13]从第二次世界大战期间创立“美国信息中心”并首播“美国之音”到冷战时创设主管对外宣传的“美国新闻署”，美国的公共外交时时刻刻与对外宣传、抢占舆论高地“捆绑”在一起。随着冷战的结束，对外宣传在美国外交中的作用却急剧下降，直到1999年“美国新闻署”并入国务院，标志着其难复往日辉煌。进入21世纪，公共外交重回美国决策层的视野。并在伊拉克和阿富汗战争爆发后，迫于扭转国家形象的需要，对公共外交的投入和研究随之急剧升温。

从美国对公共外交的研究成果看，可大致分为三个阶段。第一个阶段是冷战时期。这一时期的研究主要是突出公共外交的重要性，兼具理论研究。早在1984年，艾伦·汉森就撰文指出，“当今时代的公共外交是为美国代言”[14]。“理查德·斯塔尔1986年出版《公共外交：美苏之间的折冲》，戴维·希区柯克1988年出版《美国公共外交》等都是该时期公共外交研究的重要成果。”[15]格兰·费舍认为，公共外交与人类学、社会学、社会心理学、政治行为学四个核心学科有密切的关系。[16]阿德尔曼撰文表达了从以计算机为代表的信息技术变革的角度调整美国新闻署地位和职能的文章。

第二个阶段是冷战结束后直到“9·11事件”爆发。面对国际格局剧变，学者们陷入对公共外交特别是美国新闻署地位和目标之间的争论中。保罗·布莱克布恩“建议美国新闻署在冷战之后应该重新调整目标并制定适合当下的新政策，因为像其他国家一样，美国已经不需要把苏联作为战略考虑原则的基础”[17]。而与他相反，沃尔特·拉克尔批判了美国政府对美国之音、自由欧洲等机构大幅削减预算的做法，并认为在冷战时期极具价值的公共外交在冷战后打击新威胁时一样重要。[18]这种分歧是后冷战时代美国的战略迷茫和徘徊在公共外交领域的体现。美国学者尼古拉斯·卡尔指出：“美国的公共外交总是和国家的迫切需要相伴而行，如美国独立战争、美国内战、第一次世界大战，但当危机过后，国会就会关闭国际宣传的工具。公共外交在二战后得以复兴得益于拥护者们成功地向立法机构游说其在对苏冷战中的重要性，但随着苏联的解体，一系列削减公共外交的行为又卷土重来。”直到1999年，美国新闻署并入国务院，标志着一个时代的终结。

第三个阶段是“9·11事件”爆发后，美国面对自己的全球“形象危机”，“重拾”公共外交，并加大对公共外交的投入和研究。这一阶段突出的特点是对非国家行为体参与公共外交的关注。彼得·皮特森认为公共外交如果仅仅只是由政府部门参与是不够的，必须让非政府的社会力量参与进来才能起到理想的效果。因此，他提出了创立一个由总统领导的，融合私人部门在内的、独立的、非盈利的“公司”来推进公共外交，即“公司公共外交”（Corporation for Public Diplomacy）的概念。[19]相类似地，克里斯托弗·罗斯强调“全球变化”（Global Changes）是公共外交的重要影响因素。其中尤其以“交通、通信技术的发展，覆盖面的扩大，使人员流动性加大；此外，非政府组织的发展、媒体交流渠道的增多使交流更加频繁”[20]这些因素最为突出。

与上述情况相对的是，非美国的公共外交研究呈现较为薄弱的态势。《公共外交》和《分裂时代的英国公共外交》两本著作[21]旨在比较全面地论述英国公共外交，尤其是冷战后英国公共外交理论与实践。着重于为冷战后英国的公共外交实践提供理论支撑和策略指导，国别性明显；日本学者金子将史和北野充主编的《公共外交——“舆论时代”的外交战略》一书，对公共外交的理论进行了初步探索，同时以日本为出发点，分别研究了日本对美、对华的公共外交政策，特别是在资料和论据上，较其他一些研究丰富；荷兰学者扬·梅利森在《新公共外交》[22]一书中从冷战后外交实践变化的角度出发，考察公共外交在新的国际关系环境中的理论建设与实践，认为公共外交的兴起与发展表明现代外交的演变已经达到了一个新的阶段，并提出了如何提高和运用公共外交的方法和途径。

综上所述，国外学者对公共外交的研究成果较为丰富，但也存在一些不足。第一，相较于美国对公共外交研究的关注度而言，其他国家明显处于劣势。造成这种现象的直接原因之一就是“9·11事件”后不断增长的全球反美主义倾向在国际关系学术界的反映。它使美国政府和学者必须正视这样一个不容忽视的问题：强大的军事实力并不能赢得他国民众的支持，有时甚至会背道而驰。第二，大部分现有研究都侧重在实践经验上，对公共外交的理论研究明显不足。第三，大部分研究的关注点聚焦于美国对其他国家的公共外交，反之则基本没有涉及。这也从侧面反映出，现存的公共外交研究过多地从公共外交的施者（发起者）角度出发，而没有涉及受者国内决策和评价机制的研究。由此可见，对公共外交的研究还有很多有待深入挖掘的地方。

（三）对公共外交理论化研究的探索

公共外交的理论化建设是公共外交研究的必经之路和重中之重。但总体来说，对于公共外交理论的研究还很欠缺，甚至对何为“公共外交”的定义也莫衷一是。现有的国内外学者对公共外交研究中，使用了各种含混不清的定义。其中不乏有学者将视野转向了交叉学科，但距离一套切实可行的综合分析框架还相距甚远。缺少研究公共外交的分析方法，特别是对于公共外交能力难以进行定量评估，致使多数文献不可避免地停留在主观判断上。

国外对公共外交模式探讨比较有代表性的有：埃坦·吉尔博阿使用“主要行为体、发起者、目标、媒体的类型、手段和技术”五个变量发展出了三种公共外交模式。[23]凯斯·费兹帕特里克提出应建立一种基于公共关系原则和相互性概念基础上的关系模式，以强调在改变参与者态度和行为、实现相互获利的过程中相互关系和对话的重要性。[24]詹姆斯·格鲁尼格以“公共关系学”的视野提出了公共外交的“公共关系模式”。[25]但这些模式仍需要进一步的发展、提炼和验证，以应用于公共外交议题。

从国内的研究成果看，虽然研究起步较晚，但理论探索从未停歇。清华大学赵可金阐述了公共外交理论，并考察了主要国家的六种公共外交模式：即美国的战略外交模式、以色列对美国的族裔外交模式、日本对美国的经贸外交模式、欧盟国家的文化外交模式、加拿大和挪威的参与外交模式、印度和沙特等国的人民外交模式。不可否认的是，他的研究在很大程度上填补了公共外交系统化研究的空白，但也存在明显不足。他明确表示公共外交的主体必须是一国的“中央政府或者经由中央政府授权或者委托的地方政府和非政府组织、个人”[26]进行的，言外之意是公共外交的主体一定是有中央政府背景的。但在实践篇的案例中，却选取了私有的跨国公司作为实践主体。与前文对公共外交的定义有出入。可见，若不是将非公共外交形式纳入了公共外交的研究范围，就是对公共外交的定义存在漏洞。

此外，高飞、唐小松、王义桅、于朝晖、赵启正等人对公共外交的理论研究都有所涉猎。唐小松和王义桅肯定了建构公共外交理论体系并将此融入国际关系理论的重要性和可能性。他们运用“主体—客体—过程—系统”作为分析框架，考察公共外交对国际关系理论的冲击。通过分析认为公共外交已经融合了国际关系理论各派的不同主张，得出公共外交可以实现理论回归，融入国际关系理论的结论。但并没有进一步指出如哪些或哪支国际关系理论存在融合的可能、以及如何融合的问题。唐小松与王义桅合著的《公共外交：信息时代国家的战略工具》《公共外交对国际关系理论的冲击：一种分析框架》《从“进攻”到“防御”——美国公共外交战略的角色转变》《国外对公共外交的探索》《美国公共外交研究的兴起及其对美国对外政策的反思》等文章，在公共外交的理论探索上提出了很多引人深思的观点，但介绍性研究远远多于系统性理论研究。

唐小松在《中国公共外交的两条战线》一文中指出，中国公共外交存在对美国和日本的“竞争性”公共外交和对中东、东南亚、俄罗斯和非洲等国家和地区的“合作性”公共外交。且从现状看，竞争性公共外交处于被动局面，合作性公共外交战线则成效显著。[27]因此，中国的公共外交实施策略需要根据对象不同进行设计，变被动为主动。这种观点将公共外交置于功利性、目的性的工具理性视野中，不利于形成统一的中国公共外交战略，且有可能陷入“自相矛盾”的窘境。

周庆安提出公共外交研究的四个理论维度。[28]它们分别是作为国际关系对公共外交提供支持的“软力量”、新闻传播对公共外交提供支持的“国际传播”、塑造品牌力量和市场需要的“公共关系”、具有符号文化在国际交往中意义的“文化研究”这四个维度。但缺少对上述四个维度关系及所占比重的进一步分析，因此还未形成具有说服力的分析框架。

在公共外交的规律和机制研究方面，唐小松认为，中国开展公共外交的时间不长，总体来说取得过一定成绩，但仍有缺失。主要表现为重硬权力轻软权力、政策姿态内向、目的意识不强等。为了推进中国公共外交效能的最大化，需要尝试新的外交思路，构建具有中国特色的公共外交机制；赵可金认为，尽管在实践中不同国家形成了不同的公共外交模式，但任何国家在实施公共外交时，都必须遵循一般的运作规律。并与本国的外交实际结合起来，开创具有本国特点的公共外交。上述两位学者不约而同地明确指出了构建中国公共外交机制对我国公共外交发展的重要作用，但并没有进一步阐明中国公共外交机制是什么，以什么为基础构建，如何指导公共外交实践等一系列核心问题。

特别值得注意的是，2013年3月，中国公共外交协会成立。它是由中国公共外交领域专家学者、知名人士、相关机构和企业等自愿参加组成的全国性、非营利性社会组织。具有社团法人资格，接受外交部的业务指导，共有64个创始会员，由外交部前部长李肇星担任创始会长。协会的宗旨是通过提供专业咨询、协调服务和国际交流，统筹社会各界资源，发挥民间渠道作用，推动中国公共外交事业发展，以增进中国人民与世界各国人民之间的相互了解和友谊，向世界展示中国文明、民主、开放、进步的国家形象，为中国和平发展营造良好的国际环境。协会的主要任务之一就是致力于公共外交的理论研究和实践探索。

截至2016年底，中国公共外交协会成立了学术智库、人文交流、媒体合作、地方及院校、企业公共外交五个专委会。特别是其中由20家地方公共外交协会、院校相关公共外交研究中心以及智库机构组成的“地方及院校公共外交委员会”，极大地加强了我国公共外交理论研究和人才队伍建设。

如果将塔夫茨大学设立公共外交研究中心和我国成立公共外交协会的时间进行比较，后者晚了半个世纪，但仍然是中国公共外交发展史上的一大里程碑式事件。它标志着对公共外交的研究不再是学者的个人学术旨趣，而开始向系统化、理论化的学术研究跃升。

（四）交往（沟通）行为理论对国际关系研究的借鉴意义

周琳的《哈贝马斯的交往行动理论及其对国际关系的影响》与惠耕田博士的《沟通行动理论与国际关系研究》两篇文章对本文的初步构思有一定启发。两篇文章的主题都试图构建出哈贝马斯的交往行为理论与国际关系研究的联系。周琳指出，哈贝马斯的交往行为理论是当代语言哲学与批判理论的综合。哈贝马斯所理解的交往行为是指具有语言能力和行为能力的主体之间的互动，并由此引申出商谈理论和构建世界公民共同体的设想。交往行为理论不仅在理论上为处理国际关系理论提供了新思路，而且在现实中也对当今国际关系起着某种程度的促进作用，并为国际社会进一步发展创设了一种理想化的模式。探究哈贝马斯的交往行为理论对当今世界国际关系的影响是大有裨益的。惠耕田博士论证了交往行为理论应用于国际关系研究的可行性，即国际关系中确实存在“公共领域”和“生活世界”。国际政治的现实表明，主权平等原则已发展成为现代国际社会的重要制度性原则。国际社会制度的合法性则通过国家的社会化（内化国际规范）而得到增强，同时国家通过社会化进一步增强了国际社会各成员的意识，并增强了遵守国际规范的自觉性。因此，文化观念的制度化、社会制度的合法化以及国家的社会化都是在生活世界中通过沟通行动完成的。

此外，阙天舒博士在《公共外交的危机反应——以灾难为媒介的视角》一文中，将哈贝马斯的“交往理性”思想作为灾难外交理论研究的本体论，肯定了交往理性在灾难外交中的价值和前景。但灾难外交只是公共外交的一种极特殊的表现形式，而阙博士也并没有将交往理性上升到公共外交的一般原则之意。