大生态与绿色治理专题
国家安全视域下的区域综合灾害风险防范与风险融资战略思考[1]
孔锋[2]
摘要：化解重大灾害风险已成为当前国家和社会安全健康发展面临的关键问题之一。本文首先从现代灾害风险的定量评估入手，介绍了经济学和工程学领域风险定量评估的方法与特征。其次，阐述了在互联互通的全球化进程中，巨灾风险对社会-生态系统影响的全球性、系统性和复杂性凸显。再次，国家在灾害风险治理中要统筹考虑“转入-转出”机制，有效克服风险治理实践中的理论局限性，协同结构性减灾和功能性避险并举理念，统筹协调减灾资源在需求和供给中的平衡，采取工程和非工程措施以化解重大灾害风险。然后，基于化解重大风险的现实需求和科学理念，本文提出五个方面的前沿话题。同时，梳理了当前灾害风险融资的发展趋势并进行展望，分析了灾害风险分散转移面临的五个方面挑战。最后给出针对性政策建议。
关键词：灾害风险融资 巨灾风险防范 互联互通 灾害级联效应 “转入-转出”机制
国家安全重大事件与重大风险防范已成为当前国家可持续发展面临的突出问题（郭君等，2019；史培军，2017；孔锋等，2018）。2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表了重要讲话，强调提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。既要高度警惕“黑天鹅”事件，即小概率大影响事件，也要防范“灰犀牛”事件，即大概率大影响事件。在气候变化背景下，自然灾害领域的“黑天鹅”事件有增加趋势，突出表现为巨灾，其影响具有全球性、系统性和复杂性（史培军、孔锋等，2014；史培军、王季薇等，2017；周洪建，2017）。巨灾表现形式复杂多样，集中体现为多灾种、灾害链和灾害遭遇，在互联互通背景下，其影响超越了灾区本身，往往形成连锁联动效应（吴吉东，2018；孔锋、史培军、方建等，2017；孔锋、吕丽莉、方建等，2017；宋长青等，2018）。自然灾害领域的“灰犀牛”事件，如果不加以防范往往会通过级联作用造成更大的灾害损失，形成系统性风险（孔锋等，2018；程昌秀等，2018；崔鹏等，2018）。本文在当前国家安全与化解重大风险的新形势要求下，介绍现代灾害风险防范的定量研究学科特点，阐述互联互通背景下灾害风险的特征及“转入-转出”机制，并初步探讨灾害风险治理实践中的五个前沿话题，并给出政策建议，以期为化解重大风险的国家需求提供可能的思路和参考（见图1）。
图1 区域综合灾害风险防范与风险融资分析框架
一 现代灾害风险防范的经济学和工程学定量研究
现代灾害风险防范在很大程度上依赖于定量研究方法，且这些定量方法多来源于其他学科（史培军等，2014）。从学科来看，这些定量方法大致分为两类：第一类是应用在经济学中的方法；第二类是应用在工程学中的方法（吴吉东，2018）。经济学的风险防范方法指导个体与集体行为理性地凝聚在一起，工程学的风险防范方法则是在经济学的风险防范方法指导基础上进行防范风险的实践行动。两类方法皆依靠数学的概念和方法，嵌入尚未统一和规范化的论述中，并利用这些概念形成人文学科领域，例如灾害经济学、灾害社会学、灾害民族学、灾害政治学等。
（一）经济学视域下的灾害风险定量研究
从经济学的角度来看，现代灾害风险防范在处理风险和不确定性时，最重要的概念就是个体理性的理念（史培军等，2014）。本文所指的个体可以是单个的人、家庭、商业团体或政治机构等。根据个体理性的理念，在具体情境下，个体能够自主保持喜好理性。无论其是否面对其他个体，也无论其他个体是否保持理性，对于该个体而言在进行决策时，其都可以自主保持喜好理性，即一贯性。市场、机构、社会则可以被视为各种理性主体的集合体。风险防范在过去的发展过程中，一直致力于寻找和改进在面临风险时做出更为合理的选择的方法。现代风险防范的目标是试图让理性主体的集合体能够像个体一样表现出始终如一的理性，这样可以使个体与集合体表现出一致的理性。在不受外界影响的情况下，当集合体中主体之间存在的差异可以被忽略掉，并产生具有代表性的主体时，即可使个体与集合体表现出一致的理性。为了协调个体与集合体的合理性，学界建立了资源的财产专属权，从而将资源清晰地分配给单个主体。
（二）工程学视域下的灾害风险定量研究
从工程学的角度来看，风险应对是指通过评估可能发生的不同后果的概率，采取相应的有效措施，降低风险发生概率。工程学主要是通过工程性设防措施，增加承灾体韧性或降低孕灾环境的不稳定性，从而降低承灾体可能面临的风险。例如，相同强度的地震或洪涝灾害发生在发展中国家和发达国家，其最终导致的人员伤亡往往差异巨大，这表明工程性设防不仅增强了承灾体自身的韧性，同时分布在同一区域的承灾体协同集聚也降低了区域孕灾环境的不稳定性。综上可知，工程学改变了承灾体及其所处的孕灾环境的物理特征，因此，工程学在应对区域风险中具有十分重要的作用。
二 互联互通背景下的现代灾害风险典型特征
全球化背景下不同区域之间的互联互通超过以往任何时代，产生了多种类型的联络网，最为典型的即是生产链和供应链。连通性在全球社会-生态系统中快速增长，无论是人文领域的区域间经济相互依赖性、贸易往来、信息交流、人员交往以及电信网络等，还是自然领域的生物和非生物过程，两方面的全球化联结程度均在加强。人类活动以及活动间联系增加，并扩大到了全球范围，通过国际贸易、通信网络、文化交流、跨国犯罪等多种途径，人类活动也开始在全球不同尺度上与生态进程联系起来。改变连通性对于系统的恢复来说有很多不同的意义。连通性的增加有利于信息、人口、决策更迅速地传播，但是同时也导致病毒和疾病更快速地散播。在某种程度上，加速全球化对于增强全球性和系统性风险防范是必不可少的，同时，高度的连通性对于风险防范还有其他效用。在互联互通的背景下，骚乱迅速在市场与社会之间转移，并且处于不断变化中，从而导致全球范围内的社会-生态系统变化的起源地和最终受影响的地区相隔甚远，时间上也可能发生不同程度的滞后。政策成本与效益无法准确评估，全球各类系统的不确定性加剧。从体制方面来看，为了处理这种“分布式因果关系”的情况，需要对体制做重大调整，甚至产生新的制度。
连通性的增加还有另外一个让人更为不安的因素。长期以来建立的各类网络由不同部分构成，且各部分之间的联系往往是随机的。网络系统复杂程度的增加，将不可避免地导致整个系统的不稳定。也即随着相互关联的单元数量增加、连通的密度增大以及相互关联的单元间的互动强度增高，系统不稳定的概率会增大。研究表明，复杂性和连通性的增强，特别是非演变的和非计划内的连通性增强，将导致系统稳定性的降低和系统脆弱性的增加，同时导致成本与误差的陡然上升。当前社会-生态系统的发展不是一个随机的网络，在全球化增加全球社会-生态系统的连通性及其强度的同时，全球社会-生态系统中各组成部分间新的联系将源源不断地产生，从而导致系统性风险增加。
三 灾害风险治理研究中的“转入-转出”机制
灾害转入机制是指决策转变的程序，包括调度和重新部署行动、参与者和资源（史培军等，2014）。决策转变的程序与社会-生态系统中人类应对风险的前期准备有关。灾害转出机制是指在人类应对能力范围内，灾害事件发生后决策转变的程序，具体是指应对机制、参与人员、组织结构和过程回归正常状态，或者进入新的状态或转变后的系统。“转入-转出”机制标志着紧急状态的开始与结束，其研究中应当与系统事前、事后正常状态的不同变化模式有关。需要注意的是，应对能力的转变与社会-生态系统作为一个系统，由于应对能力转变程度的差异，该整体在受到致灾因子影响后所产生的灾情可能有所不同。当新的系统或状态汲取了以往的经验和教训后，系统稳定性得到提升，有效性得以提高，人类的应对能力得到提高。当灾害发生导致人类的应对能力降低时，如果人类忽视了以往的经验和教训，将导致系统在应对未来风险时变得更加脆弱。需要说明的是，紧急状态可以用以标记一个系统的两个不同长期状态的转变。这种转变不仅仅是物理系统中相变的模拟，更是象征历史分叉点上的时刻，通过研究这些分叉点，克服当前风险管理实践者所建立的理论模式中的局限性，从而对风险管理中的时间性、决策、机构等因素予以更客观和科学的考量。
四 灾害风险治理实践中的五个前沿话题
（一）决策者对巨灾灾害链的研判能力
亟待加强决策者对巨灾灾害链的研判能力。互联互通背景下巨灾风险防范态势严峻，巨灾通过灾害链、灾害群和灾害遭遇的形式引发形式复杂多样的次生灾害，这给决策者在处置中带来了严峻挑战。例如，2010年2月智利地震引发的海啸摧毁了多个沿海城镇，同时引发了大面积的停电，波及全国90%的人口，一些地区停电长达数天。同时，抢劫、暴动、越狱都成为地震引发的次生灾害。这种状况在政府做出无需国际援助的初期判断的情况下更为恶化。这一实例很可能在世界上任何地方出现，作为地震引发次生灾害的案例，它也提醒人们下次防止类似的情况发生。
（二）决策者对巨灾影响的研判能力
大力提高决策者对巨灾影响的研判能力。灾害发生后，如何对灾害的可能影响做出快速科学的研判，是当前巨灾风险治理中的关键问题。其核心是需要开发出一种有效的工具来帮助决策者在此类灾难发生时对潜在的影响做出正确判断。同时，决策者需要全面了解当前社会-生态系统中哪些已有的风险超越了决策者的应对能力。
（三）巨灾应对处置中的资源储备能力
系统评估巨灾应对处置中的资源储备能力。在卡特里娜飓风发生期间，由于缺乏公共交通设施，许多人面临飓风来袭之前无法撤离的危险。缺乏对事件影响的正确判断，最终迫使政府动用成本极高的方法（直升机或者船舶）来实现人群的撤离。换句话说，政府机构在最短的时间内全方位地评估事件的影响程度是非常重要的，这就需要政府使用目前已有的资源快速有效地积极处理巨灾。因此，为政府机构开发一种工具，使政府机构在应对此类巨灾时能够及时有效地评估是否有足够的资源应对成为一个难题。
（四）政府机构在“转入-转出”机制中的作用
科学评估政府机构在“转入-转出”机制中的作用。在灾后重建过程中，很多政府要求得到帮助和支持，以重建基础设施，但重建标准却是依照灾前标准而定。如果按照灾前标准，那么重建后的设施的脆弱性和风险水平与灾前完全相同。在灾后重建过程中引进一种新的方法，避免重建后公共和个人的财产防范风险的水平依然很低。在改善“转入-转出”机制的过程中评估政府机构的作用是非常重要的。但“转入-转出”机制还有诸多问题尚未达成共识。例如，转入何时开始？（是察觉风险之时，或是决策机制转变的初次运行之时，抑或是当一套完整的预警系统已经到位时？）转入何时结束？当灾害形成后，转出何时开始？类似的问题是当前灾害风险科学研究和实践中亟待解决的前沿问题之一。
（五）“一带一路”建设的综合自然灾害风险防范
高度重视气候变化背景下“一带一路”综合灾害风险防范，助力“一带一路”建设安全平稳推进。“一带一路”建设投资巨大且周期长，收益回馈慢；“一带一路”沿线跨越高烈度、高寒、高陡的地理环境，孕灾环境极其复杂，该地区灾害复杂性突出，多灾种、灾害链和灾害遭遇屡有发生（孔锋、史培军、方建等，2017）。气候变化背景下“一带一路”沿线孕灾环境不稳定性进一步增加，崩滑流和冻土的反复冻融，给沿线的水利水电工程、油气管道工程、公路和高速铁路等基础设施建设带来了严峻挑战。当前“一带一路”建设更多的是关注经济领域，而对气候变化影响和灾害风险防范关注相对较少。因此，亟须开展气候变化背景下“一带一路”综合灾害风险防范，为化解“一带一路”建设中面临的重大灾害风险提供科技支撑。
五 灾害风险融资的发展趋势与展望
（一）救灾资金缺口趋于增大
随着灾害风险形势日益严峻，灾害风险融资成为区域综合灾害风险防范结构体系中不可或缺的组成部分。它通过大量筹集资金，在灾害发生并造成影响后快速地给灾区提供资金以降低灾害的间接影响并保障灾后的恢复与重建，将个人或个别区域遭受的灾害风险在其他群体或区域内实现高效分散。应对灾害风险，充足的资金准备是综合灾害风险管理的中心环节。随着灾害事件的日益频发以及其影响的不断增大，灾害风险的成本在增加，灾后救助和恢复重建的资源缺口正在增大，风险减轻的方法已不足以有效降低灾害尤其是巨灾的影响，灾害风险融资的手段在综合灾害风险防范中越来越凸显其重要性。
（二）多元化发展救灾资金筹集方式
发展多种形式的救灾资金筹集方式，助力提升综合减灾能力。风险融资的核心思想是再分配灾害风险，将个人或个别区域遭受的灾害风险转移到其他群体或区域，且通常是转移到更多的人或更大的区域，风险再分配可以通过政府行为实现，也可以通过筹集社会资本、灾后救助的方式实现。相较于前者，利用社会资本进入防灾领域，发挥风险融资的作用，能够尽可能地减少机会成本，降低防灾减灾对政府的依赖程度。各类风险分散工具各有优劣，单纯依靠任何一种风险融资工具都不可能有效解决灾害风险管理问题，而必须整合各类工具的优势，并整合政府、企业、非政府组织、国际金融机构以及国际援助人的力量，形成“灾害安全网络”，实现高效的灾害风险转移。因此，除完善救灾基金制度及其监督制度外，还可运用灾害保险与再保险、指数保险、天气对冲基金、巨灾债券或信用、灾害彩票等经济手段，完善救灾资金保障体系。发展多种形式的救灾资金筹集方式是提升我国综合防灾减灾救灾能力的重要环节，需要不断创新其形式和路径。
（三）灾害保险和彩票前景巨大
保险是当前发达国家应对中度风险最主要的途径，包括财产保险、农作物保险和国家灾害保险，而保险公司会以再保险的形式进行融资。保险能够保证灾后足够的资金以分散其覆盖的风险，但保险也存在很多限制，例如需要完善的法律制度和监管机构，需要数量多、变异大的保险对象，市场周期长等。我国当前灾害保险的参与率远低于美国和日本，灾害保险仍有很大的发展空间。灾害彩票作为我国新兴的救灾筹集资金的有效方式，当前在深圳市已经开始筹备，但仍有待政府统筹考虑。彩票也作为一种创新型的风险融资工具来筹集资金用于救灾和恢复重建。日本在1995年阪神大地震、2005年新潟地震和2011年东日本大地震发生后均发行了灾害专项彩票，其中为东日本大地震共筹集了150亿日元用于震后恢复重建；2011年新西兰克赖斯特彻奇发生6.3级浅源地震，彩票中心决定将彩票销售额的50%用于震后恢复重建，吸引了全国83%的人口购买，共筹集835万纽币；2009年意大利阿布鲁佐地震发生后，彩票公司专项发行名为“Win for Life”的彩票，将销售额的23%用于震后重建，发行后的20个月内，共筹集2.75亿欧元。
六 灾害风险分散转移面临的五大挑战
发展中国家金融市场发展不完善、风险管理结构不完整等问题，使灾害风险分散普遍面临很多挑战，主要表现在以下五个方面。
挑战1：风险分散工具的适用性和风险数据的完备性挑战。目前很多风险分散工具不能使用或者不适合使用的状况仍然存在。从空间而言，目前风险分散工具是根据技术可行性、需求和支付能力来分布的，而这种分布常常与风险和脆弱性的分布不一致。从风险等级而言，风险分散工具不能覆盖全部的风险范围。可获得的风险相关综合数据和信息通常很缺乏。很多发展中国家缺少灾害历史数据，同时缺乏获取、处理和分析数据的设施，而这些数据对于识别和评估风险从而制定相应的风险管理措施十分必要。
挑战2：对保险推广困境及风险分散工具机制的认识不足。很多保险扩大范围十分艰难，且投保人对风险分散工具的机制缺乏深入认识。在保险发展的初期阶段，投保人购买保险从而降低风险的成本很高。为了扩大保险销售范围，必须降低保费，然而与之矛盾的是，降低保费需要建立在一个大的、分散的风险联营基础上。投保人对于众多风险分散工具的工作机制和实际效益知之甚少。对风险分散的信心是建立在发达国家的理论和实践基础上的，而不是建立在对成本和效益的综合理解上。理解灾害风险分散工具的作用方式、作用对象以及选择该工具的原因，在具体实施阶段是十分重要的。尽管发达国家保险在灾害风险分散中的成功经验为发展中国家提供了越来越多的参考，但从形形色色的研究、机构和平台中总结出清晰的适合发展中国家的方式仍然是十分困难的。基于风险认知的决策受到风险分析国际和国内对话的限制。对灾害风险的一致、系统的分析以及对防灾、减灾和风险分散的认知，是机构、政府和国际组织分配资源的基础，但由于风险评估和规划项目的不完整性、利益偏向性以及政治问题等原因，无论在国内还是国际上，可共享的风险分析通常都是很困难的。
挑战3：发展中国家的保险产品和保险市场发展堪忧。在发展中国家，前期几乎没有保险需求，潜在客户也没有能力对保险产品进行评估，对保险进行补贴和支持的机构和政府也难以确定保险对于灾后贫困的人们和财政紧缩的政府而言是否真的有意义。同时，保险公司的利益通常难以与政府和个体的利益并存。当国际减灾机构参与发展中国家的减灾行动并对保险进行补贴时，保险产品会更倾向于贫困个体的利益，然而这种对消费者的过分保护和对市场的不合理管制，可能会导致保险产品价格过于低廉。在未来，发展中国家面临过度依赖国际再保险从而排挤本土保险的风险。随着自然灾害发生频率和强度增加，本土保险公司可能会撤出市场，而此时，有保险需求的客户群体就会失去保险的保障从而完全暴露在自然灾害中。
挑战4：从执行的角度来看，风险分散过于专业化和复杂化，且存在亏损可能。风险分散工具在市场中的复杂性，使一些潜在支持者、投资者、改革家望而却步，对于这些非专业人员，风险分散工具的质量、作用和应用价值常常是被误解的。风险分散工具存在亏损的可能，对风险保障的提供者而言，其回报是不确定的。尽管利用风险分散工具十分具有吸引力，但在实际操作中，对于投资者来说，它通常是一个不确定性很高的高风险投资行动。因此，像经济合作与发展组织、世界银行这样的国际机构会支持保险公司等风险保障提供者，参与到发展中国家风险分散工具的实施中。
挑战5：不同的机构和政府部门对于保险的要求是不协调的，当前建立可用的风险分散机制的周期较长。例如，农业部门可能会要求保险提高农民的生产力，促进农业经济发展；保监会可能会要求促进国内保险市场的发展；人道主义者可能会要求加快灾害响应的速度，减少灾后的财政短缺。这种单位和部门之间的不协调可能会导致效率低下。从事灾害风险分散是长期的责任，倘若成立一个风险分散的工具又不坚持发展，会对风险分散市场产生消极影响。一个好的风险分散工具达到可持续发展可能需要10年以上的时间，而一般资金都不能长期持续供给，导致很多风险分散的工具规模难以扩大。
七 政策建议
基于上述分析，本文给出以下政策建议。
其一，多元化发展各类灾害风险融资方式，鼓励社会力量参与巨灾风险融资。
其二，从物理设防、社会设防、文化设防层面提高区域综合灾害设防能力，增强区域韧性，协同考虑城市与乡村的综合灾害防御能力。
其三，平衡平均设防能力和特殊事件、特殊地段、特殊时间的设防能力，避免形成“木桶效应”，同时规范特殊时段的设防工作，避免形成“破窗效应”。
其四，城市长远发展需要将综合防灾减灾、应对气候变化、生态文明建设协同起来，实现兴利避害的双重效果，走适应区域的可持续发展之路。
八 结束语
互联互通和气候变化背景下的灾害治理面临严峻挑战（史培军、应卓蓉，2016）。推动政府在减灾中的“转入-转出”机制，首先要识别四类灾害风险，即可接受的灾害风险、可转化的灾害风险、需防范的灾害风险、罕见灾害风险。巨灾风险治理亟须在多尺度、多因素、多过程角度下，从多个防范级别上创造协同效应，有效地将巨灾转化成可以用现有合理方法应对的风险。同时，亟须研发应对不可接受的灾害风险事件的流程。城乡基层社区作为应对巨灾风险的最直接的主体和重要组成部分，需要在减灾实践业务中不断提高其协作能力，协同结构性减灾和功能性减灾，大力提倡工程性减灾和非工程性减灾并举，统筹协调，做好减灾资源在需求和供给中的平衡。
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责任编辑：徐中春
[1] 本文得到国家自然科学基金（71790611，41801064）和北京市社科基金研究基地项目（19JDGLA008）的资助。
[2] 孔锋，理学博士，清华大学公共管理学院助理研究员，研究方向为气候变化与自然灾害。