一 从族裔分层性公民走向平等公民

政治发展是传统的政治体制向现代政治体制运行的过程。在走向现代政治体制中，随着独立国家边界的确立，国籍问题，也就是公民身份问题成为独立国家面对的问题。在前殖民时代，东南亚地区的人民生活在不同的王朝或地区性的各种共同体（如酋邦、部落或村寨）之中。在这样的共同体中，人们更多地作为一个共同体成员或一个王朝的成员而存在，隶属于国王、苏丹或是地方的“头人”“山官”“土司”“伊玛目”。殖民者到来后，在殖民统治的范围内，民族群体的成员身份并没有得到彻底改变，即使随着殖民开发、城市和商贸中心的建立以及城市中工人、商人和学生的出现，传统社会建立起来的身份依然对国家公民的社会构成了重要影响。此外，东南亚国家存在着等级制传统。在大到国家官僚系统，小到地方共同体内部注重等级身份的条件下，族际关系同样打上了等级的烙印，族际间“并不到处是和谐和平等的，相反许多前殖民国家和王国是在强大的族群等级秩序中运转的，处在中心位置的‘开化的民族和处在边缘的落后民族’泾渭分明”。[5]新兴国家的建立，无疑是一次伟大的“整合式革命”。[6]各国独立后都先后建立了自己的宪法，明确规定了“公民”身份原则和相关国籍获得和承认的法律。有了公民身份，公民个人的生命、自由和财产得到了保证，同时随着各国的经济和社会的发展，公民也可以从国家获得某种福利和保护；从国家角度看，国家获得了公民信息，为国家建立国家认同和资源汲取提供了条件。并且，通过赋予公民身份，不断瓦解生活在大小不同族群和地方性共同体的联络纽带，促进了传统体制的瓦解。在缅甸，1947年9月通过了《缅甸联邦宪法》，宪法确立了“公民”规则。规定公民“无论出生地、宗教信仰、性别和种族”，所有公民在法律面前平等。另外规定，“在公民与公民之间、阶层与阶级之间不应该有任何的歧视”。[7]1948年缅甸政府颁布了《缅甸联邦入籍法》和《缅甸联邦选择国籍条例》；在印度尼西亚，1950年8月颁布了《印尼共和国临时宪法》，其中设立了有关公民制度。这些涉及公民身份的条款对这些国家的政治发展影响是巨大的，但同时它所受到的“原生民族情感”挑战也是不可忽视的。

东南亚各国都生活着数量不等的族裔群体。这些群体有的在一个地方居住了相当长的时期。在历史的发展进程中，不同族群与他们生活的土地和环境形成了复杂的历史、文化认同和情感。民族群体的心理和情感已经与他们所生活的区域融合在一起，并通过血缘关系、种族、语言、地域、宗教、习俗等因素表现出来，结成了一种固化了的关系网络。网络内部的不同群体间在强大的网络面前也不得不相互涵化。独立后的国家通过宪法和行政管理等方式，将境内的居民列为管理对象，承认或是部分地承认了居民的公民身份，实现了“整合式革命”。比起传统的臣民或“子民”来，这种制度设计和安排瓦解了古老的封闭性群体，其中包括民族群体，因而，它具有了“革命”的意义。但这种“公民身份”的降临并非源于这些国家内部经济和文化的发展，而是行政力量和国家安全的需要。然而，对于独立初期的东南亚国家来说，涌动在这种“公民制度”下的是一种根深蒂固的“原生的民族”情感和文化。公民制度的确立，“整合式革命”并没有改变这种民族生活的情感和格局，相反在相当的时期中，它们在架空或修正着“公民制度”，并力求使公民制度适应于“原生民族情感”的需要。原生论创立者格尔茨以东南亚等国家为背景时指出：“新兴国家的人民大众因为是多民族的，通常是多语言的，有时还是多种族的，因此认为这种隐含在‘自然’多样性中的直接的、具体的而且对他们来说是由内在意义的分类是他们个性的实质性内容。放弃这些具体而熟悉的识别方式，而拥护一种概括的承诺，将自己置于高高在上的、在某种程度上陌生的公民分类秩序中，要冒失去自主和个性的风险。”[8]

在一个“原生民族情感”的社会中，如何既要有“公民身份”，又要承认“族群”的存在，在东南亚国家中发明了一种特定的形式“分殊性公民”（differentiated citizenship）。[9]即根据公民的民族族裔背景，进行分层性管理。这种状况在缅甸得到了集中体现。缅甸是一个多民族国家，主要有缅族、克伦族、克钦族、掸族、克耶族、若开族、孟族等50多个民族。据专家研究，缅甸各民族分属三个族系，即藏缅族系、华泰族系和孟·吉蔑族系。[10]在缅甸诸多民族中，缅人是缅甸的主体民族，大约占全国人口的69%，但居住地不到全国的一半。缅人主要集中在伊洛瓦底江中、下游，孟加拉湾沿岸地区和北部的部分地区，笃信小乘佛教；其他少数民族散居在缅甸的西、北、东部山区以及南部沿海、三角洲和平原地带，占全国一半以上的土地。由于民众众多，且受到高山大河的阻隔，缅甸自古以来就很难形成一个强有力的中央集权国家，境内民族关系松散，处于若即若离的状态。缅甸历史上曾出现过蒲甘王朝、东吁王朝、雍籍牙王朝等。18世纪末缅甸成为英国殖民地。殖民者到来后，对缅甸采取“分而治之”政策。这种对缅甸的民族关系构成了重要影响。第二次世界大战后，缅甸经过与英国谈判获得独立，但缅甸内部存在的松散的民族关系依然流传下来。出于缅甸独立国家建构的需要，缅甸也建立了公民制度，但这种制度受到了内部复杂的民族关系的影响。1982年，缅甸议会通过了新的《缅甸公民法》，该法律将公民分为了三种类型：（1）真正的缅甸公民，即在1832年第一次英缅战争前定居在缅甸的纯土著民族；（2）客籍公民，即在独立前迁居缅甸，曾提出过入籍申请且符合1948年颁布的《缅甸联邦入籍法》和《缅甸联邦选择国籍条例》规定的外侨；（3）归化公民，即在独立前迁居缅甸，未提出过入籍申请，但符合入籍规定的外侨。[11]上述三个方面划分中第一项与后两项权利与义务明显区分。如1982年10月8日奈温指出的，对于客籍公民和归化公民可以给他们一定的权利，“即给予他们正当的谋生和过一般人生活的权利。除此之外，我们再也不能给他们更多的权利了”。关键是“我们不能相信他们”，他们尽干有损国家利益的非法的事情。[12]在大学生招生和工作分配上，也按照民族划分五等，第一等为缅族，第二等为土著民族，第三等为克钦族，第四等为第三代华侨后裔，第五等为汉族。马来西亚是另一种种族际关系。马来半岛是个民族众多、土邦林立、语言宗教颇为复杂的地区。18世纪后半期英国殖民者入主马来亚后，由于英国殖民者对马来半岛开发的需要，引进了不少华人。从19世纪起，尤其1840年鸦片战争以后，大批华人移居此地，形成新客华人。同时，英国殖民当局也从印度招募了不少劳工。这样在马来亚就形成了马、华、印三大民族共存的局面。为了保证英国的统治地位，英国殖民当局同样采取了“分而治之”的政策。马来人主要居住在乡村，华人最主要从事种植业和矿山开发。

族裔分层性公民本质上就是要确保某些民族在政治上和经济上的优先地位，而其他的民族在政治上和经济上处在边缘地位。这种状况不能不引起被边缘化的民族群体的反抗和抵制。由此，随着民族平等原则深入人心，公民社会的发展有力地推动了东南亚国家公民平等原则的发展。

不过，在实现平等的公民或推进“国民”建设上，各国侧重点不同。在缅甸，奈温时期既采取了“分殊性公民”，也力求推进“缅甸人”的一体化活动。奈温强调各个民族的团结，和睦相处，同甘共苦，以建立一个单一的共同体——缅甸人民，超越克伦、掸族等区分。因不满马来西亚政府的民族歧视政策，1965年独立后的新加坡积极推进民族平等，对待所有民族一视同仁，并没有因华人占优势地位而赋予华人以特权。新加坡生活在东南亚地区，它的南北受到伊斯兰国家的影响，任何民族主义的一种冲动都可能带来国家纠纷。加之新加坡国家自身资源和地理上局限性，采取华人优先的原则势必被孤立。因此，新加坡要在基于“平等原则”的基础上对待所有的不同种族。新加坡是东南亚的一个移民国家，处在马来半岛上。19世纪初，这样一个小渔村随着英国殖民者的到来，成为英国的一个直辖殖民地。殖民当局利用这里的得天独特的地理位置，开发了海岛位置，发展了海上过境贸易，遂使新加坡发展起来。大量的华人会集到这里，使新加坡成为一个新兴的移民聚居地。在这里，华人占据了多数，其次为马来人和印度人，还有其他种族。新加坡成为一个多种族社会。1965年新加坡从马来西亚联邦独立出来后，为了保证国家的独立和政治稳定，新加坡更强调了“新加坡人”的意识，强调了新加坡公民的平等。如《联合早报》指出的：“尽管华人占人口的大多数，他们没有使马来人或印度人沦为‘二等公民’。”新加坡也承认不同种族确实存在着差别，但不是通过分殊性方式对待公民，而是通过积极的帮助，使那些经济和文化上发展落后的民族如马来人“在政治、教育、宗教、经济、社会和文化方面的利益和马来语言”等方面尽快地发展起来。另外，新加坡发展了国民一体化。也就是生活在新加坡的不同种族在政治、经济、文化等领域达成认同一致，从而使民族意识与国民意识发生重合，进而融合成一个民族——新加坡人。李光耀多次强调，新加坡“人民应该有成为一个民族的意志。……没有这种意志，这种坚持自己有当家作主的集体意志，那么我们就要毁灭”。[13]他反复强调，新加坡要建立一种新加坡人的意识，“我们不是马来人，不是中国人，不是印度人，也不是西欧人，我们应该不管人种、语言、宗教和文化的差别，大家作为新加坡人团结起来”。[14]

分层性公民和平等公民的建设是战后东南亚多民族国家政治发展中的两个重要样式。“分层性”公民更多是从管理角度认识公民问题的。这种状况在农业经济占统治地位的国家尤其明显。面对民族国家状况，一方面需要从平等的角度对待国民，东南亚国家为了实现国家对境内成员“无差别”的管理，从而最大限度地降低和解构国内存在的各种地方势力，其中包括族裔群体的威胁，保证国家的统一和政治凝聚；另一方面，独立后的不少东南亚国家基本是农业国家，甚至农业经济占主导地位，面对现实，不得不通过分类化管理的方式对待境内的不同族裔群体，使这些群体安于现实，服从秩序安排。因而分类管理公民的主要目的不是强调“权利”，而是“义务”。在东南亚国家，“权利与义务的不均衡是亚洲国家在现代化进程中的一个重要特点”。[15]在缅甸、泰国，这种状况表现得尤为明显。然而，伴随着现代化发展，“平等的国民”身份建设代表了一种更为现代政治发展的方向。随着国家日益镶嵌于全球化，国家之间的竞争日益激烈，由此也就需要将境内民众动员起来，参与到国家和世界的竞争当中去，国家也从这种竞争中获得更多的财政资源和国防力量支持，在这种条件下，作为平等的公民身份或“国民”身份也就愈加重要。

在马来西亚，马来人优先的原则在20世纪70年代对提升马来人的发展能力有重要的影响，马来人和非马来人之间的收入差距在缩小，而非马来人的经济状况并未因政府的政策而受到破坏，相反他们的经济状况也得到了改善。20世纪80年代中期，向马来人倾斜的政策开始减少。同时，随着马来西亚城市化的发展和经济的增长，利益共享淡化了族群主义。随着以教师、律师、科学家、医生、公务人员等为重要主体的中产阶级的兴起，为马来西亚人的意识奠定了基础。同时，马来西亚社会内部，伊斯兰复兴运动也使宗教狂热力量飙升，冲击着马来西亚的政治稳定。以一种国人的意识来平衡马来西亚不同民族群体之间的关系也就提上议事日程。1995年11月，马来西亚总理马哈蒂尔在《2020年宏愿》中明确提出，“马来西亚民族”的概念，指出：马来人和华人都生活在“同一个国家，不要再分彼此，而要互相容忍和接纳”。[16]进入21世纪以来，马来西亚的族群政治呈现逐渐衰退的趋势。跨族群的社会运动、跨族群的公民参与得到了发展。尤其是21世纪以来，马来西亚民众对政府缺乏透明度、腐败，以及对执政联盟收买和欺骗选民的不满在上升，支持反对联盟的情绪在高涨。政府和政党方面的不公，逐步形成了不同族群的大联合，公民政治有了新的发展。在泰国，同样存在着复杂的公民身份结构。但21世纪以来，宪法对公民权利的赋予和保护也更加具体和丰富。《1997年宪法》第3章规定“泰国公民的权利与自由”，不仅条款数量增至39条，条约内容也翻了一番，其中不仅对现有权利规定进行了更详尽的修订，而且增补了公民的知情权、请愿权、社群自治权等政治权利，“使得《1991年宪法》对公民政治权利的原则性宣示真正落到了实处”。[17]