第一章　导论

一、研究缘由

（一）研究背景

世界各国都面临着一个共同的现实难题，即政策执行。国内外针对这一难题的探讨，经久不衰。美国著名管理学家皮特斯认为，“执行决定了一切，一项政策只有执行到位才体现价值”。(1)一项好的政策如果执行不到位，则一文不值。在20世纪60—70年代，政策研究者把关注的重点都放在政策制定层面，政策的执行很少有人问津。人们普遍认为，当政策制定出来以后，只要辅以一定的物力、财力、人力等资源，政策目标就会实现。可见，当时的人们并不重视政策执行问题。

执行领域的糟糕表现令人沮丧，从20世纪中期开始，人们开始关注政策执行。政策学家Aaron B. Wildavsky和Jeffrey L. Pressman在20世纪70年代出版的《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书中指出，“到处都充斥着建议和对策，但是没有一个是起作用的”。政策在执行时出现了很多变形，甚至是扭曲，从而出现了困扰人们的执行困境。以此为起点，学术界掀起了一股研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”。在该书中，他们分析了“奥克兰计划”失败的原因不是政治主体之间的矛盾，也不是财力等资源的不充分，而是政策在执行方式上出现了问题。作者在书中进一步论述，“要想改变政策科学仅仅停留在理论层面的现状，就必须重视政策执行的问题，使政策科学成为行动的科学。同时，要在政策制定与政策执行之间建立密切的联系”。(2)在复杂的理论中建构一套完整的政策执行模式似乎不可能，Richard F. Elmore指出：“没有一种模式可以简单地描述清楚执行过程中的完整的复杂性。”(3)

从20世纪70年代开始，西方国家在政策执行领域展开了广泛的研究，形成了三个重要发展阶段。

第一阶段：此阶段侧重研究政策执行的具体个案以及实务范围，以“自上而下”的执行路径为主，主要研究者为普雷斯曼与威尔达夫斯基。这个阶段的研究成果主要在于确定了政策执行与政策目标之间并不是一种线性的、简单的关系，强调了政策执行的复杂性。研究结果对于进一步开启执行政策研究具有开拓和启蒙意义，在一定层面上拓宽了研究视域。

第二阶段：此阶段的政策执行研究主要是对第一阶段研究结论进行批判和延伸，研究方向更加侧重理论分析和模型框架的建构，主要代表为George C. EdwardsⅢ、Paul Sabatier、Michael Lipsky、C. E. Van Horn和D. S. Van Meter。这一阶段的研究路径更倾向于“自下而上”的研究，开始关注政策制定与执行的协作。

第三阶段：此阶段的研究主要分析了前两个阶段存在的问题，在这些问题的基础上提出了整合的思路和框架。整合型的研究框架更加强调政府机关内部的网络结构和性质。从政策执行机关的网络结构可以看出，既有垂直方向的结构，也有水平方向的结构。垂直体系更强调政府之间的府际关系，水平方向的结构更强调政府以外的社会民间部门的伙伴关系。

从上述三个阶段来看，西方政策执行研究出现了很多范式与方法的争论，虽然没有形成一致意见，但是对于政策的研究起到了积极推进作用。同时，进一步拓展了政策科学的研究范围，将以往被忽视的执行环节纳入政策科学的视野。

从20世纪70年代中后期开始，政策制定与政策执行之间的差异表现得越来越明显，凸显出政策执行的重要性。在政策执行理论的研究上，研究者提出许多个人见解，试图通过分析影响政策执行的因素找到原因。到了20世纪70年代末期，政策研究者根据不同的影响因素，从不同角度对政策执行进行研究并建构执行模型，其中，比较有影响且具有代表性的模型有：T. B. Smith的过程模型、M. Mclaughlin的互动模型、以E. Bardach为代表的博弈模型、Martin Ryan和RabinoVitz提出的循环模型、霍恩和米特提出的系统模型、Paul A. Sabatier和D. Mazmania提出的综合模型。(4)

总之，国外学者的理论研究已经相当成熟并处于进一步完善中，对我国具有一定的参考价值。虽然彼此的文化背景和环境不相同，但要解决的问题是一致的。因此，我们可以吸取和借鉴西方国家的经验，并结合我国的实际情况开展研究。

“从20世纪50年代起，我国形成的是公有制性质和计划经济模式下的社会保障政策体系，同时在计划经济年代并没有多少人广泛使用‘社会政策’一词。当时的社会政策主要特征表现为社会与经济重合，且更多时候体现经济的重要性。”(5)总体而言，在计划经济条件下，社会政策属于经济体制的一部分，没有独立地位，只是作为经济政策的一种必要的补充或配套措施。(6)

总体上看，从1978年到20世纪90年代中期，我国较注重经济政策，社会政策没有得到应有的重视及有效执行。从我国政策执行程序来看，地方政府政策执行的过程一般要经过两个阶段。第一阶段是试点。政策执行首先要经过试点，试点已经成为政策执行的一种方法和工具。在改革开放进程中，我国十分重视各项政策执行过程中试点的重要意义。可以说，“试点”是我国政策管理的一项实践与创造。邓小平同志曾指出：“体制改革方案的实施，要做到方法细密，步骤稳妥，就应先进行试点，最好先搞一两个部门，有些什么典型经验，有些什么反应，有些什么问题，跟大家见见面，这样别的部门进行起来就心中有数，事情好办。”(7)试点作为我国政策执行的一种普遍性方法得到了广泛应用。刘东汶、胡象明认为，“我国地方政策执行过程是在中央政府监控下自主地进行的，一般采用‘先试点’‘后推广’的执行程序，因此可以简要地概括为中央监控下的‘点——面’模式。(8)政策试点的目的在于“取得经验”，以便做到在执行中“心中有数”。只有经过试点，才能发现政策执行的问题，从而总结经验，进入全面推广或者普遍执行的阶段，也就是地方政府政策执行的第二个阶段。一项政策是否达到预期效果，主要看“试点”。政策执行“试点”结束后的全面推广阶段，才是社会政策全面执行的时候。

20世纪80年代，中国社会政策进入全面发展时期，在经济体制改革和对外开放背景下，为了应对当时的社会问题，解决经济体制改革带来的制度不协调问题被提上议程。同时，根据“试点”发现的问题进行经验总结，对各项社会政策进行细化和补充。当前，我国在教育政策，住房政策，社会救助，医疗卫生服务，社会保险，青少年、老人、妇女、儿童的福利，社区与非营利组织等领域都有了重大变革，但是社会政策尚处在初级阶段，需要进一步研究。

市场化改革和转型使中央与地方的关系成为焦点，随着社会经济体制的变革，地方政府如何治理也被提上议事日程。转型的力量推动了权力的分化，从而使地方政府成为推动中国经济高速发展的重要力量。市场经济的发展使地方乃至整个国家经济开始繁荣，但繁荣背后仍存在一些社会问题。各级地方政府面对新情况、新问题，迫切需要做出正确的决策。一些政策在执行过程中被扭曲，与政策目标背道而驰。另外，个别地方政策执行主体在执行政策过程中以自身利益为主，不从长远角度考虑。积极的政策执行可实现政策目标，相反则会导致政策越轨，非但不能解决社会问题，反而会加剧社会矛盾。

在这样的时代背景下，从我国政府体系纵向结构和横向结构的关系来看，中央将解决社会问题提上议事日程，并对相关问题进行分析和研究。地方政府在执行中央的决策和相关政策时，受到当地文化背景、经济发展程度、社会环境等多重因素的制约和影响，导致中央政策在地方层级发生与预定目标偏离或者契合的转换。因此，研究社会政策的执行极为重要，不仅具有强烈的现实意义，还具有重要的学术价值。

（二）研究意义

1．现实意义

第一，有利于彰显社会政策的价值理念。伴随着我国社会经济体制的转型和行政体制调整的深化，政府机构改革的主要任务是转变政府职能，建设服务型政府，服务人民群众，确保社会秩序稳定、社会管理和社会服务水平显著提高。中央政府不断分权于地方政府，职能从微观领域收缩到宏观领域，更加注重顶层设计，而地方政府更多聚焦于执行层面，出现了一些新的政策执行问题和矛盾。只有有效的政策执行才能凝聚社会才智，强化责任型政府和服务型政府的构建，提高政策执行的效率。同时，进一步明确政府的责任和义务，有利于政策执行到位，通过整合相关层面的利益、更快更好地构建利益协调机制，以发挥公众参与、合作、沟通、协调的作用，为社会政策执行营造良好的氛围，实现社会政策公平公正的价值目标。

第二，有利于改善政府政策执行方式与执政能力。政策执行结果是衡量政策目标和社会利益是否一致的主要标准，直接关系到政府的公信力和权威。目前我国正处于全面转型阶段，社会政策的价值导向更加注重社会公平。我国社会政策执行中的偏离、扭曲等问题和现象仍时有发生。构建社会政策执行模式和社会政策转换模式，有利于推动政策执行模式本土化，对政策目标和社会利益的实现具有重要的现实意义。

第三，有利于更好地协调政府、社会、公民之间的关系，从而推动政策执行的本土化研究，化解政策执行中的不利因素，进而达到政策目标。对于政府部门而言，更好地协调央地关系、部门与部门之间的关系以及部门、组织和地方的关系，对于强化自身政策学习具有积极示范作用。

2．理论意义

第一，深入探讨转型期中国社会政策执行转换模式。政策能否有效执行，不仅取决于执行资源的多少、执行主体是否尽职尽责、执行对象是否接受、执行组织行动是否有效，还取决于政策执行的方式是否科学。一般政策由中央政府制定，地方政府负责执行。政策执行过程不仅是一个地方政府执行的过程，还是中央政府监督的过程，从而达到合理有序。一般情况下，地方政府是执行主体，在执行过程中，既会出现地方政府根据自身利益结构执行不到位的现象，也有执行到位且推动当地经济社会繁荣发展的情况。因此，如何引导和转换是当务之急。

第二，随着社会的发展，社会政策日益成为政府、市场和社会之间的纽带，在向后工业社会转型过程中，社会政策在维护社会价值理念、社会秩序等方面发挥着重要作用。通过中央政府与地方政府的互动，以及相关政策的执行，不断推动社会政策执行理念的创新、执行方式的创新。