二、小城镇发展历程

总体上，我国小城镇建设发展还没有形成完整的支持政策。由于小城镇分类尚未形成科学体系，国家相关部委制定的支持小城镇发展的政策是面向全国的，很难准确结合不同类型、不同区域、不同发展阶段的小城镇的具体情况。各地政府在制定小城镇发展政策时，虽然比较容易做到因地制宜，但由于对小城镇发展的认识水平参差不齐，也导致一些政策脱离了小城镇发展实际，在实施过程中难以达到预期成效。

（一）第一阶段：1978—2000年

该时期主要是优先发展小城镇，带动农村经济社会发展。

1978—2000年，优先发展小城镇成为城镇化政策的重点发展方向，党中央把“控制大城市规模，多搞小城镇”作为改革开放后一段时期城镇化政策的目标。

党的十一届三中全会以来，一方面为了预防交通拥挤、环境恶化、人口膨胀等“大城市病”，另一方面由于大城市基础设施建设严重不足，农村人口数量众多，城乡二元结构明显，需要通过发展小城镇来转移农村剩余劳动力。因此，我国提出着重发展小城镇(2)。同时，这一时期发展小城镇具备3个历史条件：一是乡镇企业的异军突起给小城镇发展提供了物质保证；二是农村经济体制的改革为城镇化建设奠定了良好基础；三是农业产业的规模化经营为小城镇发展提供了条件。因此，在改革开放初期，小城镇萧条的景象就已得到国家关注，国家着手恢复小城镇。

党的十一届四中全会上，党中央第一次正式提出了“农村城镇化”的概念，并且“肯定了建设小城镇在推进国家现代化进程，缩减城市和乡村发展过程中差距的重要作用”(3)。1980年，在全国城市规划工作会议上，党中央提出“控制大城市规模，合理发展中等城市”，积极发展小城市。1984—1993年，国家陆续出台了支持乡镇企业发展，允许务工、经商、办服务业的农民自带口粮在城镇落户，以及鼓励农民进入集镇落户等一系列有利于小城镇发展、壮大的政策(4)。

1998年10月，党的十五届三中全会提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，小城镇建设的重要意义得到空前的关注，进一步明确了小城镇在国家战略中的定位和发展方向。小城镇也获得了一个千载难逢的大发展契机（见图1-3）。

（二）第二阶段：2001—2006年

该时期主要是发挥大城市和区域中心城市作用，推进城市和小城镇协调发展。

20世纪90年代至21世纪初期，随着沿海城市的发展以及对劳动力需求的日益增加，中国流动人口数量急剧上涨，2000年，流动人口总量超过1亿人。我国正经历快速城镇化时期。

但进入21世纪，乡镇企业发展的浪潮逐渐衰退，加之小城镇建设发展滞后，承载力明显不足，大量农村剩余劳动力开始向城市尤其是大城市、特大城市转移，小城镇在城镇化进程中的角色出现转变。2001年发布的《中华人民共和国国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》改变了以往重点发展小城镇的说法，提出“要在有重点地发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用”(5)。2002年党的十六大提出，“要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。2006年“十一五”规划提出，“坚持大中小城市和小城镇协调发展”。从这一时期开始，城镇化发展不再是小城镇的独角戏，而是强调更大范围内的统筹协调(6)。

这一时期小城镇仍对我国的城镇化建设和经济发展做出了重要贡献。2000—2005年，平均单个小城镇的乡镇企业从业人员达到了5444人，增幅达35%，明显高于同期全国非农就业11%的行内增长速度，表明小城镇在转移农村剩余劳动力、扩大非农就业上发挥了十分重要的作用。

（三）第三阶段：2007—2013年

该时期主要是合理构建城镇体系，形成以城市群为主体、城市和小城镇协调发展的城市格局。

这个阶段，全国范围的人口迁移流动持续拉动城镇化发展。2010年，全国人户分离人口达到2.6亿人，较2000年增长了81%。其中，跨省流动比例在2005年达到46%，而跨省流动人口70%以上来自乡村。京津冀、长三角、珠三角三大城市群成为我国经济最发达和竞争力最强的区域，并不断吸引全国人口在此集聚。2010年，三大城市群人口占全国总人口的18%，较2000年增加了近3个百分点。同时，区域中心城市、省会城市等百万人口以上的大城市、特大城市和超大城市，吸纳了最主要的城镇化人口。适应中国特色城镇化道路的城市格局亟待形成。

作为我国城乡规划的纲领性文件，2005年编制完成的《全国城镇体系规划（2006—2020年）》被用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划。2007年党的十七大指出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展……以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群”(7)；2011年“十二五”规划提出，“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”；2012年党的十八大指出，“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能”(8)。

（四）第四阶段：2014年至今

该时期主要是推动城乡融合，推动新型城镇化高质量发展。

随着城镇化进程进一步深入，全国超过50%的人口已常住于城镇地区，全国流动人口规模趋于稳定。特别是2015年以来，流动人口规模呈逐年下降趋势。与此同时，我国进入城市问题多发期。2014年，全国城镇化率接近55%，但户籍人口城镇化率仅有30%多。进入城镇的农民得不到保障，城乡矛盾得不到调整，城乡差距持续扩大。交通拥堵、环境污染、征地纠纷、入学难、看病难等城市建设和发展问题多发，缺乏有效治理手段，原有的城镇化政策应对不足，新型城镇化政策亟待完善。城镇化由规模扩张进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》公布了第一批新型城镇化综合试点名单。新型城镇化以人的城镇化为核心，关注点从过去的人口城镇化转变为人口市民化。2015年以来，习近平总书记针对小城镇、特色小镇发表过一系列重要讲话，指出小城镇建设对经济转型升级和新型城镇化建设具有重要意义，特别强调小城镇在城乡融合发展中占据重要地位、发挥重要作用。2016年“十三五”规划提出，加快发展中小城市和特色镇，“引导产业项目在中小城市和县城布局，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置……加快拓展特大镇功能……因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。同年，住建部联合国家发展改革委、财政部等部门印发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，并于2017年、2018年公布两批特色小城镇名单(9)。2017年党的十九大提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。2020年，李克强在政府工作报告中提出，“深入推进新型城镇化，发挥中心城市和城市群综合带动作用”，“加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求”(10)。

在城乡融合发展时期，按照新型城镇化建设的理念，各部委和地方政府为推进小城镇建设发展做了大量努力。按照有重点、有特色发展的原则，住房城乡建设部会同有关部门确定了3675个全国重点镇、252个中国历史文化名镇、338个国家特色景观旅游名镇和一批美丽宜居小镇示范。“十二五”期间，中央财政支持602个重点流域重点镇建设了1.1万千米污水管网，支持开展绿色低碳小城镇试点和建制镇试点示范，对历史文化名镇保护也给予了一定补助。浙江、陕西、山东、四川、贵州等地以中心镇、特色镇为重点，出台了资金、土地、税收、保障房等政策。例如，山东省每年安排不少于5000亩土地指标、10亿元专项资金支持200个示范镇建设，陕西省给予每个重点示范镇1000万元以上的专项资金和1000亩用地指标。在政策支持下，小城镇面貌一新，具备了发展能力，一些镇成为当地新的经济增长点。这些举措也标志着小城镇进入了有重点、有特色的发展阶段。