第三节　行政领导体制

一、行政领导体制的含义

广义上，体制是与组织形式有关的制度规范与权力运作体系，包括机构设置、隶属关系、权力划分等；狭义上，体制是指国家行政机关的机构设置和领导权限划分及其权力运作方面的制度。

领导体制是领导功能制度化的表现形式，是领导系统中关于权力划分、机构设置、横向及纵向间相互关系确定的组织形式和制度形式。[18]

行政领导体制，狭义上是政府行政系统中以领导权限划分为基础所形成的组织机构设置及其相互关系的制度和规范；广义上即行政组织的领导体制，是指党政国家机关、事业单位和社会组织依据领导权限划分设置组织机构，对国家和社会事务进行管理的领导制度体系。[19]

行政领导体制用制度的方式规范了行政领导活动的范围和方式，具体包括四个方面的主要内容：领导权限划分、组织机构设置、领导权力运行以及行政领导管理制度。

领导权限划分是行政领导体制的核心，是对领导机构、领导岗位和领导干部职责和权限所做出的严格而明确的规定。行政领导体制以领导权限划分为基础进行纵向和横向划分，使行政体系中上下级之间与各部门之间的关系制度化、规范化和合法化。权限划分要遵循权责划分科学、权责划分明确和权责一致3项基本原则。各国行政领导机关基本都享有以下职权：行政方针政策的决定、行政法规和行政规章的制定、对行政业务的指导与监督、对行政人员的考核以及对国家公务员的任免等。[20]

组织机构设置是权限划分在组织制度上的体现。纵向结构也称行政授权体系，是自上而下对行政权力的分配方式，表现为上下级之间的领导与被领导关系。目前，我国行政机关领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。[21]横向结构是行政权力在同级行政机构、部门和人员之间分配的制度安排，其生成以行政权力的分类为基础。同级机构、部门、人员行使行政权力的范围边界要清晰，分工协作要密切衔接。这是行政权力矛盾冲突产生的根源，也是发挥整体作用的重要前提。

领导权力运行是指权力在横向和纵向上发挥作用的方向和方式，是行政主体分配和行使权力的过程。权力运行一般是双向的，横向上部门之间相互影响、相互制衡；纵向上上级发号施令，下级监督制约。纵向结构与行政体系紧密相连，相对稳定；横向结构则为适应管理实际要求而不断调整变化。行政权力内部的制约机制主要存在于横向结构中，是一种同级权力之间的约束和平衡机制。

行政领导管理制度，即狭义上的人事制度，主要包括行政领导的选举、招考、考核、监督、轮岗、培训、离退休等方面的制度规范。[22]

名人名言

我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。

——《邓小平文选》