三、政府采购协议供货的实施流程

（一）协议供货制度的主要特点

协议供货制度源自西方，在西方发达国家已有较长的历史，是资本主义商业长期发展的结果。协议供货制度的有效履行有赖于供需双方拥有良好的信用等级，彼此之间可以充分信任。只有在协议双方都能保持诚信的基础上，供货合同才能长期有效地履行，商业欺诈才不会发生。

采购人和供应商之间的合作通常是长期的，在长期的商业往来中，彼此建立起可靠的商业信用基础。在这种基础上，采购人和供应商通过协议方式达成长期供货合同，形成协议供货。

协议供货在西方发达国家的应用比较广泛，特别是在政府办公用品、劳保用品、通用设备、基础设施建设材料等项目采购中。协议采购的供货合同规定了有关商品的多项条款，具体涉及商品品种、规格、数量、供货期限、付款方式、索赔、优惠率等。通常来说，协议供货的供应商不仅拥有良好的商业信誉，也拥有雄厚的实力。

（1）政府协议采购与协议供货

政府协议采购指的是采购人以协议的方式采购政府集中采购目录内的通用政府采购项目（不含工程采购项目）。这种采购一般通过招标进行，供应商相对固定。除了供应商要统一确定外，供应商供应产品的品牌、型号、配置、价格、优惠率、供货期限、服务承诺等内容也要统一确定，且要以协议的方式加以明确。采购人一般会根据协议向供应商进行长期采购。

协议供货的项目通常为大型通用类产品采购项目，产品的规格和标准相对统一，产品数量和品牌较多，市场货源比较充足。协议采购的有关文件应在政府采购网站上公开发布，内容包括相关通知、设备清单、产品价格、服务承诺等。供应商应在协议供货制度推行后根据供货协议向采购人提供优质商品。在政府采购中，基于协议供货的供应商起到了“配送中心”和“配送枢纽”的作用。

（2）协议供货的特点

协议供货的特点如表1-5所示。

（3）协议供货与定点采购的比较

定点采购具有一定的优点，它在过去的采购实践中取得了一定成绩，同时也产生了诸多问题，例如难以保证定点供应商的服务。由于定点采购存在着一些硬性问题，逐渐被一些地方淘汰。协议供货制比定点采购更具优势，这些优势主要体现在以下两个方面：

①协议供货的采购流程更加规范、透明，可以通过公开招标的方式组织进行。中标供应商会签订书面承诺书，做出的服务承诺更能受到法律的约束。

②协议供货拥有严格的审查制度，可以大大增强政府采购执行的规范化和标准化；同时由于其采用了国库集中支付制度，所以更加方便审计部门的工作。

（二）协议供货制度的适用范围

协议供货的适用范围主要包括以下几个方面：

①所采购商品是大规模、标准化和货源充足的商品，例如办公用品、工业原料、初级产品、标准耗材等，这些商品的市场价格相对平稳，品种规格比较单一，清算起来相对容易。

②协议供货需要以商业诚信为基础。协议供货是一种基于商业诚信的采购方式，是资本主义商业成熟发展的结果，供需双方需要充分信任才能实行协议供货，基于诚信的协议供货有利于避免商业欺诈。政府指定的协议供货供应商一般是商业信用良好的大型企业，这些企业拥有雄厚的实力和强大的行业影响力。

③协议供货使用的采购合同通常是标准化的合同，其主要条款与其他标准合同主要条款基本一致，但是在商品的指标方面有更严格的规定，这些具体的指标可以在持续供货中反复使用。

④采购者和供应商之间的协议供货采购形式多样，可以是一对一，也可以是一对多或多对多，后两种形式有利于形成规模效应，节省财政支出。

在多对多的采购方式中，将有多个中标供应商为采购人供货，商品的选择比较多，可以满足用户的多样性需求。通过一次招标实现多次采购，将采购活动集中起来，这样有利于形成规模效应，从而节约招标成本和采购成本。提前招标和长期供货的采购模式可以及时满足采购者的需求，为公共建设提供及时、有力的支撑。

协议供货方式最显著的好处在于能节省采购成本。在采用协议供货之后，采购者在每次采购时不必再劳心费神地寻找合适的供应商，也不必再一一审核供应商的资质条件，更不用频繁地签订各种合同。这种采购方式原本只是在一些大企业、大公司中流行，随着其优势日渐凸显，才逐渐被引入政府和国防采购。目前，协议采购被广泛应用于以下政府采购项目：一是政府办公用品采购；二是基础设施建设材料采购；三是军队劳保用品采购；四是武器装备采购。

（三）政府协议供货的实施流程

政府协议供货采购的一般程序如下：

1.确定供应商

协议采购的供应商，政府采购中心会通过公开招标或者其他方式，遵守公平、公正、公开的原则择优选择。协议采购的供应商一般为一年或两年一招一定。为了防止形成垄断，政府采购中心一般会选择2～3家供应商作为协议采购的供货对象，让供应商之间保持良性竞争，以保证协议采购的质量。同时，对于入选的供应商，政府采购中心还会进行动态管理，从服务承诺、服务态度、价格优惠等方面对供应商进行定期或不定期的考核，采取优胜劣汰的方法，将不合格的供应商及时清退，从而提高产品质量与服务水平，保证协议供货采购取得较好的效果。

在协议供货模式下，有些采购单位会直接邀请某一家公司单独协商，通过这种方式确立的协议供货合同违背了公开透明、公平竞争的原则，无法进行公众监督，很容易产生非法交易。政府采购中心在选择供应商时要极力避免这种情况发生。另外，政府采购中心应该在公开招标文件中明确供应商报价的标准为“相对数”，协议供货的参考价格为“产品或服务的适时价×让利率（或折扣率）”，实际采购价格不能高于参考价格。一旦某家供应商被确定为协议供货单位，在协议供货期内，其所呈报的让利率不能无故发生变动。

2.实施采购

在采用协议供货采购时，采购人应该根据政府采购预算和供应商承诺与协议供货商洽谈，确定采购商品的品牌、规格、价格、售后服务等内容。采购人要将公布的中标价格作为最高限价，充分比较各品牌设备的性能和服务，做到“货比三家”，并以不高于中标价格的成交价格进行商谈。之后，采购单位和供货商正式签订《政府采购协议供货合同》，双方当事人各保存一份，同时将合同文本备份交由政府采购中心留存。

与一般的买卖协议相比，协议采购模式下的供货协议应该做到以下几点：

①注明供货有效期。政府采购中心选定的供货商要按照政府采购协议供货承诺书与协议书中的承诺，向采购单位供应中标产品或服务。供应商选定之后，政府采购中心要通过政府采购网将中标供应商及供应商名单、中标品牌、产品规格与型号、产品优惠率、产品价格与服务承诺等公示出来，尤其要注明供货的有效期。

②注明协议供货的价格。协议供货的价格要以政府采购中心招标时的中标价格为准。需要注意的是，中标价格为最高上限，让利率为最低优惠幅度。中标价格涵盖了中标产品安装、调试、技术支持、操作人员培训等诸多费用。在实际采购过程中，采购单位可以自行与供应商协商获得最低的采购价格。

协议供货价格的计算方法为“采购时的网络报价×中标折扣率”，其中“中标折扣率”指的是需求方购买中标产品时所能享受的最低折扣率。在签订采购合同之前，采购单位可以围绕采购价格、产品服务条款、付款方式等问题与供应商协商。同时，在签订采购合同之前，采购单位还可以登录政府采购网查询本期协议供货产品的具体配置、价格、售后服务等信息。如果采购单位发现协议供货商的产品价格高于市场平均价格或者非政府采购的价格，要及时向采购中心反映。

3.确立价格调整机制

为了适应市场变化，中标供应商的投标价应该为政府采购的最高限价，其提出的折扣率应该是政府采购的最低折扣。如果标的物的市场统一公开售价有所下降，中标供应商必须按照相应幅度向下调整投标价，同时及时将投标价的调整情况上报政府采购中心审核。如果标的物的市场统一公开售价上调，或者由于产品按季更新需要重新确定价格，政府采购中心要按不低于中标时的折扣率进行审查确认。

政府采购中心会随时对协议供货价格进行抽查，如果协议供货价格明显高于市场平均价格，或者供应商没有按照规定及时调整标的物价格，政府采购中心会将这种行为作为供应商的不诚信记录，并将其作为下一年度协议供货招标的评审因素。

4.建立政府采购协议管理系统

协议供应商具有合同修改权和产品管理权，可以在政府采购网站上通过登录“协议采购管理系统”修改合同和管理产品，采购单位可以通过登录“协议采购管理系统”查看最新的合同。

5.组织验收

采购单位按照技术要求和质量标准组织采购货物验收，验收合格后，由财政部门及时向供应商支付货款。评价小组填写《政府采购协议供应（货）商诚信评价表》，报送政府采购中心备案。

6.付款方式

在采取集中支付时，供应商需要按月汇总货款，并在7日内向政府采购中心提出拨付申请。政府采购中心需要对《政府采购协议采购供货单》、《政府采购协议供货合同》、发票、验收单等进行审查，然后按照相应支付程序办理资金拨付手续。如果采购资金属于采购单位自筹资金，或者财政部门将采购资金下拨到采购人的银行账户，则由采购单位或采购人直接向协议供货经销商支付货款，如无特殊理由，不得拖延或拖欠经销商的货款。

（四）政府协议供货的监管策略

1.协议供货的潜在问题

（1）个别供应商承诺无法兑现

供应商为了中标，通常会在竞标过程中承诺高质量、低价格和完善的服务，但在中标之后，在履行合同的过程中却会出现很多执行问题，例如商品的质量变差、价格升高、供货期延长、售后服务不到位、服务质量下降等。这些问题很容易导致采购单位不满意，使政府采购工作陷入被动，不仅背离了政府采购的宗旨，也难以达到协议供货的目的。

（2）协议供货价格偏高

在协议履行的过程中，协议供货价格高于中标价格的情况时有发生，这主要是因为市场价格波动后，采购中心没有根据市场价格变化及时调整并更新相应价格。而采购中心对价格的掌控力度不足，可能会使一些供应商趁机牟取不法利益。例如，有些产品涨价后，供应商会以缺货为由拒绝供货，从而抬高产品价格；市场价格降低之后，有些供应商不主动调低售价，仍以高价出售，导致采购价格过高，无法达到协议供货的目的。

（3）协议供货品牌较为单一

协议供货采购应该在指定范围内选择项目内容，特别是对货物类采购项目来说，这一特点尤为明显。协议供货采购应该在满足政府采购需求的同时，尽量降低设备的采购价格。从政府采购的大局出发，采购单位需要积极配合政府采购工作。但这对一些采购单位来说并不容易，需要时间去适应、磨合。

（4）区域保护主义影响协议供货质量

受税收因素和地区保护主义影响，许多地区在进行协议供货招标时更倾向于选择本地的供应商。这种做法会大幅度缩小供货商的选择范围，降低供应商的质量和数量，不利于形成强有力的竞争。

2.协议供货的监管策略

协议供货虽然有许多优势，使用也较为普遍，但还没有形成统一的采购行为管理制度以及具体的操作法律规范。在这种情况下，政府采购部门采用协议供货采购反而容易出现很多问题，例如变相垄断、暗箱操作、舞弊等。

为了防止这些问题出现，相关部门需要加强对协议供货采购的监督和管理，针对协议供货采购研制出一套专门的管理制度，规范协议采购行为，指导协议采购活动顺利实施；在《政府采购法》的基础上完善政府协议供货采购的配套政策制度，例如制定“政府采购协议供货管理办法”“政府采购协议供货质疑办法”等。

政府在协议采购的过程中要把好“四大关”，分别是供应商选择关、品牌选择关、价格公示关和质疑处理关，并在对事前、事中、事后的全程进行监督和管理。

选择适合的项目实行协议采购，抓住管理重点，建立协议供货项目的认证制度。如果不加选择地进行协议采购，反而可能影响采购效率。采购单位要综合考虑采购人数、采购金额、协议采购操作的难易程度、是否便于监督管理、供应商权益等多种因素，选择合适的协议采购项目。

在政府协议采购中，采购人与供应商具有直接利益关系，即供应商提供劳务或商品，采购人向其付款，这种关系很容易导致舞弊行为发生，例如一些协议供货单位可能为了私利讨好采购人，从而产生违法行为。因此，相关部门需要完善协议采购资金结算制度，避免类似行为发生。在这方面，最有效的方式是财政部门直接支付，对采购人与供应商形成一定的牵制，实现对采购支付过程的全程监督，同时提高财政资金的使用效率。

如果发现采购单位存在违反合同和法律规定的行为，相关部门一方面要按照《政府采购法》《政府采购协议供货管理办法》等法律法规对其进行严肃处理，另一方面要及时在指定媒体上对其进行通报批评。如果发现供货商存在违法行为，相关部门同样要按照规定让其承担相应的经济、法律责任，并及时对其进行通报批评，取消严重违法者的协议供货资格。

加强对协议供货商的监督和评估，具体来说就是要对供应商进行定期或不定期的跟踪检查，重点检查其产品质量、服务质量、服务满意度等。如果供货项目的规模比较大，还需要派遣专业人员对其进行验收，必要时可以邀请国家认可的质量检测机构参与验收工作。另外，还可以征求采购单位的相关反馈，比如通过发放协议供货满意情况调查表，了解采购单位的反馈意见，同时也要做好相关信息的收集、评估和处理工作。