第一章　政府采购招标基本概述

一、政府采购招标的相关主体职责

（一）政府采购的定义与类型

政府采购指的是各级政府在财政的监督下，按照法定的方法与程序，遵循公开招标、公平竞争的原则，由财政部直接向供应商付款，从国内外市场上购买货物、工程或劳务，满足政府部门开展日常政务活动或为公众提供服务所需的行为。从本质上看，政府采购是市场竞争机制与财政支出管理的有机融合，其特点是对政府的采购行为进行法制化管理。

对于政府采购的定义，国内外有不同的描述。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第一章第二条规定，政府采购的主体必须是国家机关、事业单位或团体组织，采购对象必须在采购目录内，或者必须达到限额标准。

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定，政府与社会资本合作项目的政府采购指的是利用财政资金进行采购的行为，对采购主体、采购对象是否属于采购目录，是否达到了限额要求均没有规定，或者指利用社会资本进行采购的行为。

政府采购的类型划分大致包括六种方式，如图1-1所示。

1.按照采购对象划分

按照采购对象的不同，政府采购可以划分为三种类型，货物采购、工程采购与服务采购。

货物采购指的是业主或采购方通过招标的方式选择合适的供应商，以获得所需货物的过程。货物采购的业务范围主要涵盖了以下三个方面：第一，确定所需货物的数量与性能；第二，供应商调查分析、合同的谈判与签订、合同执行过程中的监督与控制等；第三，合同支付与纠纷处理。

工程采购指的是通过招标或其他方式选择合适的承包单位来完成项目施工，包括与之相关的人员培训和维修等，例如大型水利枢纽工程招标采购、城建工程招标采购、灌溉工程招标采购等。

服务采购指的是组织获取除货物和工程以外的其他需求对象的过程。根据《政府采购品目分类表》，服务可以划分为11个大项，包括印刷出版专业咨询、工程监理、工程设计、信息技术的开发设计、维修、保险、租赁交通工具的维护保障、会议、培训、物业管理和其他服务等。

2.按照供应商所在地划分

按照供应商所在地的不同，政府采购可以划分为国际招标采购与国内招标采购。

国际招标采购有两种适用情形：一是采购实体所在国家或地区加入国际或区域性政府采购协议，按照协议规定必须进行国际招标采购；二是采购实体没有加入国际或区域性政府采购协议，但国内供应商无法满足采购需求，必须进行国际招标采购。

国内招标采购有两种适用情形：一是采购实体所在国家或地区没有加入国际或区域性政府采购协议，本国或本地区可以满足采购需求，必须进行国内招标采购；二是采购实体所在国家或地区加入国际或区域性政府采购协议，但预计国际招标采购困难，或者国外供应商在国内没有设立售后服务机构，必须进行国内招标采购。

3.按照采购手段划分

按照采购手段的不同，政府采购可以划分为传统采购与现代采购两种方式。

传统采购主要凭借人力完成整个采购过程，例如通过报纸、杂志发布采购信息，采购活动的相关主体直接参与每个采购环节。目前，这种采购方式主要在网络化程度较低的国家和地区使用。

现代采购又称为“网上采购”或“电子采购”，指的是利用现代科技进行采购的一种方式。采购方可以利用网络发布采购信息，供应商可以在网上报名、下载标书、进行网上投标等。目前，这种采购方式主要在网络化程度较高的国家和地区使用。

4.按照招标阶段划分

按照招标阶段的不同，政府采购可以分为单阶段招标采购和两阶段招标采购。

单阶段招标采购要求供应商将所有投标文件一次性交付，包括技术标、价格标等，从而明确中标供应商。目前，大多数招标采购都属于单阶段招标采购。

两阶段招标采购指的是在采购方无法提供货物或工程的详细规格，或者无法确定服务特点的情况下，分两个阶段进行招标采购。第一阶段要求供应商提交不含价格的技术标，第二阶段要求供应商提交带有报价的投标书。一般来说，一些性质比较特殊的工程或者需要升级换代的高新技术产品会使用这种方式进行招标采购。

5.按照集中程度划分

按照集中程度的不同，政府采购可以划分为集中采购、分散采购和半集中半分散采购。

集中采购一般适用于规定限额以上或采购目录范围内的采购。

分散采购一般适用于规定限额以下或采购目录范围之外的采购。

目前，各地推行的定点采购属于半集中半分散采购。

6.按照参与程度划分

按照参与程度的不同，政府采购可以划分为两种类型，一种是政府采购机构直接组织的采购，另一种是委托投招标机构采购。

政府采购机构直接组织的采购主要适用于技术规范和要求相对稳定、批量大、具有一定规模效益的商品、工程与服务。

委托投招标机构采购主要适用于技术性能比较复杂、升级换代比较快的大型设备、专用设备、高新技术产品以及大型建筑工程。

（二）政府采购管理基本原则

政府采购制度的建立、相关法律法规的制定、政府采购活动的有序开展、政府采购事务管理必须遵循政府采购原则。根据《政府采购法》规定，政府采购原则有四条，分别是公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则。

1.公开透明原则

公开透明原则指的是政府采购涉及的法律法规、流程程序、采购活动等所有相关信息必须向全社会公开。从本质上看，政府采购就是社会的公共采购，是政府采购部门使用公共资金进行采购的活动，必须接受社会公众的监督，对社会公众负责。政府采购接受公众监督的前提就是要做到公开透明，减少并消除“暗箱操作”，提高采购效率，确保政府支出更加透明。

政府采购的全过程必须贯彻公开透明的原则，具体表现在三个方面，如表1-1所示。

2.公平竞争原则

公平竞争原则要求政府采购活动在保证公平的前提下引入竞争机制。因此，公平竞争原则可以细分为竞争性原则和公平性原则。

在政府采购活动中，竞争性原则是一条非常重要的原则。政府采购一个非常重要的目标就是提高采购效率。在市场经济条件下，要实现采购效率的提升必须引入市场竞争机制，让供应商之间展开激烈竞争，形成对买家（政府）有利的局面，从而让政府采购主体可以以较低的价格获得优质的产品和服务。公平性原则包括两方面内容，如表1-2所示。

政府采购只有以公平为前提，才能让竞争发挥出最大的作用，才能真正选择到可以提供质优价廉产品或服务的供应商，才能确保政府采购目标的实现。

3.公正原则

公正原则指的是采购人、采购代理机构、政府采购主管部门等在面对投标人、潜在投标人、被监督人时应该保持中立、公允，不偏不倚，平等对待，尤其不能因为对方身份的不同而实行差别对待。

采购人、采购代理机构要对所有投标的供应商一视同仁，按照招标书的规定进行评标；政府采购主管部门在面对被监督人时，必须客观公正地评价其行为，切忌厚此薄彼、区别对待。

4.诚实信用原则

市场经济具有双重属性，既是法制经济，也是信用经济，需要各参与主体凭借诚实信用的良好品质形成良好的社会风气，保证市场经济有序运行。对于政府采购活动来说，诚实信用原则可以对各参与主体的行为形成约束。

一方面，基于诚实信用原则，采购主体在项目发标、信息公布、评标审标等过程中的所有行为都必须真实，不能有所隐瞒；另一方面，基于诚实信用原则，中标的供应商应该树立责任意识，按照投标时所做出的承诺提供物品或服务。

（三）政府采购监管部门的职责

①建立健全政府采购管理制度，实行采购与管理分离。

②建立健全政府采购竞争机制与制约机制，保证政府采购活动公开、公平、公正。

③大力推进电子采购，提高采购效率，让采购活动更规范、更透明。

④积极落实各项政府采购政策，充分发挥政府采购政策的功能，助力社会经济发展。

⑤做好政府采购评审专家库的建设与维护工作，按照“统一条件、分级管理、资源共享、随机选取、管用分离”的原则对评审专家进行管理。

⑥对参与政府采购的各主体进行监督，对违法、违规行为进行查处。

⑦坚持公平、公正、简便、高效的原则，遵循相关法律法规对投诉事项进行处理，包括公民、法人及其他组织对政府采购违法行为的控告与检举。

⑧接受人民代表大会、纪检、审计等政府部门以及社会公众、新闻媒体等社会各界的监督。

⑨政府采购监督管理部门的工作人员必须遵守相关法律法规，恪尽职守，严禁滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，如果做出违法行为，必须依法承担相应的法律责任。

（四）政府采购当事人的职责

①加强对本部门的管理，建立部门政府采购管理制度，明确划分职能机构，实现决策、执行、监督分离。

②采购人需要从在职员工中选择任命专职采购员，采购员必须具备较高的政治素养，对待工作认真负责，具有较强的协调能力与较高的业务水平。任命之后，采购人要明确其工作职责，对本部门的政府采购工作进行协调、指导。

③采购人要负责对政府集中采购目录中规定的或者限额标准以上的货物、工程、服务进行采购。

④采购人要根据政府部门公布的优先采购产品目录，优先采购环境保护产品、节能产品、自主创新产品等。

⑤采购人的采购活动要遵循四大原则，即采购价格低于市场价、采购效率高、产品质量好、售后服务好。

⑥采购人要遵循《政府采购法》规定的保密制度与回避制度。

⑦采购人要接受政府相关部门的监督，包括财政部门和其他对政府采购活动享有监督权的部门，如实反映情况，并提供有关材料。

⑧采购人不能擅自更改采购方式，对于应当通过公开招标的方式采购的货物或者服务，采购人不能选择其他方式进行采购。

⑨采购人不能向供应商索贿，不能接受供应商的贿赂，不能用自己掌握的权力牟取不正当利益。

⑩采购人不能与采购代理机构、评审专家、供应商联合起来侵吞国家财产，损害公共利益。

⑪如果采购人违反相关的法律法规，要依法承担相应的法律责任。

（五）政府采购代理机构的职责

①采购代理机构要完善内部管理与控制制度，对员工的各种行为进行规范，为政府采购部门提供更优质的服务。

②采购代理机构要按照政府采购流程与执行程序对岗位设置进行优化，让政府采购的各个环节实现无缝衔接，切实提高采购质量与效率。

③采购代理机构要依法接受采购人的委托，秉持公开、公平、公正、诚实信用的原则，通过已经确定的采购方式和法定的采购程序开展采购活动。

④采购代理机构的员工必须具备较高的专业素养，通过政府采购监督管理部门的考试与测评，持证上岗。

⑤采购代理机构要遵循《政府采购法》规定的保密制度与回避制度。

⑥面对采购人提出的不合理要求，采购代理机构有义务进行指正。在合作过程中，采购代理机构的员工发现采购人做出违纪违规行为要加以劝阻，并向政府采购监督管理部门报告。

⑦采购代理机构要主动履行向政府采购监督管理部门反馈政府采购活动的义务，要将与采购有关的信息及时、全面、准确地反馈给监管部门知晓。

⑧采购代理机构要为政府采购部门提供优质的服务，并按照规定项目与标准收取代理费和其他费用。对于没有中标的供应商，采购代理机构要按时返还投标保证金。

⑨采购代理机构与采购人一样，要接受政府相关部门的监督，包括财政部门和其他对政府采购活动享有监督权的部门，如实反映情况，并提供有关材料。

⑩采购代理机构不能伪造证件与信息骗取代理资格，否则要承担相应的法律责任。

⑪采购代理机构不能向采购人行贿，或者采取其他不正当手段获得代理资格。

⑫采购代理机构不能和政府采购活动的其他参与主体串通损害集体利益，包括采购人、评审专家、供应商等。

⑬采购代理机构收到供应商提交的投标保证金之后，不能擅自扣押、没收。

⑭采购代理机构违反《政府采购法》的相关法律法规，要依法承担相应的法律责任。

（六）政府采购评审专家的职责

①评审专家，尤其是经济专家、技术专家要具备较高的专业素养，而且要拥有良好的职业道德，熟悉与政府采购有关的法律法规，可以胜任评标工作，严格遵守评标纪律，履行评审职责。

②评审专家在评标的过程中要遵循公平、公正、诚实信用的原则，客观、真实地给出评标意见，并对自己的评标意见负责。

③评审专家在评标过程中发现供应商做出违规违法行为，要采取措施加以制止，并立即向采购组织机构和相关的监管部门反映。

④评审专家要主动接受政府采购监督管理部门的监管。

⑤评审专家要遵守《政府采购法》规定的保密制度与回避制度。

⑥面对供应商的质疑或投诉，评审专家要配合采购组织机构与采购代理机构做出回应，并进行处理。

⑦评审专家不能以政府采购的名义做出有损政府形象的行为。

⑧评审专家不能索贿受贿，不能利用自己手中的权力牟取不正当利益。

⑨评审专家不能与政府采购活动的其他主体联合侵害国家财产、损害公共利益，包括采购人、采购代理机构或供应商。

⑩评审专家违反政府采购的相关法律法规要依法承担法律责任。

（七）政府采购供应商的职责

①供应商只有符合相关法律法规规定的条件才能参与政府采购活动，参加之前要先在当地政府采购管理交易平台进行注册，按照要求提交资料，接受采购人或者采购代理机构的审查。供应商提交的资料必须真实，不能弄虚作假。

②供应商要秉持公平竞争、诚实信用的原则参与政府的采购活动，遵守政府采购评审纪律。

③中标的供应商要按照规定与采购人签订采购合同，严格按照合同要求与规定开展采购活动。

④对于未中标供应商的质疑与投诉，供应商要配合采购人和采购代理机构进行答复。

⑤供应商不能与采购人、采购代理机构串通，以不正当的手段中标。

⑥供应商不能进行恶意投诉，妨碍政府采购活动正常进行。

⑦供应商不能向熟悉投招标流程、有权决定招标结果的采购人、采购代理机构以及评审专家行贿，以不正当的方式中标。

⑧供应商不能和政府招标采购的其他相关主体串通侵吞国家财产、损害公共利益，包括采购人、采购代理机构、评审专家等。

⑨供应商违反法律法规要承担相应的法律责任。