二、政策过程理论

教育政策是公共政策分析的研究内容，就是利用公共政策分析理论和方法对教育政策进行研究(31)。其中，政策过程是分析长时间跨度的公共政策研究的重要领域之一，政策过程理论主要用于研究与阐释政策变迁过程中呈现出的特点和变迁规律。对政策过程理论的研究以20世纪50年代为开端，在西方政策领域经历了长期而丰富的发展，并形成了政策过程阶段理论、金登提出的多源流理论以及萨巴蒂尔等提出的倡议联盟框架等颇具影响力的政策过程理论，这些经典理论的出现为满足现实环境中对政策变迁进行科学分析提供了多种选择和解释。这些政策变迁理论各有侧重点，形成了对政策变迁不同维度的理解，如表1.2所示。

表1.2　经典政策变迁理论比较

资料来源：笔者总结。

由表1.2可知，经典政策变迁理论侧重点各有不同，后两个政策变迁理论更关注对政策变迁过程中决策环节的分析。多源流理论关注政策议程的开启条件和时机，最大的特点在于分析和研究多源流“结合”的时机从而开启“政策之窗”，但关注重点在于政策决策的前序过程，即议程确定和备选方案的细化，对三源流之间的关系、变化阶段以及发展规律并未做出充分的解释(32)。倡议联盟框架侧重政策信念体系与其他政策要素的互动，以及政策联盟中多元利益主体之间的博弈对政策变迁的影响，从另一个视角为政策变迁分析提供了理论借鉴。但是，对于政策联盟信念体系和政策行动者行为逻辑等核心因素的数据搜集难度较大，这给研究历时较长的政策变迁过程带来了一定的难度。因此，这两个政策过程理论运用于民族地区基本公共教育政策变迁的适配性较低。总之，尽管分析政策变迁的研究方法不同，但是这些理论均表明，政策变迁已经不满足于静态层面对某一政策环节的研究，而是发展到相对动态化的理论中，尝试在历时较长的政策变迁中把握政策动态化的本质。

鲍姆加特纳和琼斯提出的“间断-均衡”理论侧重对政策变迁长时间的形态演进及其变迁动力进行解释，正是在饱受批判的“政策过程阶段法”后发展起来的具有创新性的政策过程理论，是政策过程理论中的经典理论之一，用于解释较长时间的政策变迁，对历时纵向研究有很好的分析与解释作用(33)。因此，比较适合用于分析历时较长的民族地区基本公共教育政策变迁。

“间断-均衡”理论实现了对渐进式政策变迁解释的重大突破，在政策研究中占据重要地位(34)。它建立在西方政治制度基础上，试图对政策变迁做出规律性解释与说明，解释了西方公共政策变迁中稳定渐进与偶尔重大变迁的政策过程。稳定性和间断性都是政策过程中的重要体现，尽管也有政策模型用来解释稳定或者间断，但是“间断-均衡”可以同时解释两者(35)。“间断-均衡”理论通过分析政策图景（policy images）和政策场域（policy venues）的互动，并且在正负反馈机制的相互作用中解释了政策过程中“如何变”的问题。该理论发展并引入了“注意力”（attention）这一概念，构成驱动政策变迁动因之一的来源。注意力分配存在着间断与均衡，因而政策变迁有着长期稳定和间断的特征。从某种意义而言，注意力驱动将政策变迁看作注意力而非偏好转换的结果，政策变迁是基于“注意力驱动的政策选择”结果，为政策“为何变”提供了解释之一。时至今日，“间断-均衡”理论在发展中逐渐形成了自己较为成熟的理论解释逻辑，在我国其他政策领域得到了验证，已经进入对各种政策变迁理论的整合、对不同国情和领域下的适用性调整和验证阶段，并取得了一定的进展。

民族地区基本公共教育政策作为教育政策大类中的一种，随着基本公共教育的发展历经了较长时期的发展历程，具有与教育政策相同的目标——实现既定历史时期中的教育目标。本书通过时间维度分析，在回溯过去、整合现在、展望未来三者连接中展现教育政策的变迁过程，揭示出教育政策动态化变迁过程中的逻辑和规律(36)。公共政策分析的目的在于揭示政策过程及其各项环节呈现的特点和逻辑等内容。因此，基于“间断-均衡”这一政策过程理论对民族地区基本公共教育政策变迁进行分析，为这一重要的教育政策提供了观察问题方式变化的方法，而不仅仅是解决方案的选择。

简言之，“间断-均衡”理论对政策变迁的“如何变”和“为何变”这两个核心问题有着较为成熟的理论积淀，为我们在研究足够长时间范围内的政策变迁问题奠定了坚实的基础(37)，而这与之前本书提出的民族地区基本公共教育政策变迁的核心问题相符合。因此，成熟而相对完善的“间断-均衡”理论分析框架为本书分析政策变迁奠定了坚实的理论基础。