2.1.2　网络广告治理的相关概念

2.1.2.1　治理的含义

谈及制度、体制与机制的关系时，治理与治理体系是必须要论及的概念。所谓治理，其实并非舶来品，是指治国理政过程中的行为。就这一层内涵的表述在我国典籍中可谓源远流长。学者王炳林指出，在中国，“治理”一词古已有之，如《荀子·君道》中的“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”。《汉书·赵广汉传》中的“壹切治理，威名远闻。”其内涵包含统治、管理之义。

在西方，“治理”概念源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，具有控制、引导和操纵之意。20世纪90年代，西方学者采用“治理”一词，强调政府的行政行为是起引导作用，而不是起主导作用，要将权力下放给社会公众。

1989年，世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后，“治理”被广泛应用于政治发展研究当中，并且被赋予了新的含义。此后，在当前研究的基础上形成了现代西方治理理论来解决新公共管理理论的困境。20世纪90年代以来，中国学者便开始关注治理理论。当时的研究主要聚焦翻译和引进西方的治理理论，俞可平等成为主要代表人物。随着21世纪的到来，“治理国家”“国家治理现代化”等概念逐步被使用。与此同时，整个学术界对“治理”的关注度也越来越高，与其相关的研究也大量涌现。“治理”目前已经成为中国政治学、社会学、公共管理学乃至其他领域一个炙手可热的词汇。

在中国古代典籍中，“治理”主要是统治与管理，意为处理国家政务或者治国理政。其实这一概念更多是在强调治理主体的权威性，并且表明了它是一种自上而下的单向度管理。处理；整修。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。

英国学者格里·斯托克认为：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”

联合国全球治理委员会（CGG）对治理的概念进行过界定。该委员会指出，治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。

随着治理理论的思想传入中国，一些中国学者也开始深入研究这一理论。最早关注治理理论的学者是毛寿龙。毛寿龙指出，英文中的动词govern既不是指统治（rule），也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府对公共事务进行治理。它掌舵（steering）但不划桨（rowing），不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和具体事务的管理；它是以马克斯·韦伯的官僚制理论为基础替代传统行政，这也就意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为“治理”。

联合国全球治理委员会表明“治理”有四个特征：一是治理不是一套规则条文，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；三是治理同时涉及公、私部门；四是治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。俞可平对比统治与治理的区别来考察治理的内涵及特征：一是权力的主体不同。统治的主体是政府或其他公共权力机构；治理的主体则是多元的，不限于政府。二是权力的性质不同。统治是强制性的，治理更多是协商合作。三是权力的来源不同。统治的权力源于法律；治理除了源于法律外，还源于各种非强制性的契约。四是权力的运行向度不同。统治的运作逻辑是自上而下，治理的运作逻辑是自上而下与自下而上相结合。五是权力运行的范围不同。统治以政府权力所及范围为边界，治理以公共领域为界，范围要宽广得多。陆喜元等指出，现代治理的五大特征主要包括主体的协同性、客体的公共性、机制的互动性、目标的聚合性、价值的社会性。

俞可平大力倡导并深入研究了“治理”“善治”“社会治理”“全球治理”“官民共治”等理论，使这些概念和理论在我国广为传播，并产生了非常大的影响。他指出，“治理”一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

何增科认为，关于国家治理体系现代化，“中国共产党就是要通过建构上下互动、多层协调、全面推进的方式，创造有利于国家治理顺利推进的制度空间。在中国共产党的领导下，通过建立一种长期、持续、平等、开放、包容的国家治理机制，社会各个主体可以通过理性的交流与互动，……从而为推动国家治理体系的现代化奠定坚实的基础。”

诚然，当前我国大力提倡的国家治理体系和治理能力现代化，是以中国特色社会主义理论为指导，在借鉴西方治理理论中的合理思想和吸收中华优秀传统文化中的治理智慧的基础上，根据我国国情提出来的，是中国特色社会主义框架内的“治理”。

2.1.2.2　从国家治理到广告治理

叶中华等曾在《提升国家治理能力的理论思考与实践方向》一文中提出，20世纪90年代以来，西方经济社会纷繁复杂，传统的强硬统治手段已不适用于那时的社会发展状况，故而当权者开始考虑采取更为柔和的方式处理社会问题、缓解社会矛盾。由此，国家治理概念由此产生。

斯托克指出，国家治理有广义与狭义之分。广义的国家治理是基于国家存在的客观事实，以国家为单元，在国家政权所辖范围对人、事、物进行的治理活动，包括国家的政治、经济、社会、文化、生态以及生活在这个国家的公民，都需要进行治理。国家是指治理的范围，并非治理者或者治理主体。它既是一个地理概念，指国家所占的地理空间范围，又是一个政治概念，指国家政权所管辖的领域。而狭义的国家治理则指国家对政治领域的治理，即政治治理或政府治理。这里的“国家”是指治理者或者治理主体即代表国家的政府，是相对于企业治理、社会治理和个人治理而言的。

从国家治理概念的阐释中，我们得到对广告治理概念理解的启示，即广义的广告治理。广义的广告治理是治理主体按照一定的既定目标，遵照特定的治理规范，遵循一定的治理价值取向，对特定范围的广告活动进行计划、组织、协调、规范和控制的互动过程。因为广告治理的对象明确，范围清晰，就没有必要从狭义的角度进一步细分了。

2.1.2.3　从国家治理体系到广告治理体系

“国家治理”是“治理”理论在国家层面的运用，依据治理的基本内涵和特征，便可以明晰国家治理的基本轮廓。谢丹妮在《习近平的国家治理现代化思想探析》一文中指出，国家治理有两大组成部分：治理体系和治理能力。两者相辅相成，共同促进。她认为，国家能力是指国家统筹、处理各个领域各种治理主体之间的关系。

当前，学术界对于国家治理体系的内涵界定主要分为两种：一种是制度论，即把国家治理体系归结为制度体系。如孔新峰在《习近平关于推进国家治理体系和治理能力现代化重要论述的历史逻辑与科学内涵》一文中指出，“当代中国的国家治理体系是在中国共产党的领导下治理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”陈金龙将国家治理体系视为中国共产党领导人民有效控制和管理国家和社会各项事务的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明建设与党的建设等各个方面的体制机制和法律法规。国家治理体系是一个制度体系，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。俞可平认为，有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎么样。事实上，这三个问题是国家治理体系的三个主要要素，即治理主体、治理机制和治理效果。现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。另一种是“系统论”，即认为国家治理体系是一个完整的系统。它由多种构成要素组成。如郑言、李猛认为，国家治理体系是指“党领导下管理国家的制度体系和各领域体制机制、法律法规相互协调，日趋合理”。而对于这方面的解释主要有以下几种：国家治理体系是一个以目标体系为追求、制度体系为支撑、价值体系为基础的结构性功能系统，是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统，是由治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等要素构成的完整系统。由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体，包括治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次。

通过对国家治理体系这一概念的梳理和总结，我们可以这样理解广告治理体系，即指围绕国家权力机关及有关组织和个人针对广告治理活动而形成的由一系列要素及相互关系所构成的完整系统。它不仅包括制度、法律、机制，还包括执行力等要素在内。从制度论的观点看，广告治理体系首先是一套制度体系，是在中国共产党领导下的、具有中国特色社会主义制度特色的广告治理制度体系，是一套紧密联系、相互协调的在广告管理方面的制度总和。

从系统论的角度看，广告治理体系是一个以目标体系为引领、具体制度和机制体系为支撑、广告治理价值体系为基础的结构性功能系统，是协调、规制由广告活动而形成的社会利益关系、经济合作关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统。从系统构成看，广告治理体系是由广告治理理念、治理目标、广告治理主体、广告治理客体、广告治理方式和广告治理绩效等要素构成的完整系统。