第1章 绪论
1.1 选题背景及意义
1.1.1 选题背景
改革开放40多年来，中国经济实现了长期快速增长。从经济总量看，国内生产总值从1978年的3679亿元增长到2019年的990865亿元，增长了约269倍；从人均经济总量看，人均国内生产总值从1978年的385元增长到2019年的70892元，增长了约184倍[1]。社会生产力的解放和发展，创造出丰富的社会物质财富，国家综合实力得到明显提升，人民生活水平得到了极大改善。从世界范围来看，中国从2010年超越日本以来，一直稳居全球第二大经济体。按照世界银行的标准，中国在1997年第一次从“低收入国家”进入“中等收入国家”行列，并于2010年跻身“中等偏上收入国家”行列。中国经济增长实绩得益于以社会主义市场经济为导向的改革措施，也得益于人民群众劳动积极性和创造性的激发。
在看到我国经济社会发展取得长足进步和巨大成就的同时，也需要清醒地看到，中国经济社会发展在平衡性、协调性和可持续性等方面还存在着许多问题，尤其是面临着日益凸显的社会民生问题，中国依然是发展中国家。从经济收入方面看，我国居民收入在国民经济初次分配中的比重有待提高；城乡居民收入增长速度滞后于国民经济增长速度；收入差距较大，居民收入基尼系数长期高于国际公认的收入差距警戒线。在社会民生方面，随着政府对社会民生问题的持续财政投入，部分民生领域的突出问题得到缓解，人民的生活满意度普遍得到提高，但一些重点民生领域内关乎人民群众根本利益的相关诉求并没有得到有效解决。特别是，在新时代背景下，随着中国社会主要矛盾的转化，人民的美好生活需要不再仅仅满足于吃饱穿暖，而是在吃好穿好的基础上对教育、医疗、社会保障等民生领域提出更高要求。在民生财政支出方面，随着近年来经济下行压力的不断增加，中央不断出台结构性减税政策并加大对基础设施建设的投入以实现“稳增长”的政策目标，结果导致我国财政收入和民生财政支出的增速都出现放缓趋势。在全国财政收入方面，2018年全国实现财政收入183352亿元，比上年增长6.2%，低于2017年的7.4%；在民生性支出方面，相比较于2017年，2018年国家财政在教育、社会保障和就业以及医疗卫生和计划生育等方面的支出增速都出现不同程度的下降。
面对新的发展形势，为实现经济的平衡、协调以及可持续发展，党和政府及时调整和进一步完善了国家发展战略，从单纯以经济建设为中心的政策思路逐渐转变为以经济发展和民生改善并重的全面发展政策思路，在保持经济稳定快速增长的基础上不断加强对社会民生问题的关注。2006年，国务院政府工作报告中首次提出“统筹兼顾，关注民生……让全体人民共享改革发展成果”。此后历年政府工作报告都把民生建设列为重点内容。2007年，党的十七大报告中提出“着力保障和改善民生……努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。2012年，党的十八大报告中提出“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题……努力让人民过上更好生活”。党的十八大以来，习近平同志将民生问题纳入共享发展理念，他强调“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点”，要着力保障民生资金投入，统筹教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等各方面改善民生的工作。十九大报告中指出，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行”。这要求各级政府加大对社会民生工程的财政支持力度，着力补齐民生短板，让改革开放的发展成果更好地惠及全体人民。同时，要求各级政府在关注和改善民生问题的过程中，充分考虑我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的社会经济发展阶段，充分吸取拉美国家因为打造超越自己财力水平的民生工程而陷入“福利赶超”增长陷阱的经验教训，不能因为单纯追求民生改善而忽略经济的发展，也不能片面强调民生财政支出总量的扩大而忽略民生财政支出结构的优化和支出效率的提升。
面对快速增长的民生需求与有限的政府财政收入之间的矛盾，地方政府如何在有限的财力下结合各自地区经济社会发展的实际情况，采取更科学的财政政策以提高民生财政的支出效率和经济社会效应，就成为一个社会各界关注和研究的热点问题之一。基于此背景，有必要在对中国民生财政支出现状进行分析的基础上测度民生财政的支出效率，有必要在对中国民生财政支出效率影响因素进行实证分析的基础上指出民生财政支出效率的经济效应和社会效应，进而在定性分析和定量分析的基础上为中国不断优化和完善民生财政政策提供理论支撑和对策建议。
1.1.2 选题意义
（一）理论意义
目前，民生财政作为国内经济学界所关注的热点问题，已经引起了很多学者的关注，但现有的研究成果还处于研究的初期阶段。民生财政的理论体系和分析框架尚未形成，需要进一步拓展和深化理论研究。
第一，有助于民生财政基础理论的梳理和基本概念的厘清。当前学术界对民生财政相关理论基础尚处于梳理、整合阶段，对于与本理论相关的概念还处于争论阶段。因此，有必要系统梳理民生财政基础理论，以及尽可能地统一基本概念的内涵和外延，使得相关研究成果具有可比较性和连续性，改变目前由于理论基础不完备、基本概念界定不清所导致的对策研究成果居多的现状。
第二，有助于进一步明晰民生财政支出对经济增长的积极作用。自2010年中国成为中等偏上收入国家以来，关于中国能否成功跨越“中等收入陷阱”问题产生了一些争议。财政支出向民生领域的倾斜势必造成对财政生产性支出的挤压，加之民生财政支出乘数较小，它对经济增长的作用还需要进一步研究。习近平同志指出“抓民生也是抓发展”，这就需要从理论上对民生财政支出对经济增长直接和间接的贡献给出分析，为民生财政支出予以“正名”。
第三，有助于拓展民生财政支出的综合评价研究。民生财政支出直面人民群众最基本、最迫切的现实生活需求，因此对民生财政支出效果的评价不能仅仅停留在财政投入本身，而应该将人民群众最直接的生活体验与感受纳入评价体系。为此，本书综合运用经济学、社会学、心理学等学科的相关理论，尝试把公众主观幸福感作为评价民生财政支出效果的依据，让自上而下的惠民政策得到自下而上的信息反馈。
第四，有助于形成系统性的民生财政支出理论体系。当前，学术界对中国民生财政支出的研究主要集中在民生财政支出基本概念的探讨、民生财政支出必要性的阐释以及民生财政支出影响因素的分析，对于中国民生财政支出经济社会效应的研究则并不充分。因此，本书在进一步厘清民生财政支出基本概念的基础上，分析和总结当前民生财政支出相关理论研究的成果，从民生财政支出结构及其效应分析的角度，进一步推动民生财政支出理论研究的连续性和系统性，进而不断补充和完善民生财政支出的理论体系。
第五，有助于进一步拓展和丰富财政支出基本理论。在传统的财政支出理论研究中，民生财政支出并没有被单独作为一个明确的研究对象，通常都是将其作为社会性财政支出的一部分并将社会性财政支出作为主要研究对象，这导致在早期的研究中民生财政支出的相关理论并没有成为财政支出理论体系中具有独立地位的重要组成部分。然而，随着民生问题的重要性日益凸显，应用民生财政支出的理论研究对社会性财政支出研究对象进行细化研究，有利于形成一个更加具体的概念范畴和发展出一套完整的民生财政支出理论体系，进而实现对财政支出理论的新发展。
（二）现实意义
从我国丰富民生实践中产生的民生财政理论，其生命力在于为民生财政政策提供决策参考。民生财政支出政策效果的评价，将为民生资源配置的合理化和规范化提供理论支撑，这也是本书理论研究的现实意义所在。
第一，有利于集中民生财政做好基础性民生工作。当前，由于基本概念的不统一、不准确，民生实践领域存在着“泛民生化”的现象：民生财政投入及其比重被过分夸大，一些非公益性、有经营性收益的项目也挤入民生工程建设领域。界定民生财政的基本概念，可以明确民生财政投入的重点领域。尤其是在当前世界经济形势复杂多变、国内经济增长速度放缓、政府财政收入需要努力适应新常态的情况下，更需要从我国发展实际出发，集中力量把民生财政向基础性、普惠性、兜底性的民生建设领域倾斜，让有限的民生资源发挥更好的经济效应和社会效应。
第二，有利于民生财政政策的效果评估和动态优化。面对复杂多变的经济发展形势，只有将有限的民生财政资源发挥出最大的经济社会效应，才能在最大程度和最大范围内满足和改善人民群众关切的民生需求。然而，由于缺乏对民生财政范围的准确划分，一些重点民生领域得不到足够的财政支持。同时，由于缺乏对民生财政政策实施效果的有效评估，一些已经得到有效改善的民生问题仍然占用较多民生财政资源。搭建对民生财政支出效应的评估体系，有利于政府在及时评估政策效果的基础上动态优化民生财政政策，进而不断提高民生财政支出的合理性和有效性。
第三，有利于提高政府治理能力和治理水平。作为民生财政政策的制定者和实施者，政府的治理能力决定着民生财政支出效率水平的高低和民生问题解决的好坏。特别是，当前新的发展形势要求进一步全面深化改革，积极推进国家治理体系和治理能力的现代化。作为推进国家治理现代化的核心与关键，提高各级政府的治理能力与水平已经成为当务之急。民生财政的问题实质上是政府治理的问题。加强对民生财政支出经济社会效应的研究，不仅有利于提供衡量政府治理能力和治理水平的参考标准，而且有利于政府在政策考核和评价的基础上提高国家治理的现代化水平。