六、“瓦格纳定律”的真实含义再讨论：最为直接的证据
非常令人诧异的是，国内外大量对瓦格纳定律进行实证检验的研究几乎都没有引证或参考瓦格纳的《财政学三论》（Three Extracts on Public Finance），它由库克（Cooke）节译自瓦格纳1883年德文版《财政学》，被收入由马斯格雷夫和皮考克主编、1958年出版的《财政理论史上的经典文献》，并作为该文集的第一篇论文。更令人诧异的是，即使是皮考克本人在1961年与魏斯曼合作的对瓦格纳定律进行实证检验的研究作也未将其作为参考文献，更勿论直接引证了。《财政学三论》包括“财政经济的性质”“税收的基本原则”和“税收分摊中的正义”三个部分，由于后两部分内容都在童蒙正先生编撰的《瓦格纳财政学提要》中涉及，所以这里主要就其中“财政经济的性质”来简单介绍一些瓦格纳财政学思想中不大为人所熟知的内容，而这些内容也有利于我们重新思考瓦格纳定律。笔者在这里所使用的是《财政理论史上的经典文献》的中译本，该中译本由刘守刚和王晓丹翻译、上海财经大学出版社在2015年出版，读者也可参考《财政理论史上的经典文献》的英文版。
总体上说，瓦格纳在“财政经济的性质”中主要是阐明财政经济的性质与特别之处。在瓦格纳看来，国家的本质在于强制，国家以强制手段获取产品的权力和强制个人提供用力的权力都源于国家的强制性。瓦格纳用“公共活动”来表示国家用强制手段获取产品的行为，用“商业活动”来表示国家用自己的生产活动来获得收入的行为，它们共同构成了财政经济，以和私人经济相区分，而财政经济又与私人经济共同组成了共同体经济。在这种有机体视角下，不同组成部分之间的相对关系及其变迁是社会经济发展内部变动的结果。瓦格纳主要从五个方面考察了财政经济的性质和特别之处(51)，一是“财政经济是一个经济单位（economic unit），它以政府为主体、为国家而活动”，从事管理和行动的主体都是法人；二是财政经济的运行者是政府官员，“无数这样的‘雇员’构成了极为复杂的官僚系统的一部分，对于国家活动的结果、数量与质量，他们通常缺乏个人利益方面的关切”，这会降低财政经济的效率；三是“财政经济供应货币资金给国家，以便国家完成被托付的任务。这些任务的主要部分，是提供非物质性商品”；四是“国家的生命被假定为无限”，这使国家可以做个体企业因生命有限而不能做的事情，如举借永久债务；五是“在一个民族的生活中，国家非常重要，国家的统治地位存在于且高于民众的经济生活”。瓦格纳将第五条看作是私人经济与财政经济最后且最重要的区别，但他并没有简单地将二者割裂或对立起来，他实际上仍然是从有机体的视角来看待二者关系的，民众利益是处理二者关系的出发点和落脚点，即“国家活动的目标恰当与否，应根据民众的利益来确定，国家活动的性质与内容应有助于目标的实现”(52)。
在“财政经济的性质”中，我们需要特别关注瓦格纳对国家以强制手段获得收入逐步取代以商业活动获得收入的解释、对财政经济兼具收支两方面特征的分析以及对财政经济进行规范和限制的主张，它们可能构成了瓦格纳自己讨论瓦格纳定律的基本框架。瓦格纳承认国家通过商业活动取得收入不仅具有悠久的历史，而且曾居支配性地位，但这种地位逐步地为国家以强制手段获得收入所取代。对这一历史事实的解释，瓦格纳提到偶然事件（如国家领地丧失或领土面积缩小等）能做部分解释，但认为经济史上发生的两件大事是更为重要的，一是“在生产手段（特别是土地）方面，法律理念上出现了私人所有权的概念，大多数土地和资本在实践中也被转到私人手中”；二是“在今天，经济组织形式又从私人所有转向具有更多的集体性（或更多的强制集体性）”(53)。瓦格纳明确地将这第二件大事看作是第一件大事发生后历史进程的逆转，并认为，“这种转向往往成为起支配作用的原则，尤其体现在公共部门（特别是国家）活动不断扩张这一现象上”(54)。从这里的表述来看，瓦格纳实际上是将公共部门活动的扩张看作是解释国家财政收入主要来源发生变迁的主要历史原因。
瓦格纳强调要从收支两个方面来分析财政经济的本质，即“为了应对财政需要，或者供应国家支出，财政经济就得像一个所得或收入经济体那样运转。不过，它的所得以国家收入的面貌出现，因而财政经济的本质是它要同时发挥消费和收入两方面的功能”(55)。据此，瓦格纳认为，财政经济的特殊性是由它需要实现的功能而决定的，它带来了财政经济兼具收支两方面的特性，并认为这是掌握财政科学最需要重视的一点。虽然瓦格纳在这里并没有具体分析财政收入与支出之间更深层的互动关系——也可能是库克在节译时将有些内容省略了，但联系瓦格纳将税收政策作为推进社会改革以缓解社会矛盾的主张及其有机体视角，我们可以推断，瓦格纳应该不会只是从有支出就需要有收入这样的简单联系来理解财政经济的这两个方面特性之间的关系。
正如瓦格纳从社会经济变化的历史进程来解释财政收入主要来源变化一样，其对财政支出的思考也是与社会需要紧密联系在一起的，而从其对税收的社会政策作用的考虑来看，其收入与支出所依据或所服务的社会经济变化过程是同一的而非分离的。这在瓦格纳关于公共服务支出的绝对水平或相对水平的讨论中可以得到一定程度的揭示。瓦格纳认为必须将公共服务的成本与公共服务的价值同时考虑来讨论公共支出水平，并且，“在考虑过程中，占据决定性地位的因素，既不是从国家性质出发的单纯政治因素，也不是单纯的、唯一的私人经济因素”(56)。接下来的一段话很少见到被国内外学者引用，但却可能是理解瓦格纳定律时非常关键的一段，瓦格纳认为这一段的说法可以被当作一项法则来运用（be taken as a rule），即“当公共服务的经济现值（从最宽泛的意义来说）更大时，当公共服务对一般生产率及‘自由’的国民收入[罗雪尔（Roscher）定义的收入，即扣除用于民众基本物质生活需要之后的剩余国民收入]的贡献更高时，以及当非税收形式的国家收入（如来自国家的商业活动）比例很大时，国家支出数也应该更多。这种更多，既体现在绝对量上，也体现在相对量（以国民收入(57)的百分比来衡量）上。”(58)另外，瓦格纳在文中还提出了一个检验标准的主导性原则，包括绝对拒绝原则和相对拒绝原则，即“每一种国家活动或活动形式，每一项支出，如果给社会带来的牺牲超过了所带来的效用或价值，就应该予以拒绝（绝对拒绝原则）；如果私人个人或团体，或者像市政当局这样的公共组织，可以提供同样的服务并且成本更低，那么也应该拒绝由国家来提供相应服务（相对拒绝原则）”。我们可以将这些内容称为公共支出的瓦格纳规则（Wagner's rule），并将之作为对瓦格纳所说的公共部门活动增加可由政府经费统计来说明的正当性规定。
正是基于财政需要与国家活动之间存在着必然的联系，瓦格纳强调财政学有必要为此规定三个条件，“（1）存在着有效而独立的财政控制组织；（2）遵循节约原则；（3）在财政需要与国民收入之间取得适当的平衡”(59)。由于瓦格纳在文中明确表明，由于现在民众的经济生活已经高度依赖于国家，所以节俭原则只具有相对正确性，并且从来不是国家事务中的主导性原则，而第（3）个条件也能被纳入关于公共支出与公共收入间关系的讨论中——正如本文上面所处理的，进一步说，第（2）和第（3）可以被纳入到对第（1）个条件的具体讨论中，因此，这里最为重要的是瓦格纳关于有效而独立的财政控制组织的认识。在瓦格纳看来，“必须有议会对财政实行有效控制，这样，国家活动的范围和内容以及国家的财政需要才能被正确地、经济地加以确定。因此，最好的（至少是相对最好的）保障手段是让宪政程序来决定预算”(60)。但瓦格纳并没有赋予国会以决定国家活动及内容的最高权力，而是将合理结果的产生看作是政府和国会讨价还价的结果。瓦格纳将政府和国会当作是商业交易的两方，政府充当国家服务的供应者，总是高估价值而低估成本；国会作为国家服务的需求者，总局是高估成本而低估价值。这样，政府和国会在互动中会达成某些妥协，这些妥协可能是“是保护国家与民众利益的最好方式，也是遵循应受尊重的节约原则的最好方式”(61)。瓦格纳并未将讨价还价的结果理想化，他承认国会可能会犯错，也可能会搞错关注点。在不能给予国家活动以正确的标准的情况下，瓦格纳认为绝对主义国家（absolute state）面临的危险性要比宪政国家更大，但仍可通过引用制衡性手段来实现一个较好的结果，他认为在绝对君主制时期的普鲁士的财政管理机构就是节约和高效的。
在“财政经济的性质”一部分的最后一段，瓦格纳首先就提到，“对财政经济而言，‘公共活动（特别是国家活动）不断扩大定律’就成为财政需求不断扩大定律”(62)。这就再次表明瓦格纳定律指的是“公共活动（特别是国家活动）不断扩大定律”，它可以被等同为“财政需求不断扩大定律”。另外，瓦格纳在此还对“公共活动不断扩大定律”提供了三点补充，一是地方政府的财政需求比国家层面的财政需求增长更快，其主要理由是，“中央政府的行政管理在不断地向下分权，地方政府也组织得越来越好”(63)；二是瓦格纳主张以社会进步及其导致的公共经济特别是强制性公共经济与私人经济相对范围的改变所带来的压力来解释、证明或探因“公共活动不断扩大定律”是不全面的，因为“财政紧缩（financial stringency）可能会阻碍国家活动的扩张，导致其程度受到财政收入的制约，而不是相反，这是更为常见的”(64)；三是“从长远来看，一个稳定进步民族的发展渴望总会克服这些财政困难”(65)。由此我们也可以进一步看到，瓦格纳所说的“公共活动不断扩大定律”在实证研究中并不能直接等同于通常所说的“公共支出不断扩大定律”。