1.2 美国《清洁水法》主要内容
历史告诉未来。尽管当今美国的水环境仍然面临各种各样的挑战，但《清洁水法》的历史功绩和作用是不容置疑的。正如2002年时任总统乔治·布什在《清洁水法》颁布30周年纪念会上评价的那样，“《清洁水法》是里程碑式的环境立法，在改善饮用水水质，提高水体、湿地和流域卫生状况方面发挥了至关重要的作用”。据不完全评估，到2012年《清洁水法》颁布40周年时，该法案每年为美国提供110亿美元的收益，在获得良好水环境质量的同时，美国的经济增长了2.07倍（谢伟，2018）。总体来看，《清洁水法》的发展基本上可以划分为两个阶段，第一阶段是1972年以前，第二阶段是1972年以后。但1972年之前的法律是无效率的，鉴于各州政府在控制水污染方面没有取得实质性进展，美国国会制定了1972年《清洁水法》，这是美国水环境保护历史上的里程碑。在法律形式上，虽然1972年《清洁水法》是1948年《联邦水污染控制法》的修正案，但并没有继承后者的基本组成部分，没有试图修补、改正原法或者在原法的基础上发展和引申，而是把原法的框架和语言抛在一边，制定了一个全新的法律。1972年至今的历次修正案（其中最重要的是1977年《清洁水法》和1987年的《水质法》），都是在1972年法的基础上制定的，最终形成今天的《清洁水法》。在和地方政府、工业企业不断博弈的过程中，控制水污染的权力最终掌握在联邦政府手里，联邦政府可以大刀阔斧地制定一系列的水环境保护政策，在这个法律中确定了美国国家环保局执行《清洁水法》的权利和义务，同时也为美国国家环保局制定一系列政策铺平了道路。下面将对美国《清洁水法》的主要内容进行介绍。
1.2.1 跨越州权障碍
1972年《清洁水法》首要解决的问题是，实现联邦政府主导水污染控制的管理权限，并使之合法化。按照最初的《美国宪法》对国家权力的规定，联邦政府和州政府相互独立，联邦政府负责管理州际事务和超越各州职权范围的事务，比如国防、外交、对外贸易等，所有没有规定的事务均由各州自行管理。这样的权力划分使得水污染控制的管理权自然落到了州政府手中。随着水环境问题不断加剧以及社会公众对水环境问题的关注，由联邦政府主导的呼声越来越高。《美国宪法》的商业条款规定，“国会有权管理同外国的、各州之间的和同印第安部落之间的商业”。随后吉本斯诉奥格登案更加广义地解释了联邦政府的商业权力，使得联邦有权管辖州际的商业行为或对州际商业性交往产生影响的水域。1899年制定的《河流和港口法》有效地保护了州际和国际商业活动，规范了向州际贸易的河流和港口排放废物的行为，并确定了“可航水域”，随后被《清洁水法》使用。通过法律调整，联邦政府的管理权从跨州水域扩大到所有美国“可航水域”。
因为水是可以流动的，排放到美国任何水域的污染，都可以从一条不能航运的溪流进入支流进而进入更大的水体，最终可能影响到其他州的水体水质和州际商业活动（贾颖娜，2016）。“可航水域”这个概念在1972年《清洁水法》中进一步扩大了适用范围，涵盖了所有水文学上有关联的地表水体。这样，联邦政府在水污染控制方面的管理权在理论上扩张到了几乎所有的地表水体。最近几十年随着水环境管理的需要，“美国水域”逐渐扩大到水陆交接的地域（湿地）。至此，联邦政府超越州政府，拥有了所有地表水体的管理权。
1.2.2 雄心勃勃的立法目标
水环境保护的立法目标是法律内在价值的体现，是水环境保护相关政策体系的价值取向，代表着一个国家期望社会生活做出什么样的改变。承载着这一核心作用，水环境保护的立法目标影响着政策体系的方向和效果，同时也是设计其他政策手段、管理制度的依据，处于政策体系的最顶层。由此可以看出，立法目标代表着一部法律的出发点和价值取向，是法律先进与否的重要标志，也是指导制度建设的方向性标杆。
《清洁水法》第101条就明确指出了水环境保护的国家目标，即“恢复和保持国家水体化学、物理和生物的完整性”。作为法律内在价值的体现，该目标清晰、明确，站在生态系统的高度将生态系统的完整性作为法律追求的终极目标。这是一种史无前例的说法，也是一个很高的目标，“完整性”可以理解为没有任何污染的，就是要保持水体原来的、不受人类活动干扰的自然状态。这样的立法目标让人瞠目结舌，在刚提出来的时候也引起了很多争议。即使是被认为走在美国环境保护最前沿的加州，宣称对水环境的治理要考虑到水体用途和价值等，也明显低于该目标。考虑到水环境治理的难度和所需要的时间，讨论《清洁水法》立法目标的可行性似乎并不具有现实意义。但它表明了《清洁水法》的立法意图和立法精神，以及所要实现的基本价值和使命。
为了实现这一目标，《清洁水法》又衍生出两个有明确时限的国家目标：①到1985年底实现污染物的零排放；②到1983年使那些可能的水域达到保护鱼类、贝类和其他野生生物的生存和繁殖，满足居民休闲娱乐的水质标准，即“可钓鱼”“可游泳”。这两个目标被看作实现水体化学、物理和生物完整性的中期目标。虽然到今天为止这两个目标都没有实现，但美国并没有因为没有实现目标而受到指责。相反，公众意识到了水污染是一个很严重的问题，需要做出更大的努力。它清楚地表达了美国在水污染治理方面的最终意向：在水质上，直至满足水体化学、物理和生物的完整性；在排放上，不断降低排放水平直至“零排放”。因此，《清洁水法》得到了公众的大力支持，为美国水环境保护工作指明了方向。
除此之外，还设立了五项国家政策，以促使目标的实现。一是禁止有毒污染物的排放；二是对受污染的水体制定水质管理计划；三是大量建造污水处理厂；四是提高研究能力和示范项目；五是控制非点源污染。这些政策最终被具体细化为各项管理制度，这样，《清洁水法》的立法目标就不是空洞的口号，而变成了被公众寄予希望的价值追求。整个目标体系呈现金字塔式的逻辑结构：管理制度支撑国家政策，国家政策支撑中期目标，中期目标支撑立法目标，形成严密的逻辑体系（于铭，2009）。
1.2.3 国家污染物排放消除制度
受到以凯霍加河面燃烧为代表的众多水环境污染事件的刺激，美国国会达成一种共识：在管理上不能再依赖地方政府，要立即、全面地实行由联邦政府主导的国家污染物排放消除制度，以确保美国的水体不再受到严重污染。在1972年《清洁水法》中，新确立的点源水污染排放控制管理机制——国家污染物排放消除制度成为美国控制水环境污染的核心制度（张震，2017）。
根据1972年《清洁水法》，任何人或组织都无权向美国的任何天然水体排放污染物，除非得到许可。所有点源排放都必须事先申请并获得由美国国家环保局或得到授权的州、地区、部落颁发的NPDES下的排污许可证，同时其排放必须严格遵守排污许可证的规定，否则便是违法(10)。排污许可证的管理机构可以依据法律，撤销违反要求的点源的排污许可证。排污许可证每五年更新一次。
NPDES是一个复杂的系统，不仅包括排污许可证，还包括如何制定排放标准以及确保排放标准如何通过排污许可证制度落实。具体而言，NPDES的主要内容围绕以下思路展开。首先，从政策的顶层开始，美国国家环保局制定水质基准，水质基准中明确了水质标准的科学基础。各州以美国国家环保局的水质基准为参考，制定州水质标准并明确水体要达到的水质目标。其次，美国国家环保局制定全国统一的排放控制要求——排放限值导则。排放标准或者基于技术制定，或者基于水质制定。基于技术的排放标准是排放限值导则，基于水质的排放标准是日最大污染负荷计划或水质标准。再次，对于受损水体，美国国家环保局制定了一系列的督促措施，要求州政府上报受损水体清单并为受损水体制定TMDL计划，督促州进行水质达标管理。最后，联邦或州的排污许可证编写者将基于技术的或基于水质的排放标准写入排污许可证中，排污许可证是实施排放标准的落脚点。美国国家环保局或被授权的州政府为污染源颁发排污许可证。
经过简化的NPDES系统如图1-1所示。整个系统可以划分为目标、排放标准的制定、排放标准的实施三个层次。目标有两个维度——维护水体水质和促进技术进步，排放标准的制定是指根据排放限值导则、水质标准或TMDL要求制定具体点源的排放标准，排放标准的实施是通过实行排污许可证制度将排放标准落实到具体点源。
图1-1 美国NPDES系统简图
1.2.4 排放标准的制定与实施
为了确定排污许可证中的排放标准，美国国家环保局建立了两套排放标准体系——基于技术的排放标准和基于水质的排放标准。这两套排放标准体系对于排污许可证制度来说至关重要，它们将排污许可证中的排放标准、技术进步速度和水质要求联系起来，保证了排放标准的合理性。从目标层次来看，基于技术的排放标准对应着《清洁水法》中“零排放”的目标，基于水质的排放标准对应着《清洁水法》中“可钓鱼”“可游泳”的目标。两套标准体系反映了《清洁水法》要达到的美国水环境国家目标，也反映了立法者希望以稳健的方式达到立法目标，既要尽快制止水污染行为，恢复水环境质量，又要尽可能避免伤害经济的发展。《清洁水法》要求制定阶段性的、先低后高的技术标准，从经济上促使排放源朝降低污染的方向走，并用执法手段遏制超标排放和偷排漏排行为。
基于技术的排放标准是全国性的，公平地对待分布在全国各地的排放源，并防止地方政府可能以过分牺牲环境的代价来发展地方经济。根据1972年《清洁水法》，美国国家环保局为污水处理厂制定了“二级处理”标准，并要求在1977年7月1日前达到。要求工业排污者要在1977年7月1日前达到BPT的排放标准，在1983年7月1日前达到BAT的排放标准，要求排污者继续改善排放水质。对于在行业技术排放标准颁布之后新建的工业企业，需要执行“新源绩效标准”（New Source Performance Standards，NSPS）。然而，美国国家环保局未能在法案规定的时间内完成所有排放限值指南的编写，另外，已经颁布的指南中也没有充分重视和强调有毒污染物的排放问题。为此，1977年《清洁水法》修改了BAT要求的适用范围，规定其只用于非常规有毒污染物，同时要求对常规污染物应用BCT。BAT和BCT执行的最后期限都被推迟到1984年7月1日。1987年《水质法》再次延长了达到BAT和BCT排放标准的期限，延期至1989年3月31日。纵观基于技术的排放标准的改进过程，《清洁水法》规定了各种标准的截止时间，但由于技术和行政上的困难，绝大多数截止时间都被推迟。尽管排放标准的制定存在很多的困难，但美国在水环境污染控制方面还是取得了很大的成就，美国绝大部分直接排放到地表水体的污染源在一个不太长的时间内得到了初步的控制，只能在排污许可证各项排放标准的限定下进行排放。
通过基于技术的排放标准，美国的点源污染排放得到了基本控制，但一些水体仍不能完全满足水质标准的要求。为了进一步改善水环境质量，恢复和保持国家水体化学、物理和生物的完整性，达到“可钓鱼”“可游泳”的水质标准，美国国家环保局要求为排放源设定更加严格的、基于水质的排放标准。可以看出，美国点源水污染物排放标准从基于技术的排放标准，演变到基于水质的排放标准，对水环境的生态要求远远超过对处理成本的考虑，朝禁止污染物排放的方向前进了一大步。简单地讲，美国对点源污染排放的依法管理是在对排放源的理解和接受程度不充分、处理污染物的设施建设和技术能力不充足、排放标准制定不及时的开始阶段，先通过NPDES排污许可证进行初步的控制，之后在实施过程中不断增强，在各种条件都已经足够改善时，对排放源进一步严格管理——实施基于水质的排放标准。
1.2.5 日最大污染负荷计划
日最大污染负荷计划（TMDL计划），指在满足水质标准的条件下，水体能够容纳某种污染物的最大日负荷量(11)。它包括污染负荷在点源和非点源之间的分配，同时还要考虑安全临界值和季节性变化等因素。TMDL的最终目标是使受损水体达到水质标准，通过掌握流域内点源和非点源污染物的浓度和数量，引导整个流域执行最好的流域管理计划。TMDL是为恢复受损水体水质制定的。根据国家NPDES的要求，对所有点源实施基于技术的排放标准，根据各个水体的水质标准实施排放。对于已受损的水体，如果排入这个水体的点源在实施基于技术和水质的排放标准后还是不能恢复，就要对这个水体的流域实施TMDL计划，为这个水体制定针对点源和非点源的污染负荷。有了这个污染负荷之后，TMDL计划就必须在这个基础上为点源排放制定相应的排放限值。在贯彻《清洁水法》的过程中，各地根据本州水质标准实施的排放标准先于TMDL计划，形成实施基于技术的排放标准、实施基于水质的排放标准和实施基于TMDL计划下的水质排放标准依次递进的三个步骤。TMDL计划成为在执行基于技术的排放标准和基于水质的排放标准之后继续前进的一步，是水污染防治的“收官”阶段(12)。可见，TMDL计划是在点源已经被严格控制并且执行了NPDES排污许可证各项要求的基础上建立起来的一项帮助受损水体达到水质标准的污染物削减计划。